黄文军，刘春香

（浙江万里学院商学院，浙江　宁波　315100）

各地海域使用权市场化管理制度比较及完善对策

黄文军，刘春香

（浙江万里学院商学院，浙江宁波315100）

随着我国海洋经济战略在沿海地区的展开，海域使用权市场化管理制度建设已经成为海洋经济深化发展的前提和基础。本文在对我国各海域使用权市场化管理制度进行比较的基础上，分析我国海域使用管理制度的现状与特点，提出了我国海域使用权市场化管理制度建设的对策与措施。

海域使用权；市场化；海洋经济

一、引言

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及对海洋开发利用的扩大和深化，对海域的经营正成为经济活动的一个新领域。海域的市场化经营是指在维护国家对领海主权、对大陆架和专属经济区自然资源开发利用权力的前提下，发挥市场对海洋资源开发利用和合理配置的基础性作用，是新时期通过市场化发展海洋经济的重要手段。海域使用权作为海域所有权上派生出来的一种权利，也是海域市场化的前提，因此，海域使用权市场化是海域市场化经管中的关键问题。

近几年来，随着海域使用制度改革的不断深入，在一些沿海市、县，海域使用权的出让、转让、租赁等市场交易行为不断出现，长期以来海域使用无限期、无流转的状况被打破。随着国家海洋经济发展战略的制定和实施，海域使用权出让、转化等流转问题的解决成为各地区发展海洋经济面临的重要问题，也是进一步市场化引导海洋经济健康发展的关键问题。因此，研究海域市场化经营和运作机制具有重大的理论与实践意义。

二、海域使用权市场化的必要性分析

1、海域使用权是海洋资源市场化经营的关键，海域资源市场化是推动海洋经济发展的重要手段

随着现代经济的发展，海洋已成为世界经济往来的主要通道及沿海国家经济发展的新增长点。随着海域资源重要性的凸显，各区域大力开发滩涂和浅海资源，利用资源集聚特点打造海洋产业集聚区，海洋产业空间已逐渐呈现稀缺性。与土地所有权相似，海域所有权包含了占有、使用、收益、处分等权能的一束权利，是一种充分的物权，是在法律上和人与人的日常交易中得以承认的财产权。世界各国法律规定了国家是海域的唯一所有者，但为了更好地实现海域资源的开发利用，各国政府对海域使用权转让作出了相关规定。国家在维护海域所有权的前提下，可通过向海域使用者收取海域使用金的方式，暂时出让海域使用权，是一种市场行为，它意味着海域市场已经形成。随着海域有偿使用制度的建立，中国的海城市场也逐渐形成，在海洋经济快速发展的环境下，海域使用权是海洋资源市场化经营的关键，海域资源市场化也是推动海洋经济发展的重要手段。

2、海域使用权市场化是规范海岛及其周围海域开发秩序的有效手段，是引导海岛经济社会持续发展的重要措施

海岛的天然条件具有其特殊性，海洋生态发达但生态环境相对恶劣，淡水、交通及自然气候等并不具备经济发展所需的基础性条件。因此，如何合理规划海域资源的开发利用，并有序解决海域开发中的基础条件问题，是影响海洋经济可持续发展的关键。目前我国大部分的海岛，尤其是无居民海岛的开发利用缺乏统一规划和科学管理，自主性、随意性较大，导致开发利用无序无度。尤其是一些单位和个人，没有转让许可就占有、使用，甚至是买卖和出让岛屿，这些行为严重影响了海域管理的秩序，也对国有资源性资产流失造成了巨大影响。建立海域使用权的交易制度，能够明确海岛、海域使用权和所有权，及时发现违法用岛行为，规范海岛及周围海域开发秩序。通过海域使用权交易，可以扩大海岛建设参与的范围，提高海岛资源开发利用效率，发展海岛经济，提升岛上人民的生活水平。结合国家海岛监测、海岛执法监察等监管措施，能够实现海岛经济建设与生态保护协调发展，是实现海岛永续利用的有效手段。

3、海域使用权市场化能够推动企业广泛参与海洋经济建设，实现海洋经济的全面发展

参照国际经验，我国政府代表国家行使海域使用权，有责任和义务提高海域资源的配置效率，加快推进海域使用市场化进程，为可持续发展海洋奠定基础。在以往高度集中的计划经济体制下，在海域使用上实行无偿、无限期、无转移的制度，使海域的使用未能得到合理配置，海域的使用效益未能充分发挥。近年来，随着市场化改革的推进，海洋经济逐渐成为经济发展的新领域。在此背景下，海域资源市场化经营已逐渐成为发展海洋经济的重要问题，在带动了一大批企业广泛参与到海洋经济建设工作的同时，也为国家和地方政府增加收入提供了新产业。

三、我国各地海域管理制度比较

随着海洋经济在国内外受到重视，我国沿海各省市从2003年以后都在修改和完善海域使用权管理条例，辽宁、河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南等11个沿海省市都出台了专门的海域使用权管理办法。另外，还有一些沿海城市如青岛、大连等专门出台了地方海域管理办法。各地海域使用管理条例基本上都包括总则、海域功能区划、海域使用的申请与审批、海域使用权、海域使用金、法律责任及附则七个部分。本文在对沿海省份的海域管理制度进行比较分析的基础上，进一步总结我国海域管理的成效。

1、海域功能区划管理比较

11个沿海省份关于海域功能区划管理主要从海域功能区划编制、修改、规划、公示等四个方面进行了规定，各省市海域功能区划管理制度基本是一致的。在海域功能区划的编制和审批上都是逐级上报，只是部分省份专门要求相关的规划要由省政府上报国务院备案，部分省份没有专门写在管理条例中。在海域功能区划修改上，除辽宁省没有专门列出功能区划的修改要求以外，其他省份都从国家安全、能源交通等基础设施建设和本地区海域功能区划等三个方面作出了具体规定。在公示规定方面，各省市基本上都提出规划向公众公示的要求，上海和广东还专门规定为单位和个人查阅规划提供便利。

2、海域使用申请与审批管理比较

海域使用的申请与审批主要包括申请材料、审批权限、论证报告、公示要求以及特殊情况处理等几个方面的制定。在申请管理方面，各省主要采用的是提交申请书的方式，都有比较明确的申请海域使用权材料，虽然表述有所不同，但基本材料都接近。其中，全国各沿海省市的省级项目审批管理制度相同，在区、市和县、市级的审批上，各省份规定有所不同，主要是给予下级地市在权限大小上有所区别。在其他方面，大多数省份都规定了论证报告要求的项目以及不批准的项目，只有浙江省的条例相对是最新的条例，在格式和项目上与这些省份有所区别。

3、海域使用权管理比较

海域使用权的规定，各省市基本上是从海域使用权的获得、使用权流转和使用的最高年限三个方面制定。从使用权获得上来看，大多数省份基本上都是以申请为主，招标、拍卖等方式为辅。在使用权流转方面，所有省份基本上都规定有偿获得海域使用权的主体在作用期限内可以继承、转让、抵押和出租，大多数都没有更详细的规定；但在浙江省的海域使用管理条例中，专门给出了相对具体的要求，比如要求海域使用权价格的评估。在使用年限上，许多省市并没有关于此项的规定，如浙江省管理条例中提到要求不超出最高年限，但规定不明确，也只有福建、山东做出了相对具体的规定。

4、海域使用金管理比较

在各地海域使用条例上，对海域使用金基本上是从免缴、减免，以及对其的收缴与账户等方面制定。海域使用金免缴规定：各省市都明确规定三种用海情况可按照规定享受使用金免缴，第一类指军事用海及海关、公安等系列涉海公务船舶专用码头用海，第二类指教学科研、防灾减灾、海难搜救等非经营性公益事业用海，第三类指非经营性交通基础设施用海；使用金减免规定：各省份基本都明确规定了使用金减免的用海项目主要集中在国家重大建设项目、公用设施及养殖等方面；海域使用金收缴与账户管理：各省市都明确要求海域使用金必须上缴国库，纳入财政预算，由国家统一进行管理，该账户仅能用于自己海域整治、保护和管理。在海域使用金方面，所有省份只是给出了一个较为粗浅的规定，并没有更为详细的要求，比如收缴的原则，海域使用金如何使用等。

四、我国海域使用权管理的主要成效

1、完善了海洋功能区划管理体系

沿海各省为推进海域资源市场化经营，必须对海洋功能进行科学区划。因此，各省先后都建立了海洋功能区划科学标准，形成了相对完善的海洋功能区划管理体系，对海洋区划的编制、报批、修改和审批等方面做了规定。各地海洋功能区划的编制和报批必须严格执行逐级上报审批制度。海洋功能区划修改必须符合以下条件：（1）海域自然资源或者生态环境等发生重大变化，难以实施原定功能的；（2）国家国防、军事安全等公共利益需要进行区划修改的；（3）关乎国计民生的重要基础设施建设需要进行区划修改的。海洋功能区划审批、制定由县市到省的逐级审批制度，规定海洋功能区划的公示期限，基本为20—30天。

2、明确了海域使用申请与审批制度

海域使用的申请和审批管理包括申请审查、审批等环节。（1）采用申请制度，各省相关制度要求申请人需提交申请书、海域使用论证报告、海洋环境影响评价报告、有关部门批复文件等相关的资信证明材料；（2）执行项目审批制度，目前我国各省份是以项目海域面积确定不同级别的审批权限。大多数省市按国家海域使用权的相关规定，制定了以审批面积划分的各级审批权限。

3、建立了海域使用权获得、使用制度

海域使用权获得、使用制度主要包括使用权获得、流转及使用年限等规范。（1）使用权获取可通过申请、招标、拍卖或者挂牌等出让方式；（2）海域使用权应严格按照流转手续办理，不得随意或变更办理海域使用权转让、出租、抵押；（3）明确海域使用年限规定，养殖用海期限十五年，拆船用海期限二十年，旅游、娱乐用海期限二十五年，盐业、矿业用海期限三十年，公益事业用海期限四十年，港口、修造船厂等建设工程用海五十年。

4、规范了海域使用金免除管理制度

目前各省对海域使用金免除的范围及使用管理有严格的规定。（1）不得随意免除海域使用金。根据国家法规，军事、涉海公务船舶专用码头、非经营性交通基础设施、非经营性公益事业等情况用海，报有关部门审批后可免缴使用金。（2）不得随意支配使用海域使用金。按照国家财政预算管理要求，海域使用金须纳入国家财政统筹管理，使用金的支配使用也必须仅限于海域整治、保护和管理等经费支出。

五、完善我国海域市场化管理制度的对策建议

1、以海域资源市场化经营需求为导向，调整完善相关法规制度

随着我国市场化进程的深化、政策环境的变化，现有制度已经难以适应当前海洋经济发展的需要。例如，目前各省对海域使用权一级市场缺乏系统的规范，尤其是使用权招标、挂牌、拍卖等制度急需细化和完善。而二级市场的流通制度基本上都没有涉及，海域使用权市场化必须让全民参与到海洋经济的建设当中，没有海域使用权二级市场的流通将会阻碍海域使用权市场化和海洋经济建设的进程。

2、以海域资源使用的实际情况为基础，建立海域使用权一级市场制度

海域使用权市场化问题的解决需首先建立完善的一级交易市场，而目前我国大多数省市还没有出台相关的制度，更缺乏详细的交易规则。其次目前我国各省海域使用权市场化主要有招投标、拍卖和挂牌交易三种形式。其中，大规模或关键性的发展计划和投资项目用海可采用招投标方式；较大灵活性的海域产权的流转适合采用拍卖方式；不具备招标、拍卖、出让的项目可采用挂牌出让。这三种形式构成了海域使用权一级市场交易的基础，但目前海域管理方面还没有完善的法律、法规对这些交易进行规范。而以这三种形式为基础出台健全的一级市场交易制度是海域使用权市场化的前提条件。

3、以引入产权交易制度为手段，推动海域使用权交易全面市场化

纵观我国各省市海域管理制度，在二级市场无论是制度还是实践，相比一级交易市场显得更为稀缺。目前各地已全面开展海域使用权建设工作，通过设立产权交易中心，建立海域使用权二级交易市场，为普通投资者参与海域使用权交易提供了渠道，同时也利于活跃海域使用权市场化运作。我国民间有大量的资本，在投资渠道相对较小的情况下，可通过借鉴国外风险投资基金的运作模式，吸收民间资本进入海域使用权交易市场，推动海域使用权交易的全面市场化。首先，要建立海域使用权的产权分割制度，将海域使用权分成若干份，降低交易金额，让普通投资者参与市场交易。其次，要建立风险补偿基金，对于不确定性较高的项目要有相应的损失补偿机制，在一定程度上降低交易失败带来的资本损失。最后，建立海洋经济发展基金，让更多的普通公民参与到海洋的开发与建设中来。

[1]谢子远、闫国庆：澳大利亚发展海洋经济的经验及我国的战略选择[J].中国软科学，2011（9）.

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（责任编辑：胡春雨）

2013年度宁波市软科学项目，宁波海域使用权市场化机制及对策研究，编号：2013A10077。