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四川内江依法治教实践探索

2016-12-09唐京

新西部下半月 2016年10期
关键词:教育治理法治化

唐京

【摘 要】 文章探讨了四川内江教育治理法治化实践。概述了教育治理法治化的必然性,介绍了内江市依法治教的成效,提出改革完善教育治理法治化的策略:完善教育治理法律制度体系;健全教育治理工作运行机制;推动法治教育创新实践。

【关键词】 教育治理;依法治教;法治化

教育治理法治化是在教育领域落实依法治国基本方略的具体体现。全面推进依法治教,把政府、学校、社会、公民等教育法律关系主体和各类教育活动纳入法治化轨道,是完善教育依法治理、促进教育治理体系和治理能力现代化的必然选择;是新常态下实施科教兴国战略,进一步深化教育改革,加快教育发展,提升人才培养质量,实现教育现代化的重要保障。国家教育部制定的《依法治教实施纲要(2016—2020年)》提出,要依法维护人民受教育权益、维护教育领域的公平正义、保障教育秩序的安全稳定。如何以法治思维和法治方式推进教育事业改革发展,各地和各级教育行政主管部门进行了积极而有益的探索,取得了阶段性成果,但仍需要进一步改革和完善。

一、时代需求:教育治理法治化的必然性

当前,改革进入深水区,教育领域亦是如此,面临的都是“硬骨头”、难问题。广大人民群众密切关注着教育的发展,对接受高质量、多层次的教育,有着越来越强烈的需求,供需矛盾日趋突出。如何突破制约教育发展的瓶颈和障碍,只能是在法治的轨道上进行改革,建设更为高质、合理、有效的教育体系。全面推进依法治国,对依法行政提出了更高、更新的要求。一个国家整体生活状况的好坏,在很大程序上取决于其行政执法水平的高低,依法行政可以说是依法治国的关键。[1]各级教育行政部门必须按照依法行政的各项要求,强化教育行政管理法治化建设,促进依法履行行政职能,规范教育行政执法,全面落实法治要求,构建公平正义的教育法治环境。同时,教育治理法治化是规范办学、破解学校管理难题的必然选择。作为依法治教重要组成部分的依法治校,就是在落实学校办学自主权的基础上,实现学校管理与运行机制的制度化。[2]学校作为具有公共管理职能的社会组织,需要按照法律至上,保障权利、制约权力的原则,用法治的方式对学校工作全局、管理全程进行统摄和指导。当前,学校办学过程中法律问题、管理漏洞与矛盾纠纷日渐突出,给学校管理带来了许多新的问题和挑战,必须通过依法治校,实现管理的制度化、规范化和法治化。

二、区域实践:内江市依法治教成效

四川省内江市教育系统以法治精神为引领,坚持在法治轨道上开展工作,全面推进依法治教,切实推进教育行政管理观念与方式转变,推动各级各类学校依法办学、规范管理,引导社会力量参与教育评价监督,促进人才培养机制和教育管理体制改革,[3]开拓了依法治教工作的新局面。

1、以法治意识为导向促进行政管理法治化

按照职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的要求,遵循管办评分离的总体思路,市、县(区)教育部门加快形成法治化的教育行政管理体制,健全法律规范的实施与监督机制。

(1)依法全面履行职责。按照法定职责必须为、法无授权不可为的原则,2014年起,市、县(区)教育部门依法清理、精简行政权力,重点梳理在行政许可、行政处罚、学校管理等方面的职责,市级教育行政管理部门编制了16项权力清单和责任清单,以及146项规范办学的负面清单。

(2)确保决策科学合法。事关教育发展全局和涉及群众切身利益的重大决策事项,广泛听取意见,建立重大教育决策事项民意调查制度、重大决策合法性审查制度,建立教育决策咨询论证专家库,鼓励专家、专业机构长期跟踪研究重大教育问题。

(3)建立健全运行机制。以教育部出台的义务教育均衡发展、中小学教育质量评价、各类学校办学、中小学校长等标准体系为指导,制定切合各地和各校实际的标准、规范和程序。依法联合政府有关部门,实行市、县(区)整体联动。建立健全纠纷处理机制,设立调解委员会,引导师生和民众合法、合理表达诉求。

(4)强化监督考评效用。完善教育系统内部审计、信访举报等制度,增强监督合力和实效。2015年,市教育局聘请了第三方审计机构,依法对全市学校和单位进行财务审计,充分发挥内部审计的“免疫”功能。实行教育领域信息公开,重点推进教育经费预算、公共资源配置、入学规则与招生政策、重大建设项目批准和实施、重要改革事项等方面的信息公开。

2、以法治思维为指引推进学校管理法治化

以建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度为目标,健全学校规章制度,完善内部治理结构,促进学校治理法治化。

(1)筑牢依法治校基础。首先,以章程为统领完善学校制度体系。2014年起,市、县(区)教育部门按照属地管理原则,开展所属学校章程制定与核准工作,并启动章程核准后的执行和监督评价机制建设,督促学校以章程为统领,完善管理制度和配套政策。其次,以法治为核心完善内部治理结构。科学设置组织机构并建立合理的岗位责任,按照规章制度设立运行机制、监督机制和考核机制等。建立设置法治副校长,聘请法律顾问,充分发挥法律专家对校园各类事务的指导与顾问作用。

(2)破解依法治校难题。事事与家长、学生签订协议或合同,这是内江市在探索依法治教过程中发现的“土办法”,也是被现实倒逼出的一项管理智慧。[4]针对学生安全管理、安全事故处理等关键环节,与学生及其家长签订安全管理合同;针对新进教师容易流动、教育教学经验欠缺等问题,与新进教师签订合同;针对部分教师评聘高级职称后工作激情减退、作用发挥不明显等现象,与拟评聘高级职称的教师签订合同;针对师德建设的重点和难点,签订师德合同。2015年,全市约50万师生参与了合同管理,妥善解决了学生安全事故、教师职称评定等多起纠纷。

(3)强化学校法治教育。通过两年多的探索,内江市总结出了校园法治教育“五落实”的实践经验。落实教材:各学校以法治教育整合各类专项教育,编写切合实际的地方教材和校本教材,营造校内法治氛围,打造实景教材。落实师资:充分发挥政治课教师、班主任、法治副校长、法治辅导员的作用,安排他们专兼职承担法治教育课程,整合社会资源,建设法治教育志愿者队伍。落实课时:利用社会实践、班团队等课时加强法治教育,各学校每周至少安排1至2节法治教育课,各学校每年至少举办1次法治讲座。落实考试:从2015年开始,内江市中考政治学科的考试内容中增加了不低于20分的法律知识。将法律知识纳入学生重点考查范围,并记入学生成长档案。落实经费:对法治教育进行专门预算,将义务教育阶段法治教育纳入教育经费保障范围,实行专款专用,确保足额到位。

3、积极引导社会参与教育治理法治化

学校存在于社区,其发展也依托于社区,让社区参与学校发展有助于实现学校系统与社会大系统的协调。[5]内江市着力构建社区、家庭和学校“三位一体”的育人机制,形成家庭、社区与学校的良性互动机制。

(1)探索建立社区参与学校治理的新机制。各中小学校建立了有社区组织代表、家长代表、企事业单位代表、教师和学生代表组成的学校社区协调委员会,每年召开一次会议,对学校发展规划、工作计划、重大建设项目和涉及社区家长、学生重大利益的有关问题进行共同协商,定期通报学校工作开展情况,增进沟通和了解。整合社会资源,联合公检法部门和社会团体共建法治教育实践基地,目前,已建成市中院少年法庭、资中木偶戏剧团2个实践基地。

(2)积极发挥家长在学校治理中的重要作用。各级各类学校建立了家长委员会,引导家长委员会参与学校管理,充分发挥家长委员会纽带作用。制定了《关于加强家庭教育的实施意见》和《内江市家庭教育指南》,引导家长依法科学开展家庭教育。定期家访、组织座谈,共同探讨学生教育和学校发展问题,大力营造全社会关心支持学校发展的良好环境和氛围。

三、改革完善:教育治理法治化的策略

1、完善教育治理法律制度体系

随着我国教育立法进程的发展,教育法治体系不断完善,但与改革发展的快速步伐和民众日益提高的意识与要求相比,仍存在较多的空白和明显的滞后性,尤其是基层实践中无法可依的问题最为突出。党的十八届四中全会决定中已明确指出,依法加强和规范公共服务,完善教育等领域和方面的法律法规。在加强国家层面教育立法的同时,地方立法的进度也必须跟上。应着重针对基础教育、入学规则、师资待遇等难题进行立法和制定政策,坚持科学性、实效性和可操作性,能确实担负起促进教育公平正义、推进学校自主办学、维护师生权益的作用。

各地教育行政部门在国家和地方立法精神的指导下,积极利用教育政策、制定实施方案等,推出与基层实践相结合的行动准则和规范性文件,确保行政的法治框架。各学校按照内部管理实际需求制定教育纪律,维护正常的教学、教育和管理秩序,[6]以章程为统领,完善常规管理制度,形成健全、规范、统一的制度体系,以制度来调节和控制学校内部各种关系以及部门和个人行为的规范。

2、健全教育治理工作运行机制

各级教育行政部门要按照职权法定、简政放权的原则,明确行政权力清单,健全依法行政依据,优化运行流程,提高行政效率。针对教育审批、确认等公共服务事项,要落实标准化要求,定期调整,以适应社会发展和民众所需。坚持科学民主决策,积极适用法律顾问制度,注重决策的专业性和合法性审查。规范教育行政执法,严格按照程序行使权力,明确执法责任,确保行政相对人的合法权益不受侵害。将事前管理、事中监督和事后处罚相结合,正确运用行政处罚、行政强制等执法手段,正面应对行政复议、行政诉讼,及时处理信访案件,引导民众合法理性表达诉求。主动执行信息公开的相关规定,坚持以公开为常态、不公开为例外原则。

理顺政府和学校的关系,尊重学校自主办学的主体地位,健全校长负责制,完善内部治理结构和各类议事规则,依法规范办学行为。把法治作为解决校内纠纷和冲突的基本方式,综合运用调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制。充分发挥教职工、学生及家长参与学校管理并进行监督的效能,健全社会参与机制,广泛争取社会支持。

3、推动法治教育创新实践

增强教育系统法治观念是依法治教的基础性工程,要让教育部门领导干部、行政工作者、学校管理者及广大师生树立尊法、守法、学法、用法的思维与理念。实施法治教育,要有针对性,应该分层次、分类别、分阶段进行,针对领导干部、管理者和教师的法治培训应体现不同的侧重点,针对各学段、各年级学生呈现梯级的教育目标和学法内容,针对女性学生、留守儿童等特殊群体的应有专项教学内容。国家教育部已启动《青少年法治教育大纲》编制工作,各地和各学校应根据实际编写地方教材和校本教材。实施法治教育,应体现实效性,尤其要针对青少年的身心特点,符合其实际需求。青少年法治教育的重点应是切实维护受教育权和身心健康权利,避免违法侵害,避免学生因无知而导致的犯罪或过错行为。实施法治教育,还要注重实践性,要考虑青少年对法治教育的接受意愿,增加学习的实践性、参与性和趣味性。可结合各类活动开展法治教育,开发生动性强的教学课程,争取社会支持共建校外实践基地,促进中小学生以多种形式参加法治教育。

【参考文献】

[1] 傅治平 余宗健.全面推进依法治国热点难点解析[M].国家行政学院出版社,2014.110.

[2] 陈至立.全面推进依法治教,开创21世纪教育振兴的新局面——在全国教育法制工作会议上的报告》[N].中国教育报,1999.12.25.2.

[3] 内江市教育系统依法治教工作行动计划(2015年—2020年),内教党委,﹝2014﹞102号.

[4] 李益众,翁小平,施剑松.用法治方式求解学校管理“方程式”[N].中国教育报,2014.11.24.5.

[5] 袁贵仁.中小学校管理评价[M].人民教育出版社,2014.46.

[6] 马雷军,刘晓巍.中小学依法治校实务[M].中国民主法制出版社,2015.68.

【作者简介】

唐 京(1979.4-)女,四川资阳人,四川省直机关党校,法学副教授,主要研究方向:行政法.

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