张荟杨

(中央民族大学管理学院 北京 100000)

从末端惩治到预防治理
——雾霾治理的思路转变

张荟杨

(中央民族大学管理学院 北京 100000)

雾霾近几年的频繁出现给人们的日常生活造成了严重的影响，这使得它得到了越来越多的关注，其成因可归为自然因素和人为因素两种，其中以人为因素为主。要想根治雾霾，可从现在的事后治理思路转变为事前预防，这就包括行政手段多元化、基于市场的环境政策和多中心环境治理等各个方面。

雾霾；事前预防；多中心治理

记得09年刚到北京时，无论是春夏秋冬，还是天晴下雨，印象中空气从来没有像近两年这样雾霾密布，让人窒息过。2013年以来，我国中东部地区相继出现了长时间和大范围的雾霾天气，整个华北、黄淮、甚至江南地区都出现了不同程度的污染，对人民群众的身体健康造成了严重的影响。从小到从来没有戴过口罩的我如今也是随时备着口罩以应对这个随时来临的极端天气。

1 认识雾霾

雾霾是一种浑浊空气、降低能见度、恶化空气质量的灾害性天气现象。霾是空气中微小颗粒，例如灰尘、硫酸、有机碳化合物等的集合体，是一种能够导致人们视野模糊，近距离能见度恶化的污染物。

目前大多数人比较认同将雾霾的成因分为两类：自然因素和人为因素。

从自然因素角度分析，极端不利的气象条件导致空气湿度较高，大气水平流动弱化以至相对静止状态，空气中的污染物难以消散以致持续累积，导致空气中污染物的浓度高涨，从而引发雾霾天气。

从人为因素角度来看，可以将雾霾的产生的原因归结为经济发展模式太粗放、对不可再生能源的过度消费，机动车尾气排放日益严重等问题。随着社会的进步和发展，工业体系的逐步庞大，高消耗、高污染的企业集中在以河南、河北和天津为主的中东部地区，企业的排放标准不够高导致未经过高要求处理的排放物直接进入到大气中；我国工业和生活能源绝大多数以煤炭为主，清洁能源占的比例不到30%；伴随着居民生活水平提高的还有私家车的数量剧增，机动车尾气直接排放到空气中也是一个大问题；除此之外，秋冬季节露天焚烧秸秆煤炭也很大程度地加重了空气中的颗粒漂浮物。

但是针对于这个人为因素，前段时间曾接受习大大接见的网络作家周小平在网上提出了他对于这几点问题的不同看法：第一，工业并不能成为中国雾霾的罪魁祸首。伴随着工业时代发展的还有环保技术的提升，在燃烧煤和化工产业等过程中已经投入了充分的环保技术，与当年伦敦雾霾和洛杉矶光化学烟雾时的工业技术相比，已不能同日而语。中国工业一年四季都在运转，产能分布也相对比较均衡，但是雾霾却很少在夏天发生，即便在无风的夏天，也会经常出现连续的蓝天白云的天气。第二，汽车尾气也不能为雾霾承担主要责任。在连续半个月的蓝天白云里，北京的汽车也只少不多，但并没有形成雾霾，而且，在单双号限行的日子里，雾霾也并没有减轻。①

周小平也只是为中国的工业和汽车尾气等因素开脱，并没有找到中国雾霾的真正原因。笔者认为，我国雾霾天气的形成，90%以上的原因应当归咎于很多人为因素共同作用才造成了这个原因，自然因素也是由于人为因素才导致的。

2 由事后治理到事前预防的转变

从现有的并不多的跟大气污染治理有关的法律制度和行政法规来看，我们的着眼点更多的是在处理污染已经产生的结果上面，在这个结果的基础上去追究责任进行处罚，当然这样的威慑效果是有的。然而，环境行政部门与企业之间的关系绝不像公安部门与犯罪嫌疑人之间的关系，环境行政部门的环境管理与企业的项目开发和污染排放均具有正当性，所以说来企业可以排污但必须遵守一定的标准，这个标准就是经济利益发展与地方环境容量调适的度。污染已经产生的这个结果我们是不能改变的，所以我们应该把眼光往前面挪一挪，从末端强制管制转到预防治理的理念上来。具体说来可以从以下三个方面进行转变：

2.1 行政手段多元化

单一的命令控制型行政强制手段已很难适应环境管理的多重需要。行政主体越来越倾向采取多元化的行政手段，以达致最终的环境管理目标。环境管理手段应该从单纯的行政强制手段向不强调权力强制的环境行政指导、环境行政合同发展。

环境行政合同乃是国家与社会在环境领域互动合作，共同寻求切实可行的环境治理对策的结果。一方面，其将环境行政主体的管理权限与承诺如技术援助、利益优惠等转变为具体确定的约定条款：另一方面，将企业抽象的环境社会责任特别是环境道德责任转变为具体细化的具有一定执行力的契约责任。

2.2 基于市场的环境政策

基于市场的环境政策超越传统的命令控制方法的两个最为显著的特征是它具有低成本高效率的特点和技术革新及扩散的持续激励。对比命令控制型管制，市场导向的政策工具能提供强烈的刺激让企业去采用更为经济和成熟的污染控制技术，企业能从发现和采用低成本的污染控制方法中得益。

2.3 多中心环境治理

多中心环境治理，是从环境治理主体角度，对问题驱动型环境法进行的反思与拓展。对于环境保护，不再强调国家之唯一地位，而毋宁是分散的、多中心的任务实现结构。除了政府，社会之民间团体、环保企业、公民等均为环境治理主体。在环境保护领域，在政府改制的大背景下，环境行政主管部门要想通过治理与善治而实现环境保护目标，就必须重视社会在环境治理中的作用，加强与社会在环保领域的合作。

结语

满大街的人都戴着各式各样的口罩，每个房间都装空气净化器，每条法规都对污染超标的单位严惩……这样的结果治理方式是一种事倍功半的办法，我们在发展，但是我们寻求的是可持续发展，而不是不计后果的向大自然掠取。大气污染治理工作长期而艰巨，并非一朝一夕，这需要我们从中央领导到公民群众的每个人都要参与到与雾霾，与大气污染，与环境污染相抗衡的战争中，在此期间，我们必须要保持清醒的头脑，找到污染的源头，多管齐下，将治理大气污染工作转变成预防大气污染工作，在经济转型的过程中实现环境工作的转型。新鲜空气和蓝天都不是奢侈品，赢回他们，我们指日可待。

及注释：

[1] 周小平．《不要因为雾霾而葬送了明天》[PL].http://military.china.com/critical3/27/20151210/20913185.html 2015-12-9/2015-12-20

张荟杨,中央民族大学管理学院民族地区公共行政管理专业。

F287.2

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1672-5832(2016)05-0172-01