王云娣

(浙江师范大学 图书馆，浙江 金华 321004)*



我国政府信息公开质量保障机制研究

王云娣

(浙江师范大学 图书馆，浙江 金华 321004)*

政府信息公开质量是影响政府信息开发利用水平的重要因素。文章通过对我国政府信息公开中存在的及时性、全面性、准确性、便捷性、安全性问题的剖析，探讨了政府信息公开质量的影响因素，从法律制度的优化、监管制度的健全、评估制度的建立、救济制度的完善四个方面构建了政府信息公开质量保障机制。

政府信息公开；信息资源；信息质量；保障机制

政府是国家信息资源的最大拥有者，对政府信息资源进行开发利用是使其潜在价值变成现实价值，实现政府信息资源优化配置、消弥信息鸿沟、保障公众信息资源获取均等化的有效途径，这对充分发挥政府信息服务人民生活和经济社会活动，促使管理型政府向服务型政府转化具有重要意义。

2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)正式实施以来，政府信息公开平台建设日趋规范，信息公开范围不断扩大，信息公开数量不断增长。从全国31个省级政府主动公开政府信息数量来看(见图1)，由2008年的877.9万件至2015年的6 715.1万件，增长了近665%。尽管如此，根据中国社会科学院法学研究所2015年3月发布的第三方评估报告显示，目前政府信息公开工作还面临着管理机制有待理顺、公开质量、依申请公开的规范化程度、解读回应水平有待提升等一系列问题，[1]政府信息公开的质量正成为影响信息化水平和公共服务水平的关键因素。

图1 2008-2015年全国31个省市自治区主动公开政府信息总量(万件)

随着社会信息化程度的不断提高，依据信息进行决策的程度也在不断提高。错误或失真的信息必将导致错误或不准确的决策，而错误或不准确的决策无论对于政府、企业还是个人，都将产生不可预测的严重后果。现阶段我国政府信息在全面性、规范化、及时性等方面尚不能很好地满足公共服务的需要，信息质量的隐忧也不时地扭曲政府的公众形象。一些单位或个人为了局部或个人利益，隐报、虚报、伪造、篡改数据导致数据失真的现象时有发生，如云南陆良县有关统计数据严重失实、[2]宁德市统计数据失实、[3]人口基础数据不准确、[4]环保数据失真严重[5]等；政府对涉及经济发展、社会生活和国家安定产生重大影响的突发性事件信息公开的及时性、准确性和全面性离公众的期望还有差距，2014年的“6.10潜江校园劫持事件”、2015年的“8.12天津爆炸事故”、“十堰法官被捅事件”等，都反映出政府对突发事件的应急处置、信息公开还不够到位。[6]因此，加强政府信息公开质量保障机制建设、提高政府信息公开质量，对规范政府信息的发布、组织、保存，促进信息资源的利用，实现服务型政府公共利益最大化，都具有重要的理论意义和现实意义。

一、政府信息公开质量的界定

根据《条例》第二条，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。[7]它既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。

我国在历史上是一个保密氛围异常浓厚的国家，《论语·泰伯》载孔子的话:“民可使由之，不可使知之。”[8]战国时期的《老子》则提出：“虚其心，实其腹，弱其志，强其骨，常使民无知无欲。”[9]统治阶级的愚民思想到明清时代走向了顶峰，伴随着政治上的专制，对思想文化的控制空前严厉，对信息也加以全面控制。新中国成立后，由于受到当时国际、国内环境的制约，加上阶级斗争为纲和计划经济的背景，所以当时的政府信息仍以保密为显著特征。直到1984年9月，邓小平提出“开发信息资源，服务四化建设”的响亮口号后，[10]政府信息公开进程逐步加快。1987年、1997年党的十三大报告和十五大报告指出,要“提高领导机关的开放程度”、“实行政务和财务公开”。[11]2002年党的十六大明确要求“认真推行政务公开制度”。2004年5月1日，《上海市政府信息公开规定》开始实施，上海率先在国内省级政府中推行政府信息公开制度。2005年3月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》发布，把政务公开提高到了加强党的执政能力建设的高度。2007年1月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《中华人民共和国政府信息公开条例(草案)》。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。在法律上，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请向特定的个人或组织公开的制度。

政府信息公开质量即公众对政府信息公开的满足程度。该定义站在公众的立场审视政府信息公开，以期以公众的满意度和需求为导向更好地使政府信息公开为公众服务。它涉及两个方面: 一是公开的政府信息质量；二是政府信息的公开质量，它与政府信息公开的范围、内容、时间、方式等因素有关。[12]

二、我国政府信息公开质量问题剖析

(一)及时性不够

政府信息公开的及时性，是指政府信息创建或发布的日期与信息的新颖程度。一般而言，公众总是希望自己接受的数据或信息是最及时、最能反映事态发展的，越是新颖的信息，其价值就越大，质量就越高(除特定的历史、档案类信息外)。因此，政府信息公开及时与否，在很大程度上直接关系到政府的公信力。

尽管《条例》规定：行政机关应当及时地公开政府信息，属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开，各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告，但政府信息的更新并未达到预期的目标。据《第一财经日报》报道称，2015年3月24日该报记者打开某部门的数据公示栏目，相关数据竟然仅仅更新到2009年，而这并非个案。[13]笔者于2016年5月17日打开某省环境保护厅政府信息公开年度报告栏目，尚未发现2015年政府信息公开年度报告。另据2015年中国政府网站绩效评估对区县部门、乡镇街道政府网站的随机抽查，发现仍有一些基层政府网站首页长期得不到更新；评估范围内70%的网站存在不同程度信息更新不及时的现象，动态要闻类、人事类、规划类信息比例尤高；部分政府网站存在热点专题“只建设不更新”的现象，后续保障力度较弱；部分网站内容更新存在“运动式”现象，日常监管流于形式。[14]

(二)全面性欠缺

政府信息公开的全面性，是指政府信息公开应向信息用户提供足以正确理解其内容所必须的相关信息，应有助于信息用户利用信息作出正确的决策，而不是相反。根据《条例》的要求，政府信息公开以“公开为原则，不公开为例外”，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息不能公开外，都应全面公开。然而，目前我国政府信息公开一定程度上存在着“政府文件看不懂”、“空架子信息”等问题。《2015年中国政府网站绩效评估总报告》部委网站评估结果显示：有关通知、公告、公示、最新文件等信息，发布主动、内容全面、更新及时；超过60%的网站对部分政策文件进行了解读；75%的网站能够持续公开人事任免、干部选拔、人员考录、事业单位招聘等信息；超过60%的网站及时发布业务统计数据，并对数据进行较为细致的解读、说明。财政性资金公开效果明显，50余家部委网站公开了2015年财政预算和2014年财政决算、2015年“三公”经费预算和2014年“三公”经费决算信息；多数部委网站能够按照国务院的工作部署，公开权力清单，包括项目名称、审批部门、行政类别、设定依据、共同审批部门、审批对象等内容，但对行政处罚结果、行政强制、行政给付等行政权力事项却较少公开。[15]《2015年中国政府网站绩效评估总报告》地方网站评估结果显示，基础信息公开较好，绩效评估指数达到0.78，80%的地方网站能够主动公开地区介绍、机构职能、领导信息、政府文件、人事信息、财政资金、统计信息、发展规划、价格收费和政府工作报告等基础政府信息，并建立政府信息公开目录、提供依申请公开政府信息渠道。但仍有超过40%的地方政府网站对公共资源配置、食品药品安全、环境保护、安全生产等要求公开的重点领域信息，未能全面公开。[16]

多个省市自治区在2015年度政府信息公开工作年度报告中，剖析了政府信息公开工作存在的问题，要求2016年继续加大信息主动公开的广度和深度。如《2015年天津市政府信息公开工作年度报告》提到：“2016年将重点推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目等领域的政府信息公开。继续抓好公共服务和食品药品安全等涉及人民群众切身利益的信息公开。继续加强行政权力清单公开工作，深化、细化三公经费、保障性住房、环境保护、国有企业、教育、社会组织等信息公开”，“对公众关注的社会热点信息，加强解疑释惑，积极予以回应，做好政策解读”。[17]南京市2015年政府信息公开报告》中提到，“未将政府网站建设切实转到信息内容建设上，公开信息的全面性、系统性、规范性有待进一步提升。一些涉及群众切身利益、社会关注度高的领域，还需进一步加大信息公开推进力度。”

(三)准确性不足

政府信息公开的准确性，是指政府信息内容的真实性和客观性，表现为信息的措辞贴切，逻辑严密，数字、图表准确，表达客观，没有偏见或歪曲事实。政府信息公开的准确性，将直接影响政府的形象和公信力。所以对公开的政府信息，务必严格审核，严格把关，不容丝毫的疏忽或草率。

然而，目前在我国政府信息公开过程中，信息失真的事件时有发生。预算性失真、资产性失真、项目性失真、票据性失真等会计信息失真、统计信息失真，常常引发公众的不满。天津市2013-2015年政府信息公开年度报告显示，2013、2014年天津市澄清虚假、不完整信息分别为3件和52件，2015年依申请公开的政府信息中，告知作出更改补充数214件；而“7.23温州动车事故”、“雷洋事件”等进一步表明，政府信息公开的准确性还有待提高，政府的公信力有待进一步提升。

(四) 便捷性受限

政府信息公开的便捷性，要求政府机关尽其所能为公众提供方便快捷的信息获取方式，减少公众获取信息的障碍，提高信息获取的效率，从而更好地满足公众对政府信息的需求。

《条例》第五条要求行政机关公开政府信息遵循便民原则。按照政府信息公开的方式，社会公众获取信息可以分为主动查找和申请公开两种方式。政府网站作为信息公开的主渠道，公众主动查找政府信息依赖于网站检索功能的完备和有效程度。笔者通过对31个省级政府网站的调查，发现辽宁省和新疆维吾尔自治区的政府信息公开专栏下未设置专门的检索途径，但可以通过政府网站的“本站检索”栏目进行检索。政府信息公开栏目的检索入口主要包括：关键词检索、限制检索、模糊检索与智能扩展检索。如天津市、河北省、内蒙古自治区、山东省、河南省等政府信息公开网站提供了名称、关键字、文件标题检索功能；北京市、吉林省、陕西省等政府信息公开网站提供了起止时间限定、栏目限定、发布机构限定等限制检索功能；北京市、天津市、河北省等政府信息公开网站除提供普通检索外，还提供了高级检索功能。总体而言，我国各级各类政府网站的信息整合程度低下，政府信息公开栏目中设置的政府信息查询功能模块多数是关键词精确匹配，搜索智能化程度低，查询功能不完善，无疑给社会公众查询政府信息带来极大的不便。

此外，政府信息公开目录作为公众定位和获取信息的重要工具，其应用情况直接影响政府公开信息的获取。目前，政府信息公开目录的划分主要按机构、主题、体裁及服务对象四种类型分类。如天津市政府信息公开目录按单位和主题进行分类；上海市政府信息公开目录按机构和主题划分为21个类目；浙江省政府信息公开目录则按组配和机构进行分类。笔者调研发现，政府信息公开目录分类不够合理，类目的设置缺乏统一规范，不能提供目录检索功能，与此同时，少数网站存在信息公开目录的更新维护不及时，信息更新数量少等问题。

(五) 安全性不高

政府信息公开的安全性，是指政府信息网络的硬件、软件及其系统中的数据受到保护，不因偶然的或者恶意的原因而遭到破坏、更改、泄露，系统能保持连续、可靠、正常地运行，信息服务不中断。信息安全主要包括以下五方面的内容，即需保证信息的保密性、真实性、完整性、未授权拷贝和所寄生系统的安全性。[18]

政府门户网站是政府信息公开的重要窗口，是政府外在形象的重要体现。政府信息公开事关国计民生，公开的信息一旦被篡改将造成政府形象受损、信息发布受限、重要数据丢失、木马病毒传播、引发泄密事件频发等多种严重后果。2015年度中国政府网站绩效评估结果显示，2014年共有1 763家政府网站被篡改攻击，1 529家政府网站被植入后门。2015年评估范围内的900余家网站中，超过90%的网站存在各种危险等级安全漏洞，甚至有60余家网站的安全漏洞数量超过了100个。[19]据国家互联网应急中心监测，2015年我国境内有近5 000个IP地址感染窃密木马，存在泄密和运行安全风险。针对我国实施的APT(Advanced Persistent Threat，高级持续性威胁)攻击事件也在不断发生，例如境外“海莲花”黑客组织多年来针对我国海事机构实施APT攻击；国家互联网应急中心还通报了2015年涉及政府机构和重要信息系统部门的事件型漏洞近2.4万起，网页仿冒事件频发，仿冒的页面数量超18万个，近2.5万个网站被篡改，其中被篡改的政府网站有898个。[20]

三、 影响政府信息公开质量的因素

从上述的调研分析，我们可以发现，目前我国政府信息公开质量还处在较低的水平，政府信息公开质量良莠不齐，优劣并存。存在的问题有：信息水分多，不能反映真实情况；信息滞后性严重，不能适应形势的变化；信息的适用性不够，难以有效服务于公众；信息的系统性不强，难以形成信息的全面联系。究其原因主要有以下几个方面：

(一)信息公开的政策法规不够健全

由于受条块分割、分散管理等体制的影响，我国政府信息公开工作在统筹规划、统一标准、统一协调上存在不少问题。各地政府在信息采集、加工、发布各环节上没有统一的规范和标准，缺乏有效的信息质量控制手段。同时，各地政府部门各行其是，逐步形成了以地域、专业、部门、系统等为边界的信息孤岛和资源割据的局面，以致出现严重的信息闲置、信息重复和信息资源的浪费。究其原因，一个最重要的因素就是没有强有力的政府信息公开质量保障的政策、法规和管理制度。

当前，我国虽然在信息公开立法上形成了以《中华人民共和国政府信息公开条例》为主干，以《行政许可法》《行政处罚法》《保密法》《档案法》和地方法规为补充的法律体系，司法上也以《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》为标志，明确了政府信息公开案件的起诉、受理权限、程序及司法救济机制等，但由于《条例》只是一个行政法规，法律适用性先天不足，所以在实施过程中与其它法律法规发生冲突时，往往要服从其它法律法规，常使“涉密”成为某些政府部门拒绝向公众提供信息的借口，影响政府信息公开的全面性、完整性。

(二)信息供给不够充分

信息供给是信息商品经营者向信息用户提供信息产品的过程，其最终目的是为信息用户服务，满足信息用户的信息需求。[21]有效的政府信息供给能保证政府信息公开的全面性、完整性、准确性，这对提高政府工作的透明度，保障公民的知情权，降低公众对风险的恐惧，增强公众对风险发生概率的判断，提升政府的公信力，都有重要的意义。

目前，我国中文信息资源已有较大幅度的增长，截止2015年12月底，中国域名总数为 3 102 万个，网站总数为 423 万个。[22]就整体来看，政府作为社会最大的信息资源拥有者，无论是面向政府内部信息的供给，还是面向社会公众的信息供给，都有待进一步提高：

1.针对政府决策部门、政策研究部门与科研单位的信息供给不够充分。据中国互联网络信息中心的调查统计，全国在线数据库的总量为118.5万个，政府网站仅占3.8%；政府网站的内容，只有27.6%属于原创。[23]

2.统计信息项目指标设置滞后，与国际接轨进程缓慢，国际信息发布不及时、不系统、可比性差。由于中国统计数据的发布口径不统一或数据来源的不规范，出现同类数据信息相互冲突、相互矛盾现象，比如各省上报的经济增长速度超过中央统计的国家经济增长速度，从而影响统计数据的严肃性、权威性，不仅遭到公众的质疑，也给用户带来极大的不便。[24]

3.突发事件或危机管理信息缺乏。在突发事件状态下，政府信息供给不足，容易造成虚假信息泛滥，影响舆情，甚至引发社会危机。

(三) 信息技术不够完备

信息技术是政府信息公开网络平台有效运行的关键。信息技术涉及政府公开信息的采集、加工、处理、传输、储存和利用等，包括网络平台建设、信息组织和数据库管理技术，以及维护平台正常运行的安全技术，如容灾建设和数据迁移等。信息技术对政府信息公开质量的影响主要体现在两个方面：一是对政府信息公开硬件环境的影响，如政府信息公开平台建设、政府信息存储共享平台的设计等；二是对政府信息公开软件环境的影响，如数据库的组织、存储技术的改进、检索策略的提高等。

目前，我国政府信息公开还存在因信息技术应用不充分而导致的政府信息公开质量问题，如网络发布平台规划不合理，检索和链接功能不完善，管理后台不统一，公众交互反馈不畅通，政府信息整合推进缓慢，信息安全缺乏有效保障等，急需加强信息技术的整合与应用，将政府门户网站打造成为政务公开的渠道、服务社会的平台、政民互动的桥梁、展示政府形象的窗口。

四、政府信息公开质量保障机制构建

当前，政府信息公开正成为各国建立透明的服务型政府的热点和趋势，为了实现政府信息公开的质量要求，有计划、有系统地建立政府信息公开质量保障机制已是大势所趋。

(一)完善政府信息公开的法律制度

在政府信息公开质量的众多保障条件中，完善的法律法规体系无疑是不可或缺的要素。它是政府信息公开质量保障制度的基础与监管依据，更是政府信息资源管理法治化的根本，集中体现了国家对政府信息公开的宏观质量控制要求。为保障我国政府信息公开工作的持续健康发展，建立和完善我国政府信息公开质量法律法规体系已是当务之急。

1.制定《信息公开法》，加大信息公开质量的法律强制性。《条例》的颁布实施是我国政府信息公开制度建设的重要里程碑，但从严格的法理意义而言，《条例》仅仅是一种行政法规，其效力低于宪法和一般法律。加之《条例》本身存在表述模糊、可操作性欠强等问题，单纯依靠《条例》很难保障政府信息公开质量的权威性和持续性。从国外的立法实践来看，政府信息公开作为一项基本行政制度，西方国家几乎无一例外地颁布了有关政府信息公开的正式法案，[25]以法律至高无上的权威为政府信息公开的实施保驾护航。[26]因此，我国应在《条例》的基础上，加强调研，充分论证，适时提升《条例》的法律位阶，尽早制定颁布《信息公开法》，以加大政府信息公开质量的法律强制性。

2.制定信息质量指南，规范政府信息公开质量标准。为了规范政府信息收集、保存和利用工作，规范和约束行政机关的信息行为，弥补现行信息收集、保存和利用过程中因“无质量控制部门”而可能导致的信息质量失控的缺陷，提升政府信息公开质量保障水平，按照“先宏观后微观”、“先基本原则后具体规则”、“先政策后立法”的思路，在广泛调研和试点实践的基础上，分阶段、分步骤地制定和实施信息质量指南。

(二)健全政府信息公开的监管制度

“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力。”[27]由于政府信息公开质量保障是一项综合性的系统工程，它涉及人、资金、设备等诸多因素的再分配，迫切需要建立权威性的政府信息公开质量管理机构，负责政府信息公开质量保障的日常工作。在领导机制方面，要建立政府信息公开质量保障的领导责任制，明确主要领导的职责；设立信息质量管理协调部门，完善机关内部监管机制，不断优化政府信息公开组织框架和信息公开工作规范，督促各部门不断加强信息公开质量规范建设。建立内部动态调整机制，强化权力清单和责任清单，深化细化公共资金、公共资源、公共服务等重点领域的信息公开。强化监督问责制度，突出领导在政府信息公开质量保障中的核心作用，保证内部信息质量控制的有效性。在执行层面，可以借鉴国外的信息专员制度，建立首席信息官体系，以第三方的角色来履行监管责任。

(三)建立政府信息公开的评估制度

质量评估是用于衡量和确保政府信息公开质量的一种重要手段，通常由专门的机构和人员按照一定的规范和程序，遵循特定的指标体系，运用科学的方法，依据大量的客观事实和数据，对政府信息公开满足公众的程度所作出的客观、公正的评判。[28]

政府信息公开质量评估的方法有很多，主要有定性评估法、定量评估法以及综合评估法三类，理想的评估法应是定性和定量的有机结合，以定性评估的全面性和成熟性来弥补定量评估的波动性，以定量评估的科学性和客观性来弥补定性评估的主观性，从而达到全面和科学评估政府信息公开质量的目的。

(四)完善政府信息公开的救济制度

政府信息公开救济制度是针对行政机关不依法履行政府信息公开义务和行政机关在政府信息公开过程中侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的救济途径、方式、程序的制度。[29]对政府信息公开工作中可能存在的疏漏或失误、应当主动公开而没有公开或不及时公开的、侵犯信息公开申请人的合法知情权的行为，申请人可以通过各种途径寻求救济。救济制度的建立和实施，一方面是为了保护信息公开申请人的合法权益；另一方面也是为了有效控制行政权力，促使政府依法行政，达到建设法治政府的目的。

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[5]杨烨.多地环保监测设备基本形同虚设 数据失真严重[EB/OL].[2016-03-04].http://news.xinhuanet.com/local/2014-02/26/c_119500474.htm.

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(责任编辑 吴月芽)

Quality Guarantee Mechanism for Government Information Publicity in China

WANG Yundi

(Library,ZhejiangNormalUniversity,Jinhua321004,China)

The quality of government information publicity has an important impact on the development and utilization of the government information. This paper analyzes the problems in government information publicity, such as timeliness, comprehensiveness, accuracy, convenience and safety, and discusses the factors influencing government information publicity. It suggests that we should construct the quality guarantee mechanism for government information publicity from the following four aspects: optimizing the legal system, strengthening the supervision system, building the evaluation system and perfecting the relief system.

government information publicity; information resources; information quality; guarantee mechanism

2016-06-16

王云娣(1966-)，女，浙江湖州人，浙江师范大学图书馆研究馆员，管理学博士。

国家社科基金一般项目“面向城乡公共服务均等化的信息资源公益性开发研究”(13BTQ008)

G203

A

1001-5035(2016)06-0081-07