康亢（中央民族大学管理学院，北京 100081）



试论日本行政参与体对行政过程的影响

康亢
（中央民族大学管理学院，北京 100081）

摘要：日本政府的运行是在多种行政参与体的相互影响和制约下完成的。从政策制定到政策执行再到政策反馈，不同的参与主体对行政的影响是不同的，作为主要参与体的政府对政策制定起主导作用，在野党对政策的制定起到一定的制约作用，官僚集团在政策执行方面起主导作用，在不同行政参与体的共同作用下，政策得以贯彻实施，从而构成一个系统的行政过程。

关键词：行政过程；行政参与体

任何政府都不仅是一种制度体系，而且是一种行政过程。所谓“政府行政过程”，是指行政主体及其他行政参与者行使各自的权力，相互影响，相互作用，设定并最终实现政府政策目标的活动过程。

一、政府在政策制定过程中起主导作用

日本实行责任内阁制的政府制度，内阁即中央政府，是国家的最高行政机关，在整个行政过程中处于核心地位。而内阁是政党政治的产物，是由通过国会选举而占据国会多数的政党组成。政党通过竞争性的选举制度执掌国家的行政权力。

执政党组成的政府所实行的政策一定是代表执政党利益的政策，政府作为政策制定的主体对政策的决定起到主导作用。其主导作用表现在以下几方面。

第一，政府是制定大政方针的唯一合法主体。在日本，政府即是执政党的政府，而政府的施政方针和政策制定都是通过预算的形式体现。预算的多寡及结构都体现并决定了行政决策的方向及其可行性。日本宪法规定内阁每年都要由大藏大臣主管编制年度预算，经内阁讨论决定后，由总理大臣代表内阁向国会提出，请求国会审议并做出决议。

第二，政府拥有制定政令的权力。政令是在宪法和法律的权限内，对具体、技术性较强的事项做出的规定，由内阁做出的命令，在形式上具有最高行政命令的性质。制定行政命令的权力是由国会赋予内阁和行政机关的“委任命令”确定的。由于国会会期有限，不能对复杂、技术性强的立法给予全面的审查，因此通过委任立法的形式赋予政府以较大的权力。

第三，政府拥有处理外交关系，缔结条约的权力。象征国家主权的外交权力属于内阁的权限，有关重大的外交事务的处理必须在内阁会议上讨论决定。内阁拥有缔结条约的权力，但必须得到国会在事前或事后的承认。然而，执政党所把持的国会会让内阁提出的任何外交方针及其与其他国家签署的条约都得以通过。

二、在野党对政策制定有制约作用

在实行政党政治的国家，在野党在国家政治生活中发挥着重要的作用，由于执政党掌握国家政权，行使行政权力，所以在野党会对执政党内阁的政策制定产生制约作用，其制约作用表现在以下几个方面。

第一，在野党通过竞争性的选举制度，通过竞选，提出不同于执政党的政策主张，并通过竞选宣传、组建竞选班子、筹集竞选经费等方式参与对国家政权的竞争，以谋求获得执政地位，掌握行政权力，以实现其政治主张和贯彻其施政方针。

第二，在野党通过参加国会的审议会议制约执政党提出的法案和政策。日本宪法规定，国会是国家权力的最高机关，政府的重要方针、政策必须通过国会的批准。虽然执政党在国会中占据多数，但是，在野党在审议政策的过程中也发挥着重要的作用，执政党政府的政策经常会遭到在野党的批评。例如，日本自民党干事长枝野幸男就对安倍政府提出的2016年预算提出批评，指责其是为了明年夏季参议院选举而博取眼前人气的预算。又如，在审议安保相关法案的日本众院和平安全法制特别委员会会议上，多次出现了在野党方面要求政府提供书面的统一见解和相关资料的情况。这反映出在野党对于阁僚等的回答不甚满意，许多论点未被消化。

第三，在野党会对政府领导人提出弹劾，表明其对相关行政领域施政情况的不满意，要求对政府官员犯罪或严重失职行为进行制裁。通过弹劾，虽然不能完全达到阻止政策施行，但是在一定程度上也表明该项政策的不得人心，因此应该让制定政策的人负有责任。

三、官僚集团对政策执行过程的影响

在行政过程中，政策的制定是由政府主导，利益集团和在野党制约下完成的，而在政策执行的阶段，官僚则扮演了重要的角色，官僚是指通过考试而选拔出来的公务员，从课长到各省厅的事务次官。日本的官僚集团在长期的政治实践过程中形成了两大特色，即割据性和特权性，这两种特性都对政策的执行产生了深远的影响。

割据性来源于日本明治维新的过程和结果，不同于西方国家的官僚是君主的官僚，听命于君主的无上权威，日本当时维新时的明治天皇并没有大一统的权力和实力，于是在统治上层就形成了藩阀政府，造成政府中不同派阀间的博弈，政府各大臣各管各的，平行施政，造成各省厅间的不合作，甚至由于对利益的争夺而相互对立。比如，日本在取缔没有签证留在日本的外国人时，法务厅和警视厅就各行其是，互不通问。

日本官僚制的特权性源于日本缺乏民主主义的政治结构，即议会的力量薄弱，不能监督政府而致使日本的官僚成为一个特权阶层，他们以考试被录用，划分严格的等级，在实施政策时完全走的是官僚主义的繁文缛节、效率低下、因循守旧、跋扈擅权的那一套，随着政府干预经济社会的程度不断加深，官僚集团在这一过程中起到了重要的作用，在企业缺乏资金时，官僚可以用国家资金予以扶持，或制定产业政策引导，官僚在社会中的特权地位深刻影响了政策在执行过程中的效力。

虽然日本官僚对政策的执行产生了不利的影响，但是，其在政策的执行、调整、完善阶段都居于主导地位，官僚集团在公共政策执行中有很大优势。首先，官僚的任期长，更够保证政策在任期内连贯的得到执行，并在长期的执行过程中积累大量的公共管理经验。其次，官僚拥有各种专业知识，其通过掌握专业的知识，高效率的执行公共政策，并对公共政策资源形成了垄断。再次，官僚拥有得天独厚的优势资源，法律赋予了官僚集团政策执行的重要职能，他们拥有巨大的行政裁量自由权，能够制定实施政策的细则并随条件的变化而改变，法律上的规定增强了官僚集团执行政策方面的优势。

参考文献：

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［2］唐晓、王为、王春英《当代西方政治制度导论》［M］中国人民大学出版社，北京，2011年

［3］徐万胜《战后日本政治》，［M］，南开大学出版社，天津，2009年

［4］［日］辻清明《日本官僚制研究》，［M］，商务印书馆，北京，2010年

［5］聂春雨《政策反馈初探》，［J］，《理论探讨》，1989，5

中图分类号：D731

文献标识码：A

文章编号：1671-864X（2016）05-0076-01

作者简介：康亢（1990-）， 男，汉族，山西省太原市，法学硕士，单位：中央民族大学管理学院中外政治制度专业；研究方向：中外政治制度。