浅议如何提升人民监督员监督质效

2016-12-01黄晓丹

法制与社会 2016年32期

摘要人民监督员制度在我国运行十多年来，监督形式化现象严重。主要原因在于评议过程缺乏控辩双方的交互参与，评议前人民监督员对案件缺乏“亲历性”感知，人民监督员法律素养不能满足监督需求，且监督员存在不敢监督心理。此外，现行制度不利于激发监督员履职动力。本文认为应当通过设置听证程序、探索纵向介入、建立监督辅助人制度、转移案件评议地点、尝试异地交叉监督、设置中立考核部门等，进一步提升人民监督员监督质效。

关键词人民监督员法律素养独立性履职能力

作者简介：黄晓丹，天津市和平区人民检察院研究室。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.239

从2003年开始试行人民监督员制度至今，已过去整整十三年时间。虽然经历了十余年的探索，人民监督员制度的实际运行情况离制度设计之初想要实现的价值还有很大差距。人民监督员制度运行多年来呈现在公众面前的，是表面的虚假繁荣①和实质的疲态乏力。本文拟从人民监督员对案件的监督现状入手，分析个案监督中存在的问题，并提出提高监督质效的一点建议。

一、监督现状

（一）评议意见简短、缺乏必要的说理

《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》和2015年中央《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《改革方案》）均明确指出《人民监督员表决意见书》的书写应当包括表决情况、结果和理由。但实践中的《人民监督员表决意见书》书写往往非常简单，甚至仅仅只有表决结果和各监督员的签名。监督员发表的何种意见、如何得出的评议结果均无从知晓。

（二）监督类型单一且同意检察机关意见居多，监督权发挥不充分

来看一下各地的实践：“上海市检察机关从2004年9月至2015年，共组织人民监督员监督评议案件457件，多为“三类案件”，“五种情形”案件仅5件，占监督案件总数的1.1%”，457件案件中，同意检察机关意见的434件；②“北京市开始全面实行人民监督员制度的5年中，人民监督员共评议案件197件，均为拟撤销案件和拟不起诉案件”③、“重庆市2009年到2012年共组织人民监督员评议案件111件，人民监督员不同意检察机关处理意见的共6件”。④ “山东省莱州市人民检察院从2004年1月至2012年7月共有案件13件16人接受人民监督员监督，人民监督员均同意检察机关的意见，案件类型包括拟不起诉案件和拟撤销案件”。⑤不敢说以上例子具有多大的说服力，但至少值得我们对监督权的发挥程度提出质疑。

二、成因分析

（一）监督程序缺乏交互参与性，未能“兼听”

美国学者迈克尔·贝勒斯认为：“程序的正义必须符合参与原则，当事人应富有影响力的参与司法机关解决争执的活动。”⑥实践中的人民监督员监督程序是由检察机关主导进行：先是由案件承办人向监督员提供拟处理决定书、主要证据目录、相关法律规定等材料，接着由案件承办人介绍案情、回答提问，最后由监督员评议和表决。这些就构成了人民监督员对案件信息了解的主要过程和来源。仅仅通过在短时间内接收检察机关单方面的信息的“灌输”，很难保证人民监督员能够准确把握案情和法律适用，提出客观公正的监督意见。出于谨慎考虑，人民监督员往往不轻易提出异议，监督过程难免流于形式。

（二）监督过程缺乏系统全面性，“亲历性”差

基于司法独立的考虑，在评议会召开前，人民监督员对于自侦案件在初查后是否立案、对犯罪嫌疑人是否采取逮捕、监视居住强制措施等相关的案件事实和证据情况均无从知晓，对案件本身缺乏亲历性，某种程度上影响了监督员监督作用的发挥。

（三）法律素养与监督要求之间存在差距，力不从心

从最新下发的《人民监督员选任管理办法》（以下简称《管理办法》）的规定来看，对人民监督员的限制条件相当少⑦，宽松的条件设置为检察工作广泛的公众参与敞开了大门，但也容易使监督流于形式。与国外的陪审团仅对案件事实进行审查不同，人民监督员的制度价值要求人民监督员对案件的法律适用进行评价，这就要求人民监督员必须具备一定的法律素养。尽管从各地多年来的实践情况来看，人民监督员大都是人大代表、政协委员、企业家等“精英人士”，但并不代表他们有较高的法律专业素养。人民监督员虽然没必要像法律专业人员一样精通法律，但基于人民监督员制度的价值要求，制度的设计必须注重司法民主与制度价值之间的平衡，不能一味的追求民主而忽略了案件本身的专业需求。

（四）受制于检察机关牵绊，独立性匮乏

人民监督员制度最早诞生于最高人民检察院2003年8月29日召开的人民监督员试点工作会议，“检察系统将其视为严格执法、深化检务公开的具体措施之一”⑧。作为一种由检察系统内部推动的自上而下式改革，人民监督员制度的出身决定了其对检察机关的先天依赖，人民监督员的选任、管理、考核都与检察机关息息相关。尽管新出台的《管理办法》较之以前的规定有了很大改善⑨，但从相关规定来看，检察机关依然要配合司法行政机关参与人民监督员的选任、培训、考核等工作。由于选任、考核工作对人民监督员的进退至关重要，人民监督员不可避免的在某种程度上还要受制于检察机关。此外，人民监督员办公室和评议案件的地点一般都设置在检察机关内部，这些因素某种程度上也会对人民监督员的监督形成一定的心理影响。

（五）管理考核环境宽松，履职动力不足

《改革方案》和《管理办法》均提到了人民监督员的培训、考核等工作，但规定相当笼统，尤其是对影响人民监督员退出的考核机制没有任何细化规定，缺乏具体的操作标准。在人民监督员“身兼数职”的现实环境下，这样的规定不能成为督促人民监督员依法认真履行监督职责的驱动力，没有特殊情况，人民监督员一般均可以任职十年。

三、对策建议

（一）完善知悉案件信息途径，为“兼听”创造条件

一方面可以在监督评议过程中引入听证程序，通过听取犯罪嫌疑人及其辩护律师的意见，或者邀请被害人以及证人到场等，扩大人民监督员接收案件信息的范围；另一方面，可以尝试将人民监督员的监督纵向延伸至职务犯罪案件的全过程，提升人民监督员参与案件的“亲历性”。此外，还可以借鉴律师阅卷权的相关规定，探索建立人民监督员提前阅卷制度，通过多种途径为人民监督员作出更为客观的判断提供条件。

（二）设置“监督辅助人”制度，协助提供专业帮助

借鉴日本的检察审查会制度，设置监督辅助人员，由监督辅助人员就案件涉及的证据分析和法律适用问题向人民监督员提供专业咨询，协助人民监督员对案件进行评判。

（三）细化考核评价标准，突出履职能力重要性

将人民监督员参加专业培训情况、参加评议中发表个人意见时的证据分析及说理情况等作为考察人民监督员履职能力的重点，以此督促人民监督员认真履职，切实发挥监督功能。

（四）远离检察机关干预，进一步增强独立性

例如考虑将案件评议地点从检察机关转移至司法行政机关，进一步降低“空间位置”对人民监督员产生的心理压力；个案评议中的人民监督员由司法行政机关以随机抽取方式产生，并实行跨区域异地交叉监督，进一步排除人民监督员长期任职产生的“熟人化”效应对案件评议结果的影响；由司法行政机关设置类似于检察委员会办公室的人民监督员办公室，负责对人民监督员的培训、监督评议会议的筹备，以及对人民监督员评议案件的详细情况进行记载，并负责将相关情况资料提供给司法行政机关负责人民监督员考核的部门，进一步摆脱检察机关协助考核对人民监督员造成的心理影响。

此外，为进一步改善监督案件类型单一的现状，一方面对于监督事项应当建立案件承办人的提前告知制度；另一方面，完善检察机关统一业务应用系统，设置程序节点，从程序上保证“三类案件”和“十一种情形”案件必须经过人民监督员的监督。

注释：

①人民监督员制度在官方层面得到了积极的评价与响应，并成为中国民主法治建设和人权事业发展的完美体现，相继被写入《中国人权事业的进展》、《中国民主政治建设》、《中国的法制建设》等多个文件中）。

②屈秋桶.人民监督员制度的规范性分析.法制博览.2015，5（中）.

③袁定波.司法行政机关统一选任破除“检察机关自己选人监督自己”积弊提升公信力.法制日报.2015年4月29日.

④马文.人民监督员制度检视与未来构建.民主与法制.2016（1）.

⑤石美丽.人民监督员制度运行情况调查.人民检察.2013（8）.

⑥[美]迈克尔·D·贝勒斯著.张文显译.法律的原则—一个规范的分析.中国大百科全书出版社.1996.

⑦仅仅设置了“年满23周岁、具有高中以上文化学历、未受过刑事处罚或被开除公职”等基础性条件。

⑧陈卫东.人民监督员制度的困境与出路.政法论坛.2012（4）.

⑨包括将人民监督员的选任职能从检察机关转归给司法行政机关、参与评议的人民监督员的选取由检察机关与司法行政机关共同进行改为由司法行政机关单独抽取等。

参考文献：