井　雯

(中共聊城市委党校，山东　聊城　252000)



改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架

井雯

(中共聊城市委党校，山东聊城252000)

在现代社会中，金融是经济的核心，具有特殊的公共性和全局性。而金融业同时也是一个高风险的行业，维护金融秩序，保护公平竞争，提高金融效率是金融业健康发展乃至整个经济发展的保证，因此金融监管是不可或缺的。目前我国的分业监管模式，面临着很大的挑战。金融监管改革势在必行。党的十八届五中全会就提出了要改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。因此，分析现行金融监管的困难与挑战，并提出相应的对策建议，对我国金融监管的改革有着重大意义。

金融监管；改革；监管模式

2015年11月党的十八届五中全会对深化金融体制改革提出了要求，其中要求改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，将对金融监管的改革提上了日程。当前我国的金融监管模式为分业监管，在金融业不断发展的同时，逐渐暴露出很多问题并面临诸多挑战。我们必须分析这些问题和挑战，对金融监管框架进行相应的改革，才能保证我国金融业安全的运行。

一、我国金融监管体制存在的问题

(一)金融监管的法律法规不完善

自从国务院于1986年1月颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》以来，我国已经颁布了关于金融监管的数量较多的法律法规。但由于金融业的发展日新月异，金融创新不断推出，一些法律法规的条文实用性大大降低，甚至出现法律真空，严重影响了金融监管的效率和规范性。

第一，我国的金融监管法律法规虽然数量不少，但由于我国金融立法的滞后性，仍有空白。例如针对存款保险制度的相关法律法规、针对金融危机应急处理方面的法律法规，针对产业基金、影子银行等相关的法律法规等。这些法律法规的缺失显然不利于金融系统的安全与稳定。

第二，我国的金融监管法律法规体系关联性不强，并存在重复和矛盾现象。目前我国的几部基本金融法律，几乎都是独立的，关联性不强，且没有一个核心。同时很多法律法规之间存在大量的重复和矛盾现象。另外，一些现行的法律法规修订不及时，有些条文已经过时，甚至与现行法律相矛盾。 第三，我国的金融监管法律法规可操作性不强。我国现行的金融监管法律法规体系中，虽然对各项内容都有所涵盖，但是大多是原则性的规定，比如在市场准入、市场退出、市场稽查等方面，条文过于简单、粗糙和分散，缺少相关的实施细则和处罚规定，可操作性不强。

第四，金融监管法律与国际金融合作不足。我国在立法的过程中缺少规划性和前瞻性，对国际金融立法和做法研究借鉴较少，不能将国际先进的监管理念融入到我国的金融立法之中。

(二)各监管主体之间缺乏必要的协调

我国的金融监管主要是通过金融监管联席会议来进行合作与协调，合作与工作协调的依据是《中国银行业监督委员会、中国证券业监督委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作备忘录》。但是，《备忘录》并没有上升到法律层面，权威性不够。同时，《备忘录》在进一步发展各个市场和完善相关政策方面有明确的规定，但在明确监管责任、节约成本，提高效率等方面的问题依然有待有效的解决。当部门利益或部门权责划分不清时，有可能出现监管重复或监管空白的情况。另外当各个监管部门出现分歧时，只是按照“重大问题提交国务院决定”来处理，其他问题各部门自己协商，但往往久商无果。因此，我国建立金融监管协调机制迫在眉睫。

(三) 监管主体之间信息并未实现完全共享

当前，我国各个监管机构都开发了各自的金融信息系统，但是人民银行和三大监管机构之间没有统一的信息平台。因此每个监管机构的信息都是不完全的，在实际监管工作中，必然会使效率大打折扣，从而引起成本的增加，对货币政策的制定和监管职能的实施都会产生不利的影响。同时，三大监管机构之间也没有完备的信息共享机制，相关的统计数据分散在各个监管部门，这样很容易造成对一些跨行业金融工具的监管不到位或监管重复。另外，我国的法律比如《中华人民共和国银行业监督管理法》中，也规定了要建立信息共享平台，但是由于没有相关细则，实际操作仍障碍重重。

(四)监管理念落后

金融危机发生后，各个国家的监管理念都从重视微观审慎性监管转向重视宏观审慎性监管。这是从另一个角度考虑的先进的监管理念。而我国目前仍然将重点放在微观金融领域的安全性上。

二、我国现行分业监管模式面临的挑战

(一)混业经营使金融监管难度加大

目前我国金融业的分业经营体制实际是金融体系各行业间的“防火墙”。由于业务不能交叉，金融业每个行业的风险相互传染的可能性降低。同时，分业监管模式下各监管机构监管的金融机构的运作方式基本相同，产生的风险也大致相同。所以在监管过程中比较容易把握监管的标准和风险的类型，使金融监管的效率大大提高。而混业经营的出现，是将各行业之间的防火墙拆除，金融风险容易从一个行业蔓延到多个行业，金融风险的类型和性质也趋于复杂化，因此监管的难度大大增加。

(二)混业经营的出现容易造成监管真空或监管重叠

目前混业经营已经在我国出现，并且有一定的发展，如多种形式的金融控股公司。我国已经出现的金融控股公司主要有三种类型，第一种类型是以非银行金融机构形成的金融控股集团，如光大集团；第二种类型是由产业资本投资到金融机构形成的控股公司。比如山东电力集团；第三种类型是以商业银行为主体而形成的金融控股公司。例如中国银行于1979年在香港投资成立的中国建设财务(香港)有限公司，于1998年在英国与保诚集团共同出资成立的信托公司和资产公司。我国政府一直对金融控股公司采取默许的态度，但并没有在法律上给与明确的地位。在金融监管机构联席会议中出台的《备忘录》中，确立了金融控股公司主监管人的监管理念。但是，因为子公司所涉及业务领域比较宽，采用主监管人的理念并不能使监管机构有效控制金融控股公司的整体风险。由于金融控股公司内部的风险具有较强的传染性，有可能出现一个子公司的风险蔓延到整个控股公司的情况，那么监管者们可能会互相推诿，推卸责任。另外，金融控股公司可以利用业务的模糊界限将资产在各个子公司之间转移，使其存在在监管最松的领域来逃避监管，这样就会出现监管真空。因此，分业监管对于一些跨行业的金融产品来说缺乏明晰的权责界定，容易造成权力和利益之争，也容易产生监管叠重或空白，加大在监管方面的成本支出，从而使监管的效率大打折扣。

(三)分业监管体制不利于金融创新

在金融业运行过程中，一项新业务的推出都要经过相关部门的业务审批，但在现行的分业监管模式下，一项涉及多个行业的金融产品想要问世就必须得到多个监管机构的同意，这需要多个监管机构的协调统一完成，在协调统一的过程中，有些监管机构可能会考虑部门利益，对于那些对本部门极为有利的，纷纷争夺金融创新产品的控制权，结果可能造成延长审批时间，加大成本；对于风险较高容易出问题的，则纷纷抵制，抑制金融创新。

三、深化我国金融监管体制改革的对策选择

(一)完善相关法律法规体系

首先，对现有的金融监管法律法规体系进行梳理。我国的金融监管法律法规体系相对滞后，不能跟上形势的变化。有些条款已经过时，无法适用于现实的具体操作，甚至有些条款与基本法相冲突。由于各个法律法规关联性不强，相对独立，因此各个法规之间存在大量的重复，甚至会有冲突，无法为金融监管提供法律依据。因此，将现有的金融监管法律法规体系进行梳理，将无法继续发挥作用的进行废止，将一些过时条款的进行修订。同时，要对现有的法规体系进行重新规划，解决不同法规条文之间出现重复或冲突的问题。另外，对一些原则性规定的条文尽快制定详细的实施细则，增加相关法律法规的可操作性。

其次，加快对法律空白区的立法进程。随着金融业的不断发展，各行业之间的界限逐渐模糊，混业经营的现象已经出现，特别是金融控股公司。但金融控股公司仍在法律上没有合法身份。这增加了监管机构对金融控股公司进行监管的困难。另外，对于一些私募基金、产业基金等金融创新产品，在法律上也没有明确，监管机构对此类的金融衍生产品的风险很难控制，也避免了各监管机构之间有利就争，无利则推的现象的发生。因此，加快一些缺失法律的制定出台对我国金融监管来说是至关重要的。

(二)强化宏观审慎监管的先进监管理念

过分的强调微观审慎监管，以确保单个金融机构的稳定性，这种监管理念的问题是存在的，如果只确保单个金融机构的稳定性，并不能最终一定能确保整个金融系统不出现问题。所以，在发达国家里，由于长时间地只关注微观审慎监管，金融机构自身的风险管理水平不断提高，但就在着眼于单个金融机构监管水平之时，金融危机爆发了。此时人们才意识到宏观审慎性监管的重要性。从监管理念上来说，宏观审慎性监管也意味着一种变革，是一种自上而下的监管理念，与微观审慎性监管正好相反。宏观审慎性监管将单个金融机构、金融市场以及实体经济看做一个整体，从对整体经济的影响来考虑金融监管的问题，更能保证金融系统的整体稳定。但这并不意味着要摒弃微观审慎性监管，而是要将两者有机结合，共同发挥作用，来保证金融系统的安全。

(三)建立各监管机构之间的协调机制

我国目前“一行三会”监管框架和美国的金融监管机构的组织结构类似，两国的监管机构面临的问题都是如何能有效实现监管机构的协调，提高监管效率。可见，任何金融监管体制都需要有健全的协调沟通机制。目前，我国金融监管部门在协调方面虽然建立了“联席会议”制度，但对于监管机构之间分歧的解决没有力度。同时，也没能建立起长期有效的跨部门监管协调机制。

根据我国的具体国情和金融发展阶段，在银行、证券、保险分业监管的基础上确立一个高效的协调机构，强化金融监管的有效性。我们可以在更高的层次上建立中国金融监管协调委员会，对现有的监管机构进行协调。只有加强部门间的协调合作，减少摩擦成本，加大金融监管相关部门之间及与其他政府部门的协调力度，才能使金融监管当局以最小的成本实现既定的监管目标。

(四)加快金融监管信息化建设

由于当前我国的各个监管机构相对独立，关联性差，我国的金融监管信息化建设比较落后。首先，应将每个监管部门上下级之间实现信息同步。目前我们国家的监管报告都是由下级定期向上级报送。这样信息的及时性不能保证。同时，由于报告是撰写的，难免有人为的因素在内，可能会造成监管信息的失真。因此，必须实现本部门内部信息同步，这样监管信息可随时向上传送，并在一定程度上避免了人为失真问题。其次，央行与三大监管部门之间要实现信息共享。因为央行承担着履行货币政策、维护金融体系稳定和最后贷款人的职责。这不仅需要其拥有金融机构资产负债表等一般资料，还需要拥有与金融机构相关的动态的信息资料和实质性分析报告等。央行与其他监管机构建立信息共享平台后，有利于央行随时关注金融体系动态，从而增加央行制定货币政策的准确科学性和监管职能的有效性。最后，加强三大监管机构内部的信息网络建设，从而实现金融监管信息共享，降低监管成本，提高效率。

(五)强化国际金融监管的交流与合作

伴随着金融全球一体化的深入，国际金融监管体制越发重要，监管规则也会随着形势的发展而做出调整。但是这种国际监管规则的变动会涉及多国利益，在各个国家之间也难以达成共识。因此，在国际规则的制定中各国都会争夺话语权。我国也不例外。只有积极参与制定相关政策，才有可能维护我国的利益。

同时，我国在改革金融监管体制时，不应把眼光仅放在本国内，同时也要密切关注国际金融以及实体经济的发展变化，主动调整经济政策，而不是等有危机或风险时被动调整。只有这样才能在全世界范围内维护我国的金融安全。

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