论国民政府城市社会行政组织的创建<br/>——以武汉为例

论国民政府城市社会行政组织的创建
——以武汉为例

2016-12-02张继才

理论月刊 2016年11期

关键词：汉口武汉市武汉

□张继才

（武汉科技大学湖北非营利组织研究中心，湖北武汉 430065）

论国民政府城市社会行政组织的创建
——以武汉为例

□张继才

（武汉科技大学湖北非营利组织研究中心，湖北武汉 430065）

中国城市社会行政组织的创设，始于国民政府《特别市组织法》、《市组织法》之颁布。城市社会行政机构的设置，在中国属于首创。其职责范围很大，管理的社会事务相当多。在草创阶段，城市社会行政工作的重心主要是设立机构，建章立制，当然，在社会事业上也有一些举措。城市社会行政组织的建立，开创了城市社会管理新格局，推动了有关都市文明与城市社会管理知识的普及，促进了城市社会管理理念的更新。但在国民党统治时期的旧中国，其效果则未尽人意。

城市社会局；社会行政；社会建设

中国城市社会行政组织的创设，始于《特别市组织法》、《市组织法》之颁布。这两部法规，于1928年6月20日由国民党中央政治会议通过，7月3日由国民政府公布。有学者认为，这是“中国第一部全国通行的市组织法，从法律上确立了现代市制。”［1］（P152）笔者认为，不仅如此，它在社会行政管理上，同样具有开创性意义——不仅第一次以“社会局”名称命名社会行政管理机构，而且第一次把社会管理专门化，作为城市市政的重要内容。本文以武汉为例，阐述国民政府城市社会行政组织的创建及其影响。

1

武汉三镇长期处于分治状态。1926年夏秋国民革命军进入武汉后，分治状况才逐步改变。12月初，国民政府在武汉设立汉口市与武昌市。1927年4月，武汉市政委员会建立，武汉第一次成为完整的城市。1929年蒋桂战争之后，武汉脱离桂系控制，为蒋介石中央集团势力所掌控。4月，武汉改为特别市。6月，武汉再度分治，汉口特别市辖汉口、汉阳，隶属国民政府，武昌城区则归湖北省政府管辖。1930年，国民政府调整市制，分市为院辖市与省辖市，汉口变为省辖市。武汉社会行政管理机构社会局成立于1928年11月，1929年6月武汉再度分治时，社会行政管理也相应分治。从1928年社会行政管理机构设立，到1930年国民政府市制调整，武汉社会行政管理基本上处于草创时期。

武汉市社会局1928年11月创设之时，隶属武汉市政委员会。汉口特别市社会局成立于1929年7月，隶属汉口特别市市政府。前后相继的两个社会局设立的依据则来源于《特别市组织法》、《市组织法》。这两部城市组织法均有社会局机构设置的规定。

国民党政府之所以要创设专门的城市社会行政管理机构，是因为：

一方面，自表面观之，则是以孙中山继承者自居的国民党，在训政时期，在社会层面，务必以践行孙中山的民生主义自饰。1924年4月，孙中山亲自拟定《建国大纲》25条，将三民主义定为国家建设的方针，且将民生主义列为三民主义之首：“一、国民政府本革命之三民主义、五权宪法，以建设中华民国。二、建设之首要在民生。故对于全国人民之衣食住行四大需要，政府当与人民协力，共谋农业之发展，以足民食；共谋织造之发展，以裕民衣；建筑大计划之各式屋舍，以乐民居；修治道路、运河，以利民行。三、其次为民权。……四、其三为民族……”。［2］因此，全国底定之后，国民党政府势必建立相应的社会行政组织，至少也应有贯彻民生主义的表示。武汉市社会局所办刊物《武汉市社会局局务汇刊》发刊词就说：“现在军事告终，训政开始，举国的人，都在‘陈力就列’，依照建国大纲所定的程序，努力进行，以蕲继承总理的遗志，而完成国民革命的大业。”［3］发刊词说明了此机构建立的目的。汉口特别市社会局所办刊物《社会》发刊词也说：“我们认为要解决现实中国社会问题的方法，先要以解决一切社会问题的枢纽三民主义做唯一的根据，一方面民众要自觉的起来作改造社会的运动，一方面中国国民党根据社会的需要，民众的要求，而确定解决社会问题的政策，以整个革命的力量促其实现，民众的社会运动又必须有中国国民党的指导而不致越出正轨，国民党的社会政策，要完全根据民众的要求才不成为空洞。党为民众的利益社会的生存而革命，民众为谋自身的解放而拥护党的革命主张，能这样则民族地位的平等，政治地位的平等，经济地位的平等可期，三民主义新社会的建设当亦不远。”［4］也就是说，在国民党看来，建立社会行政管理机构是贯彻民生主义的重要举措。

另一方面，就中国经济社会发展和城市发展的要求看，设立专门机构，从事专业化的社会管理的确具有必要性，即是说，设立社会局就是为了应对日益突出的社会问题，尤其是城市社会问题。伴随资本主义的发生、发展，各种社会问题接踵而至，贫富悬殊、失业率高居不下、社会冲突加剧、犯罪等问题等层出不穷，并愈演愈烈。预防、解决或减少社会问题就成为西方社会的重要课题，社会学及其运用——社会管理便应运而生。近代中国虽然资本主义发展不足，但处在半殖民地半封建下，国弱民穷，社会问题也日益增多。以汉口特别市为例（汉口特别市辖汉口、汉阳两地）。1929年，商户、手工业、工厂（雇佣工人数30人以上的中国人所办企业）数量分别为13 435、6 809、147家，从业人员分别为62 031、6 809、11 474人，从业人员所占比例分别为64%、24%、12%。［5］（P162）同西方发达城市相比，汉口经济显得十分落后，尤其是工业发展严重不足，总资本仅有131 009 00元。［6］（P144）在为数不多的企业中，劳资矛盾却比较激烈，自1928年11月至1930年6月，汉口特别市发生劳资纠纷132起，且处于迅速上升状态（见表1）。劳资纠纷的原因主要是工人要求改善待遇，此类纠纷共53起，占总数的40%，［7］（164-165）当时工人工资相当低廉，而工作时间则平均长达9.5小时，［8］（P148）1929年度，工人罢工达8次，［9］（P167）而中国经济中心上海在1928—1930年罢工次数分别为120次、111次、87次。［10］1929年度，汉口、汉阳两地自杀人数达201次，其中因贫困而自杀达42次，占20%，居于第一原因。而当年度的犯罪人数也达2 340人，离婚案件达126件。［11］（P180-192）这说明，武汉地区的城市社会问题是比较突出的。武汉地区社会问题是近代以来中国社会问题的较为典型的反映。诚如《社会》所言：“在最近的三十年中，中国社会好似已经达到了最危险的阶段，若不予以解决，就会崩溃下来了。”［12］言外之意，社会局之设立，即为解决社会问题而来。日益复杂的社会问题要求城市社会管理专业化、专门化，以维护城市社会秩序。青岛社会局在向公众解释该机构成立的缘由时也说过：“社会问题之解决，亦成迫不及待之情势。”［13］上海特别市社会局第一任局长潘公展也说：社会局之设立，“以适应此至繁至赜之社会，而谋所以致力于民生问题之解决。”［14］

表1：

2

关于城市社会局的职掌，《特别市组织法》、《市组织法》作了明确规定。《特别市组织法》规定：“社会局第五条第一项第四款至第六款所包含之一切农工商公益等事项属之”。第一项第四款至第六款是“市农工商业之调查统计奖励取缔事项”、“市劳动行政事项”、“市公益慈善事项”，即特别市十三项职责中的三项。［15］（P1－2）而普通市社会局的职责与之大体一致，但范围稍微宽一点，还包括教育行政，风俗文化管理，因为，普通市没有教育局、卫生局的机构设置。武汉市属于普通市，随后设置的汉口市属于特别市，两者的职责范围稍有不同。不论是普通市还是特别市，城市社会行政的职责范围是相当大的。究其原因，第一是当时城市市政机构并不多。根据相关法规，特别市设置财政局、土地局、社会局、工务局、公安局、卫生局、教育局7个行政部门，如有必要，可设港务局；普通市只设5个部门，如有必要，可设卫生局、教育局、港务局。城市政府以如此之少的机构管理着庞大的市政。第二是社会局管理的事务相当多。《武汉市社会局行政计划大纲》所列工作事项就有“工业行政计划”、“劳动行政计划”、“商业行政计划”、“农业行政计划”、“公益慈善文化等行政计划”、“教育行政计划”等6大类40项。如劳动行政就有7项：劳工团体之注册及保护监督、各种劳工生活状况之调查统计及筹划改良、普及工人及工人子弟教育、调查取缔工厂设备及工人待遇、女工及童工之特别保护、劳资纠纷之调解、预备社会保险。诚如社会局局长涂允檀所言：“社会局这个名词，不独在我国为创设，就拿欧美各国来说，比公益局Department of Public Welfare的职权也大得多。……训政时期市政府的建设工作，在社会局职权范围以内的，差不多要占十之六七。责任何等重大！职务何等紧要！”［16］

武汉市社会局下设四科，分别执掌局务、工业行政、商业行政、农业行政与公益慈善文化行政，各科下设若干股。1929年1月，有职员75人，此外，还有汉口贫民大工厂、第一工人学校、劳资调解委员会、职业介绍所等15个附属单位。这些单位基本上是公益慈善单位。汉口特别市社会局除了在局级一层设立局务会议、设计委员会外，下设机构几乎与前者相同，只是各科职掌有所不同而已。1930年，有职员147人，职员人数仅次于财政局与公安局，占全市政府职员总数的10.03%。上海特别市、青岛特别市的社会局除了设置若干委员会外，其日常业务机构也是四科，科下也设若干股。

城市社会行政机构的设置，在中国属于首创，所以，社会局建立后，其业务对接就牵涉到以前市政管理的多个部门。武汉市社会局就接管了原武昌市、汉口市多个部门的业务，如全盘接管原教育局业务，部分接管原工务局、公安局、卫生局的业务，如接管公安局主管的民乐园、妇女救济院、汉口乞丐收容所等，甚至接收省、县政府部门的业务，如建设厅主管的贫民大工厂，武昌、汉阳、夏口三县的劳动行政。上海特别市社会局是在原有农工商局基础上扩充职能而成：“于十七年八月，改组原有农工商局为社会局，掌理全市农工商劳动行政，公益慈善，及其他社会行政事宜。”［17］因此，建立机构、明定职责的难度和工作量是相当大的。

3

在草创阶段，武汉社会行政工作的重心主要是设立机构，建章立制，当然，在社会事业上也有一些举措。

第一，在建章立制方面。武汉社会局（武汉市社会局及其后的汉口特别市社会局）通过立法，建立规章制度。武汉市社会局成立三个月，就颁布章程、条例、细则32部（份）。这些法规除社会局及下属部门和单位的组织章程、工作规则之外，还有一些政策性法规，如《奖励工艺品暂行条例草案》《商业登记条例》及细则、《取缔本市各善堂暂行通则》《戏剧审查条例》《劳资争议处理法》等等。汉口特别市社会局与之大同小异，如颁布《公司注册暂行规定》《商业注册暂行规定》《劳资争议处理法》等。

第二，在调查统计方面。调查统计是武汉社会局创立时期的主要工作，也是基础性工作，占用的时间、花费的精力相当多。如，武汉市社会局成立伊始，就委派职员对工厂情况进行摸底，先从汉口着手，然后扩展至武汉三镇。调查前还拟定甲、乙两种表格（雇工50人以上者列入甲表，以下者列入乙表），以便分类统计，此外，还通过汉口交涉署，通知各国领事，配合社会局对外资工厂进行调查。此项调查统计历时近三月，这说明，武汉社会局对社会调查与统计相当重视。

调查统计成果相当可观。武汉市社会局成立后三个月内，职员就提交了10份调查报告，汉口特别市社会局力度更大：一是调查统计资料多。自1929年8月至1930年5月，10个月之中，职员提交的报告在40份以上。二是调查统计内容涉及很广，涵盖了社会局所有业务，在农工商行政方面有关于工业、商业、交通、码头等调查统计，如各业工厂、商店、手工业的数量、资本额、工人数量、工作时间；在劳动行政方面有关于劳资纠纷状况、人力车夫生活状况、各业工会会员状况等的调查统计；在社会公益慈善方面有关于乞丐、失助妇女、娼妓、善堂等的调查统计；在社会风俗方面有关于鸦片馆、道士、巫占星相从业人员等的调查统计，等等。三是调查统计资料具体而翔实。如关于工厂的调查对象涉及到各类别，指标涉及到工厂数量、资本额、工人数量、劳动时间、劳动报酬诸方面；关于自杀的调查统计，分性别、年月、年龄、原因、自杀方法、自杀结果等要素。很多统计数据准确到月份，如关于劳资纠纷案件、离婚情况等的统计。社会局通过调查统计获得翔实的资料，加深了对武汉社会状况的了解。例如，武汉工厂调查统计资料汇总后，社会局深感发展经济的紧迫性：武汉“50人以上之大厂者，共计仅30所，其余不满50人小厂200余所，不过仅有工厂之雏形耳。以号称工业中心之武汉，不意零落如是也，则今后之整顿与发展，是诚不容稍缓之事。”［18］

第三，在宣传教育方面。一是创办、发行业务性刊物。武汉市社会局创办了《武汉市社会局局务汇刊》，汉口特别市社会局则有《社会》，其他各市均有类似刊物，如青岛的《青岛社会》。上海特别市社会局创办了好几种刊物，除定期出版《农工商周刊》《社会月刊》《工友》《社会局刊物》外，每年出版《上海特别市社会局业务报告》和各种统计报告。这些刊物面向市民，很重要的工作就是向市民宣传社会行政的知识，提高市民对社会行政重要性的认识，促进其对社会行政的支持。《武汉市社会局局务汇刊》的“唯一宗旨，在将本局行政大纲，工作概况，以及一切条例计划，分别披露出来，以供一般市民——我们的主人翁，一一之研究。”［19］《青岛社会》甚至说：“这本刊物，在这沉闷的青市的政界中，可以说是自有史以来所仅见了！”［20］可见社会局对宣传教育之重视。各刊物创刊时，社会局局长亲自撰写发刊词，阐述社会事业的重要性，向市民灌输社会学、社会行政方面的知识。刊物上还刊发漫画，生动而直观地展示现代生活方式，抨击腐朽的生活方式。二是发布告示，告知市政府关于社会建设的举措，更多的是提倡或禁止某些行为。如武汉市社会局发布了征集产品供国货陈列馆展览、禁止吸食鸦片、禁止缠足、破除迷信等布告。汉口特别市社会局也发出了同样或类似的布告。布告语言通俗易懂，贴近一般民众。此外，汉口特别市还举行公开学术演讲会，“以便引起市民对于研究学术的兴趣，抑即间接用以促进汉口市文化。”不少演讲主题或内容与民生问题相关，如《汉口市民之心理的新建设》、《民生主义与都市政策》等，演讲者都是专家，如学者王世杰、教育家韦卓民。因此，演讲会效果颇佳，以至于举办者感到：“我们鉴于每次到会听讲者之踊跃，真不胜喜出望外也。”［21］

第四，在社会事业方面。虽然社会局处于草创阶段，其主要工作是建章立制，但在社会服务与社会管理方面也有一些举措。武汉市社会局成立仅二月，就有一些建树：关于劳动行政，就调解劳资纠纷或劳工纠纷28起；关于商业行政，就有平抑煤价、米价的措施，开展商业登记的业务。汉口特别市社会局兴革稍多，自1929年4月至1930年6月，市政会议议决社会类事项295宗，占所议决事项总额的14.85%。［22］（P19）在社会教育方面，成绩相当可观，截止于1929年，已建立补习学校22所，接收工人、店员及其子弟入学，生源达2 870人。［23］（P253）不过，同前者一样，绝大多数的工作还处于计划与筹备阶段。

城市社会行政组织的建立在近代中国尚属首次，但它推动了城市功能的完善，推动了城市社会事业的发展，推动着城市进一步现代化。

第一，开创了城市社会管理新格局。城市兴起是近代工业社会的产物。中国市制产生较晚，1921年北洋政府颁布《市自治制》，将城市分为特别市与普通市两种，前者与县同级，后者隶属于县，城市实行自治制度，城乡开始分离。但随着北洋政府的覆灭，城市自治制度很快就昙花一现。国民党建立国民政府后，颁布了《特别市组织法》、《市组织法》，市制才进一步确立起来。1926年，国民革命军北伐进入武汉前，武汉三镇分别隶属武昌、汉阳、夏口三县，没有城市的建制，也没有近代意义上的市政建设与管理，更谈不上城市社会事业了。而城市规模日益扩大必然要求有相应的市政管理，尤其是社会管理。1930年，中国内地城市已经达到相当大的人口规模（见表2），其中，100万人口以上的就有上海、北平、天津三市，武汉三镇人口总数也接近100万。如前所述，伴随城市人口膨胀的是城市日益严重的社会问题。因此，社会局的创建，意义重大。正如武汉市社会局局长发布该局成立的布告所言：“文化以都市为中心，市政以社会为基础。武汉三市，工商辐辏，轮轨交通，社会事业，百端待理。茲当训政之会，建设之始，省政府组织市政委员会，设立本局，专司社会行政……在近代实为进步制度，在本市确属空前创举。”［24］

表2：

第二，推动了有关都市文明与城市社会管理知识的普及。如前所述，武汉市政当局和社会局通过各种方式，向市民传播了大量与城市社会行政相关的知识。一是有关城市市制的知识。《武汉市社会局局务汇刊》第1卷第1期就载有《武汉市民应有之认识》，介绍了世界及中国城市制度的缘起、市政建设与市民生活的关系。二是有关城市社会问题的知识。《社会》第1卷第1期发表的《中国社会问题之研究》，列举当时中国的社会问题，如失业、贫富悬殊、犯罪、丑恶现象等等，分析其产生的原因，提出应对的措施。《社会》第1卷第4期刊登的《普及社会学知识之必要》，介绍了社会学知识，以期提高人们应对社会问题的能力。三是有关社会局的地位和作用的知识。《社会》第1卷第1期发表的《城市社会之文野与社会局》、第1卷第5期发表的《民生主义与都市政策》等都阐述了社会行政的重要性、市政府与社会局在社会建设中的重要地位与重大责任等等。如《城市社会之文野与社会局》指出，设立专业化的社会行政管理组织具有十分积极的作用：“社会局之于城市，便担当了改进社会的重大职责，所以社会局的行政，至少要社会化，民众化，就是必定要使政治的措施与全市的民众切肤的幸福，发生密切的关系，使社会的每个份子，都能得到社会利益的分配，尤其要社会的每个份子都能得到身心健全的培植，能从事正当的努力，来解决他的生活，不致于投入犯罪的罗网，使得社会上人和人间一切问题，都有相当的解决：社会局能固执着这政治社会化，民众化的纲领，看准畸形社会的病态对症下药，则城市社会之真文明必能于社会局良好的措施之下而实现。”［25］上述文字也反映出，社会局对自身的期许也是相当大的。

第三，促进了社会管理理念的更新。社会局的创设，不仅意味着社会管理机构的构建，更意味着社会管理理念的更新。调查统计的大量运用就是典型的例证。武汉社会行政活动中最有成效的工作就是进行了十分丰富的社会调查统计。社会调查统计方法是西方社会学成熟的研究方法，20世纪20年代被引入中国，为当时中国社会学界推崇并采行。它的大量运用，使得中国社会学在20世纪20年代快速发展。而此方法在社会行政管理中的应用，使得社会学理论与实践进一步结合起来，增强了城市政府社会行政能力，体现了城市社会行政理念的创新。又如，社会局其中一项职能是公益慈善文化行政，这是赋予了新理念的职能。此项职能的确定不仅表明，政府对社会救济负有不可推卸的责任，公益慈善不再仅仅是民间的活动，政府才是公益慈善的主体，而且表明，社会救济的内涵也发生了变化，它不再局限于单纯的消极的救济，而应以积极的救济为主，即，就全社会而言，应以发展社会生产、改善民生为主，所以，社会局被赋予了农工商行政的职能；就被救助者而言，不仅仅是要得到“养”，更重要的是要得到“教”——接受技能传授、提高谋生能力，因此，社会局就建立了贫民工厂、工人学校，对贫穷者施以知识教育和技能教育，而生活无依的妇女，也在妇孺救济院得到知识与技能的传授。汉口特别市社会局将乞丐收容所更名为贫民教养所就别有深意：“乞丐收容所之名称，以觉只含有消极收容的单纯意义。本局现已呈请市政府准予更名为贫民教养所，于消极的收容之外，并施以正当的教养，使一般无赖，成为社会上有用人材，并于内部力谋整顿，以俾名副其实。”［26］

但是，在国民政府时代，由于社会矛盾尖锐，战争频仍，各种社会问题层出不穷。例如，1932年11月至翌年11月，仅汉口一处就遣送本省及河南、四川、河北、山东、广西流亡汉口的难民5 800余人。1932年、1933年冬季，仅汉口一处需要救济粮食以度日的本地人口，每年就达30余万之多，其情形就如汉口市政当局描绘的：“失业日多，流亡载道，时临冬寒，情形尤惨。”长期的战乱和严重的社会问题使得社会建设的效果与预期相去甚远，数年之后，许多计划仍然停留在设想阶段。例如，贫民教养所成立多年，连政府都承认：“养”都无法维持，更遑论“教”了：“贫民教养所因缩减经费，曾经决议，交由慈善团体办理，但本市各该团体，始终拒绝接收。”“在事实上养而不教，名实不符”。［27］（P5－7）只好作出决定：将贫民教养院更名为乞丐收容委员会，以做到名实相符；继续由政府会同各团体管理，将收养者尽量遣送回籍，无法遣送者才留院供养。因此，乞丐收容在此时同社会局设立之初时相比，没有丝毫进步，其他方面基本上也是大同小异。

［1］陈占彪.行政组织与空间结构的耦合—中国行政区经济的区域政治经济学分析［M］.南京：东南大学出版社，2009.

［2］孙中山.建国大纲［A］.建国大纲浅释［M］.中国国民党中央执行委员会宣传部,1940.

［3］［16］［19］涂允檀.发刊词［J］.武汉市社会局局务汇刊:第1期上册，1929.

［4］蒋坚忍.发刊词［J］.社会:第1卷第1期，1929.

［5］［6］［7］［8］［9］［11］［22］［23］汉口特别市市政统计年刊（民国十八年度）［M］.汉口特别市编印，1929.

［10］蔡正雅.上海市罢工停业统计：十八年度［M］.上海特别市社会局编印，1930.1.

［12］唐性天.中国社会问题之研究［J］.社会:第1卷第1期，1929.

［13］刊词［J］.青岛社会.1929，（1）.

［14］［17］潘公展.弁言［A］.上海特别市社会局业务报告［M］.1928（1）.

［15］陆丹林.市政全书:第六编“各省市制法规”［M］.南京：中华全国道路建设协会，1931.1-2.

［18］重要业务纪略：调查工厂［J］.武汉市社会局局务汇刊:第1期上册，1929.

［20］绍脩.卷头语［J］.青岛社会.1929，(1).