张荣伟

华南师范大学法学院

统一城乡建设用地使用权流转市场的法律瓶颈与出路
——结合佛山南海土改试点分析

张荣伟

华南师范大学法学院

城镇化程度的提高对城乡建设用地使用权流转问题提出了挑战，其中二元化的社会结构是导致城乡土地建设用地使用权差异化的关键症结，是阻碍乡村集体建设用地作为生产要素有效流转的核心问题所在，本文将围绕城乡建设用地使用权二元化的问题，结合佛山南海试点经验分析，特别是其流转方式、权能拓展、集体表决等方面的经验，进而提出在土地征收、土地规划、权能设置、交易规则、监督管理等方面的立法完善建议。

统一城乡建设用地使用权；集体经营性建设用地使用权入市；佛山南海试点

一、从概念辨析与历史演变角度看其必要性

（一）建设用地使用权等概念的界定。统一城乡建设用地使用权流转市场是指国有建设用地使用权市场和集体建设用地使用权市场在运行机制和管理制度上的统一，具体而言就是国有建设用地使用权和集体建设用地使用权适用同等的交易程序，并共同受土地利用规划、建设用地年度计划的约束和统一的低价体系、税收体系的调控，使两种建设用地使用权，在同一个土地市场，运用统一的土地交易规则进行交易流转，使农村集体建设用地使用权与国有建设用地使用权“同地、同价、同权”。

（二）农村集体建设用地政策法律的变化因经济社会需要而变动。我国农村集体建设用地使用权的政策法律经历了以下几个阶段的变化：（1）20年代50年代时是农民土地所有权制度，在农民土地私有的前提下自愿成立农业合作社；（2）20世纪50年代中期至70年代末，乡村土地所有权从农民私有向集体所有转变。（3）20世纪70年代改革开放之后，集体建设用地政策法律逐渐从严到松变化。而到了党的十八届三中全会决定，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。

二、城乡建设用地使用权二元化是最大的阻碍

城乡建设用地使用权二元化问题是阻碍统一流转市场的关键问题，这是计划经济的产物。具体体现在城乡建设用地使用权上包括以下几个方面的内容：一是权利主体和权利行使主体不同。城市建设用地使用权的权利主体和权利行使主体是多元化的。国家是唯一的出让方，但受让方没有限制。但是集体建设用地的供给方是乡集体、村集体或者村民小组甚至是所有权归属不明确，受让方只能是本村村民和村企业；二是城乡建设用地适用权的权能不同。通过出让获得的国有建设用地使用权，在受让人缴纳土地出让金以及相关税费之后，可以通过转让、出租、抵押等权利处分，其权利内容较为完整，流转方式比较自由。但是集体建设用地使用权不能进入市场交易，不能由市场定价，其进入市场唯一的途径是由国家进行土地征收，价格不由市场决定。而集体建设用地使用权禁止单独抵押、以禁止流转为原则，以允许流转为例外；三是城乡建设用地使用权市场交易行为和土地增值收益归属主体不同。城市建设用地上的房屋被征收后的补偿价格以市场价格为准，但是集体建设用地使用权流转被长期限制，而且征收补偿价格与市场定价无关，多为参考农产值的倍数进行定价；四是市场管理监督模式不同。城市建设用地使用权市场由国土资源部门进行统一管理，具有系统科学的管理模式，但集体建设用地使用权流转市场实行多头管理和监督，难免杂乱无章。

三、佛山南海集体经营性建设用地入市的试点情况及启示

2015年2月25日，全国人大常委会审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》，其中佛山南海也作为其中的一个重要改革试点。自从成为改革试点以来，佛山南海颁布了《佛山市南海区关于开展农村集体建设用地片区综合整治的指导意见（征求意见稿）》、等规范性文件，初步形成了从片区整治、农村集体经营性建设用地入市、土地增值收益分配到监督管理等体系化的试点文件。佛山南海的试点改革具有以下几点特色：一是拓展了农村集体建设用地使用权的权能，具备转让、出租、租赁、抵押、作价入股等多种权能。二是借鉴城市建设用地使用权出让的流转方式，引入招标、拍卖、挂牌、现场竞价出让等交易方式。三是设立了南海公共资源交易中心、镇（街道）交易中心作为统一交易场所，同时设立了联席会议对交易进行初步审核。四是在乡村土地规划和进行集体建设用地使用权流转方面更多地听取村民的意见。在村（居）集体经济组织出让、租赁、作价出资（入股）、转让、抵押农村集体经营性建设用地使用权的，须经村（居）集体经济组织表决同意，并形成正式的书面表决材料。五是通过集体经营性建设用地入市调节金和税费的征收实现土地发展权益的分配，这是借鉴土地发展权的大胆借鉴。

四、相关制度设计的关键点分析

为解决我国关于集体土地所有权主体和看客体不明确、集体土地所有权权能不健全等缺陷，在立法上应该着重解决以下问题，一是明确产权主体，以确定市场交易主体。主要包括大力推进确权登记、赋予农民集体以法人资格、界定集体成员权等方面的内容。二是明确集体土地范围，以确定市场交易客体范围。三是改革征地制度，完善集体土地所有权权能。在规划编制过程中完善程序规则，以保证各方利益的公平并且约束行政机关的自由裁量权。具体包括建立土地规划的参与制度和信息公开制度。合理的城乡一体化地价体系建设关系到城乡建设用地使用权流转市场的建立。主要包括建立科学的建设用地分级估价体系、设置租金价格规制标准、建立农村集体建设用地最低限价保护制度、建立集体建设用地价格申报制度、建立政府优先购买权制度、建立集体建设用地估价中介机构和强化价格规制的法律责任。收益分配不合理不合法的现象比较普遍，因此完善流转收益分配制度和相关配套措施，加强监管具有重要意义。具体包括根据集体建设用地权属关系确定收益分配主体，政府应当以税收形式间接参与收益分配。改革土地税费改革，合理厘定税费，并以成员权为基础，确定收益分配依据，规定对于建设用地流转收益分配这种重大事项表决应当经过村名会议或村民代表大会2/3以上通过。

[1]冯瑞琳.《法治视野下统一城乡建设用地市场研究》，经济科学出版社2015年版，第34页.

[2]郭洁.《集体建设用地使用权流转规划实施的经济法调控》，载《法学》2010年第8期.

张荣伟（1993年出生），男，汉族，广东揭阳。硕士研究生，华南师范大学法学院，民商法学。