□ 国家卫生和计划生育委员会副主任　王培安



实施全面两孩政策坚持计划生育基本国策

□ 国家卫生和计划生育委员会副主任王培安

实施全面两孩政策，标志着独生子女政策完成了历史使命，但绝不意味着计划生育工作的削弱或终结，应当赋予基本国策新的内涵，研究制定新的对策措施，促进人口均衡发展。

党的十八届五中全会作出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”的决策部署，媒体热议，群众拥护，社会欢迎。全面两孩政策是计划生育政策的重大调整，是计划生育工作改革发展新的里程碑，对于促进人口均衡发展、实现全面建成小康社会和“两个一百年”奋斗目标有着重大意义。

一、中国的计划生育工作取得了历史性的巨大成就

计划生育关系千家万户、关乎国计民生，是对中国经济社会发展影响最大的公共政策之一，其执行力度之大、涉及人群之广、影响之深远，都是史上罕见的。几十年来，我国计划生育事业在艰难中起步，在艰辛中爬坡，在奋进中提高，走过了辉煌而曲折的发展历程。

（一）实行计划生育是我国必然的战略选择

中国的计划生育提出于20世纪50年代，60年代初在大中城市提倡节制生育。1971年，国务院转发卫生部、商业部和燃料化工部《关于做好计划生育工作的报告》，要求把计划生育作为“城乡群众的自觉行为”，使人口自然增长率逐年降低。以此为标志，拉开了全国普遍开展计划生育的大幕。中国自70年代初就实行计划生育是当时的人口和经济社会条件决定的。

1.实行计划生育的人口背景。

链 接

国家提倡一对夫妻生育两个子女。符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

——《中华人民共和国人口与计划生育法修正案(草案)》

新中国成立之初，社会趋于稳定，经济得到恢复，医疗卫生条件不断改善，死亡率迅速下降，中国人口以空前的速度持续增长。1950—1958年出现第一次出生高峰，年净增1300多万人，年均增长22.2‰。1962—1973年出现第二次出生高峰，年净增1946万人，年均增长25.6‰。1967—1971年的5年间，净增人口1.06亿，是我国人口增长最快的时期，人口增加1个亿的时间由8、9年迅速缩短为5年。1969年底，全国总人口超过8亿，总和生育率达到6左右。当时，“文化大革命”使得国民经济接近崩溃边缘，人口迅速膨胀犹如雪上加霜，控制人口过快增长成为急迫的重要任务。

2.实行计划生育的经济社会背景。

人口压迫生产力的矛盾非常突出，经济社会发展受到严重制约，劳动生产率难以提高，人民生活水平极为低下，人均收入增长极为缓慢，群众的基本生活供应、住房、交通、教育、医疗和就业等各方面压力巨大。人均粮食占有量始终徘徊在300公斤左右，有的地方仅200公斤，比世界平均水平低了100公斤。年均增加的固定资产只有200亿元，只能解决200万人的就业问题，而每年新增待就业人口1000多万，城市失业问题越来越严重。

3.实行计划生育的思想基础。

学界对人口问题的思考，以及对实行计划生育建议，成为中国制定和实施计划生育的重要思想基础。上世纪50年代，对人口问题，社会上还存在多种观点，甚至是根本对立的观点。但随着人口规模的日益庞大，人们对人口问题的认识越来越趋于一致。学术界的探索和争论，也影响了国家领导人的态度和决心。在学术界，北京大学校长马寅初是主张实行计划生育的先锋。1957年他发表《新人口论》，提出中国存在人口问题，人口基数太大、增长太快，人口质量低，人均各项经济指标低；中国人口问题的性质是相对人口过剩，表现为生产设备不足、工业原料增长缓慢、耕地面积不断减少、资本积累慢、就业不足、教育事业落后、提高科技水平慢、粮食增产缓慢、发展生产力难、提高人民生活水平难等十大矛盾；解决中国人口问题有三条根本途径，就是积极发展生产、推行计划生育、提高人口质量。马寅初的文章引起激烈的争论，支持者不少，反对意见更多。直到20多年后，经过艰难的探索和争论，历史才验证了《新人口论》的真知灼见和科学判断。1979年，98岁高龄的马寅初终于获得平反。

马克思主义的两种生产理论为我国制定人口政策，实行计划生育基本国策提供了思想指导。恩格斯在《家庭、私有制和国家起源》中阐述了两种生产理论，丰富、补充和发展了马克思主义基本原理。他认为生产本身有两种，一方面是生活资料及为此所必需的工具的生产；另一方面是人类自身的生产，即种族的繁衍。两种生产理论之间相互依赖、制约，统一于社会生产过程之中。我国理论工作者用马克思主义人口理论分析人口问题，认为当人口生产适应于物质资料生产时就会促进经济社会发展，相反则阻碍经济社会发展。这成为我国推行计划生育的理论依据。

我国中央决策层在领导社会主义建设中对人口问题的认识不断深化。有人以为毛主席一直反对搞计划生育，这种看法是不对的。全国普遍推行计划生育是在1971年，没有他的同意，不可能作出这么重大的决策。毛主席的人口思想有这么几个特点：

第一，从战略大局出发思考人口问题。他的人口思想形成和发展于革命和建设的实践，与中国的具体国情和当时的特定环境紧密结合，而不是就人口论人口。

第二，他对人口问题的认识有一个发展的过程。1949年，毛泽东同志在《唯心历史观的破产》中充满激情地写道：“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。”1957年，毛主席说：“我们这个国家的好处就是人多，缺点也是人多；人口多的地方要进行试点，逐步推广，逐步达到普遍计划生育，人少的地方不要去推广。”到了60年代初，补偿性生育高峰使中国的人口问题更加凸显，人口增长与经济社会发展的矛盾逐渐突出，人们不得不重新思考和认识人口问题。1965年1月，毛主席在同美国著名记者埃德加·斯诺谈话时，斯诺问：“主席对中国计划生育的进程感到满意吗？”毛主席说：“不满意。在农村还没有推广。”1974年,在同赞比亚总统卡翁达谈话时,毛主席明确表示：“中国人口太多了。”同年底，毛主席作出了“人口非控制不行”的批示。

第三，指导建立了计划生育工作体系。1957年，毛主席提出“三位一体”的组织构想：计划生育工作要设一个政府部门，组织一个人民团体，设一个技术服务部门，要有经费，要想办法，要宣传。1972年，毛主席说：“避孕药物和避孕工具不要钱还不行,还要送货上门,不然群众不好意思。”

4.实行计划生育的国际背景。

早期起于民间的计划生育倡导逐步得到官方认同。1798年，马尔萨斯发表《人口原理》，标志着系统的人口理论的诞生。1877年，英国成立第一个宣传节育的团体“马尔萨斯主义联盟”，标志着计划生育从理论研究走向群众性实践指导。最为世人瞩目的计划生育事业先驱，则是美国的玛格丽特·桑格夫人。她生于虔诚的天主教家庭，天主教是坚决反对避孕堕胎的。作为护士，桑格夫人在工作中目睹了很多妇女因无休止的生育，遭受巨大痛苦，甚至付出生命代价的事。她坚信，劳动妇女如果想获得自由和独立，节制生育是一个根本性的任务，所以一生致力于计划生育事业。一是宣传节育。1914年编辑出版《女性的反抗》月刊，被控违反了邮寄淫秽品罪，被迫流亡欧洲一年。1922、1936年两度途经中国，通过演讲进行宣传。二是开办诊所。1916年开办了世界第一家计划生育诊所，被捕入狱一个月。三是组织社团。1921年发起成立美国节制生育联盟。1952年推动成立国际计划生育联合会，出任第一任会长。四是推广避孕药具。在她的推动和资助下，20年代美国开始生产避孕膜，50年代研制了避孕药。1965年，在桑格夫人去世前一年，美国最高法院在一个案件判决中，确认计划生育合法。

二战后，小规模的民间节育运动发展成燎原之火，同时政府支持的计划生育运动开始兴起。1951年，印度官方开始推行节育活动，并把计划生育列入“一五”计划（1951—1956年），成为第一个把节育工作纳入国民经济计划的国家。巴基斯坦、斯里兰卡、韩国、伊朗、土耳其等随后效仿，计划生育成为国际潮流。

联合国也高度关注人口问题。1946年设立人口委员会、人口司，1969年设立人口基金，负责召集世界性的人口会议；对人口趋势进行评估、预测和研究；资助发展中国家开展计划生育项目。1974年在布加勒斯特召开了世界人口会议，将计划生育定义为：“所有夫妇和个人有权自由地、负责任地决定生育子女的数量和间隔，有权获得避孕节育的信息和方法。”历史表明，计划生育是世界性的社会实践，是人类对自身生殖行为的理性调节，是经济社会发展到一定阶段的必然产物，也是协调人口与经济社会资源环境关系、实现可持续发展的重要举措。

（二）我国计划生育工作的主要成就

上世纪70年代，计划生育在全国城乡蓬勃开展，取得了显著成效。1980年中央发表《公开信》，提倡一对夫妇生育一个孩子；1982年将计划生育确定为基本国策。依靠党的坚强领导、强有力的行政推动和人民群众的理解支持，经过数十年的酝酿、探索和奋斗，我们走出了一条中国特色的人口发展道路，创造了极其宝贵的成功经验，包括：准确清晰的战略定位，符合国情的发展思路，相对完整的政策法律体系，卓有成效的工作机制，比较完备的制度保障，较为健全的网络队伍。

计划生育工作取得举世瞩目的巨大成就，对中国经济发展和社会进步产生了积极而深远的影响。具体体现在以下几个方面：

一是人口过快增长得到有效控制，实现了人口再生产类型历史性转变。40多年来，我国在经济还不发达的情况下，全面推行计划生育，从根本上扭转了人口过快增长的势头。人口增速大大下降，试比较1971年与2014年几个关键指标的变化：①总和生育率大幅度下降，从5.43降至1.5～1.6；②自然增长率大幅度下降，从23.33‰降到5.21‰；③年出生人口数大幅度下降，从2612万降为1687万；④年净增人口数大幅度下降，从2237万降到710万。

专家们利用趋势分析、国际比较等方法推算，剔除经济社会发展对生育下降的影响后，由于实行计划生育，40多年来，全国少生了4亿多人。

二是人口对资源坏境的压力得到有效缓解，改善了人民群众的生存和发展状况。40多年来，人民群众的健康水平和生活质量大幅提升，妇女儿童发展状况大为改善。试比较70年代初和2014年的几个指标：①婴儿死亡率从47.0‰下降到8.9‰；②孕产妇死亡率从大约120/10万下降到22/10万；③平均预期寿命从61岁提高到75岁，达到中等发达国家水平；④人均受教育年限从5年提高到9年，高于发展中国家平均水平；⑤人类发展指数从0.4左右提高到0.727，在全世界排在第90位。如果未实行计划生育，人均耕地、粮食、森林、淡水资源等将比目前低20%以上，人民群众的生活质量不可能达到今天的水平。

三是创造了较长一段“人口红利期”，为经济长期快速增长奠定了坚实基础。我国现代化建设能取得伟大成就，计划生育功不可没。人口增量的下降，为提高人均卫生、教育投资水平创造了条件，促进了人力资本的提升；充裕的劳动年龄人口和较低的人口抚养比，形成了十分强劲的人口红利，人口有效控制和经济快速发展的两大奇迹相互促进。研究表明，改革开放以来，我国人口红利对人均收入增长的贡献率超过20%，成为促进经济增长和社会进步的重要源泉。

四是得到国际社会的广泛认同，树立了负责任人口大国的良好形象。我国的计划生育为减缓全球人口增长速度、消除世界贫困作出了重要的贡献，使世界70亿人口日的到来推迟了4年时间，为发展中国家解决人口与发展问题作出了表率。中国在落实国际人口与发展大会行动纲领和联合国千年发展目标上行动迅速、成效显著，受到高度评价。

二、当前和今后一个时期人口发展态势

进入新世纪以来，我国人口形势发生了重大转变，低生育水平稳中有降，人口结构性问题日益突出。成绩属于过去，未来仍需努力。要正视新情况、分析新问题，勇于面对挑战，继续把计划生育事业推向前进。当前和今后一个时期，我国人口发展呈现以下主要特征：

（一）人口总量维持惯性增长，低生育水平总体稳定。2014年全国人口总量（不包括港澳台）为13.68亿人，预计2020年达到14.2亿人。“十二五”时期年均出生人口为1660万人左右。实施全面两孩政策后，五年之内出生人口数量有所增加，最高年份可能突破2000万人，此后缓慢减少。总人口将于2029年左右达到峰值14.5亿人。

（二）老年人口持续增长，低龄老人占比较大。2014年我国60岁及以上和65岁及以上老年人口总量分别为2.1亿人、1.4亿人，占总人口的15.5%、10.1%。受第一次、第二次出生高峰人口进入老年阶段的影响，60岁及以上老年人口先后在“十二五”和“十四五”时期迎来两次增长高峰。“十三五”是两个增长高峰之间的低谷，年均净增约600万人。老龄人口中60～69岁低龄老人占比较高，2020年占58%，2025年占55%。

（三）出生人口性别比连续下降，家庭传统功能不断弱化。经过努力，我国出生人口性别比严重偏高势头得到遏制，从2008年的120.56连续下降至2014年的115.88，实现“六连降”，其中2014年降幅高达1.72，但仍明显高于正常值范围（103～107）。家庭规模小型化，户均规模从1982年的4.4人、2000年的3.4人下降到2013年的2.98人。传统的联合家庭几近消失，核心家庭和直系家庭成为主要形式。家庭的稳定性和抗风险能力下降，养老、抚幼等功能受到削弱。

（四）农业转移人口增速趋缓，人口继续向沿海、沿江、沿主要交通线地区聚集。未来10年，我国城镇化仍处于快速发展阶段，人口将保持高流动性的特征，乡城、城城之间流动迁移人口继续增长。“十二五”期内，我国流动人口年均增长800万人，2014年底达2.53亿人。在现行政策制度条件下，预计“十三五”时期年均增长约650万人，2020年达到2.91亿人，其中农业转移人口约2.18亿人。超大城市、特大城市和主要城市群人口继续增长，中部、西部地区省内流动人口比重明显增加。

（五）人口素质不断提升，城乡差异依然较大。预计“十三五”期末平均受教育年限提高到10～10.5年，劳动年龄人口受教育程度20～39岁组相对较高。受过高等教育的人口主要集中在城市地区。从健康状况看，2020年我国主要健康指标将基本达到中等发达国家水平。但农村贫困地区儿童营养、健康水平较低，5岁以下儿童生长迟缓率与全国平均水平相差较大。

当前和今后一个时期，是我国人口形势发生重大转折性变化的重要时期，是进一步调整完善生育政策的敏感时期，也是计划生育事业改革创新、转型发展的关键时期。做好新形势下的计划生育工作，尤为紧迫而重要。

三、实施全面两孩政策，坚持计划生育基本国策

随着人口与经济社会形势的发展，生育政策也要与时俱进。2004—2006年的国家人口发展战略研究报告指出，生育水平过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展，提出了将总和生育率保持在1.8左右、人口总量峰值控制在15亿左右的目标。2008年，按照中央领导同志的指示，启动了新一轮调整完善生育政策的调研论证工作，逐步形成了“三步走”的思路和方案，即由双独两孩，到单独两孩，再到全面两孩。2011年，全国所有省（区、市）都实施了双独两孩政策。2013年11月，党的十八届三中全会决定启动实施单独两孩政策。2015年10月，五中全会进一步作出全面两孩政策的决策部署。

（一）全面两孩政策是中央把握大局、审时度势作出的科学决策

中央高度重视调整完善生育政策工作，2015年年初，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志作出一系列重要批示指示。习近平总书记指出，调整完善生育政策关系全局、关系长远、关系千家万户，要作为战略谋划。李克强总理强调，要根据单独两孩政策实施的评估结果，统筹考虑经济社会发展和人口结构变化的情况，权衡利弊，依照法律程序适时调整和完善人口政策。

2015年3月以来，我委成立了逐步调整完善生育政策工作小组，组织开展了深入细致的研究论证工作。在系统评估单独两孩政策实施效果的基础上，围绕全面两孩政策目标人群及人口中长期预测，组建了3个专家组，进行了多方案反复测算和数据分析比对。就实施全面两孩政策的必要性、可行性及相关配套措施，组建了7个专项工作组，召开上百场内部论证会和研讨会，赴20多个省份进行调研、听取意见，研究报告和相关文件材料数易其稿。研究表明，实施全面两孩政策，利远大于弊，稳妥可行，风险可控。

我们组织中国人民大学、中国社会科学院和中国人口与发展研究中心等机构的专家团队，依据2010年全国人口普查、2014年全国人口变动抽样调查数据，利用分人群分要素测算、孩次递进模型、联合国模型和微观仿真模型等四种方法，对全面两孩政策下的人口变动状况，进行了高、中、低三种方案测算比较。主要结论有：

1.政策目标人群超过9000万，40岁以上的占一半。目前已育一孩的已婚育龄妇女有1.44亿，按现行生育政策（包括双独、单独、农村一孩半及民族地区、特殊人群照顾性政策）可生育二孩的约5300万人。实施全面两孩政策后，新增可生育二孩的目标人群9100万人，其中24岁及以下463万人，占5%；25～34岁2828万人，占31%；35～39岁1292万人，占14%；40～49岁4517万人，占50%。

2.五年内多出生1700万人，生育水平有所回升。根据2014年1‰人口变动抽样调查结果，28%的目标人群将生育。据此推算，2016年实施全面两孩政策后，5年间累计多出生1700万人左右，年均出生人口数比政策不变情况下多300万人；年度总出生人口数最高可突破2000万人，出现严重生育堆积的可能性不大。2022年后出生人口将回落，积累的生育势能逐步消减。

3.人口总量增幅不大，峰值延后2年。如维持政策不变，我国人口总量将于2027年达到14.3亿人的峰值。政策调整后，总人口峰值将延后至2029年左右，达到14.5亿人，之后转为持续负增长。

4.新增人口主要集中在城镇，在城镇生育的约占3/4。政策调整后新增出生人口中，非农户籍约900万人，农业户籍约800万人。考虑到城镇化和人口流动，城镇常住人口新增二孩出生约1300万人，占比达76%。

5.增加未来劳动力供给，缓解人口老龄化程度。到2040年，劳动年龄人口将累计增加约2000万人，2050年增加约3000万人，可以部分填补劳动力供给缺口，劳动力年龄结构有所改善；到2050年，老年人口在总人口中所占比重下降2个百分点，将在一定程度上减缓人口老龄化进程。

链 接

完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策。

——2016年政府工作报告

全面两孩政策顺应时势、彰显民意、符合人口发展规律，有利于稳定适度低生育水平，有利于促进家庭幸福与社会和谐，有利于促进经济持续健康发展。政策实施后，不会突破既定的人口和资源环境战略规划目标，不影响全面建成小康社会目标的实现。政策实施过程中也会面临一些挑战，如妇幼保健、托幼、教育等公共服务压力增大，女性就业难度加大，对计划生育政策的质疑和独生子女死亡家庭的诉求可能增加等，但都是可预期、能应对的。

（二）实施全面两孩政策正当其时

人口事件是长周期事件。“十三五”时期我国劳动力总量丰富，社会抚养负担较轻，育龄妇女特别是生育旺盛期妇女数量减少，是调整完善生育政策的最佳窗口期。

一是从劳动年龄人口变动来看，我国15～64岁劳动年龄人口2013年达到高峰10.06亿，2015年为10亿。2020年、2030年分别为9.9亿、9.58亿，到2050年还有8.27亿。在今后三四十年内，我国劳动力总量都是丰富的，就业对政府来说仍是第一位的问题。当前我国劳动力问题主要是总量过剩、结构性短缺以及素质亟待提高等问题，特别是劳动力素质是我国实现经济社会发展的关键因素。

从人类社会发展的经验来看，摆脱“低水平均衡陷阱”的束缚，必须实现人口数量由高增长向低增长、人口素质由低素质向高素质的两个转变。其中，第一个转变是基础，第二个转变是动力。增加劳动力，是粗放的要素投入式增长；提高劳动生产率，才是集约型的效率改进式增长。如今，粗放的增长方式遭遇瓶颈，依靠低廉劳动力的发展难以为继，在低生育水平的前提下，中国必须经历由依赖劳动力数量，向主要依靠劳动力质量的重大转变，将巨大的人口压力转化为可持续发展的动力，变人口大国为人力资本强国，从而为经济社会发展提供不竭的动力。

二是从社会抚养负担变动来看，2014年，我国人口总抚养比为36.2%，“十三五”时期虽有所增加，但上升幅度不大，预计到2030年抚养比仍低于50%。实施全面两孩政策会使人口抚养比增加2个百分点左右，未来一段时期我国仍处于有利于经济发展的人口红利期。

三是从育龄妇女变动看，我国育龄妇女2011年达到峰值3.8亿人，预计2020年减少到3.3亿人。20～29岁生育旺盛期育龄妇女总量目前为1.1亿人左右，2020年将减少到8000万人。80后、90后成为生育的主体，少生优生成为社会生育观念的主流，生育行为受经济、就业、住房、健康等因素的影响和制约日益明显。实施全面两孩政策，可以适当提升生育水平，避免出生人口快速减少。

四是从单独两孩政策实施的情况看，单独政策释放了部分生育势能，使我们更准确地把握了人们的生育意愿和生育行为，标志着实施全面两孩政策的条件具备，时机成熟。

（三）认真扎实做好实施全面两孩政策的各项准备工作

为稳妥扎实有序实施全面两孩政策，中央将出台决定，对实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理作出全面部署。全国人大常委会已经审议通过《人口与计划生育法》修订草案。各地要按照国家的统一部署，统筹考虑、周密安排，突出重点、突破难点，确保政策平稳落地，确保事关群众利益的各项政策有序衔接，把好事办好。

一要认真做好摸底调查，科学制定实施方案。各地应认真总结单独两孩政策实施的成功经验，精心谋划全面两孩政策的实施方案。深入搞好摸底调查，准确掌握目标人群底数及生育意愿、生育计划，特别是高龄孕产妇、妇幼健康服务资源的保障等基本情况，城市地区还要充分考虑人口流入的因素，做到心中有数。要进行多方案测算比较，科学预测出生人口变动趋势。加强风险评估，全面梳理可能存在的风险点，制定防控预案。各地的实施方案，包括目标人群和出生人口变动预测、风险防控预案等相关材料，由省级人民政府报送国家卫生计生委备案，作为评估各地工作进展情况的重要依据。

二要抓紧做好修订地方条例和相关配套政策的准备工作。各地要抓紧启动地方人口与计划生育条例的修订工作。根据中央决策部署和新修订的《人口与计划生育法》，结合本地实际，认真研究制定特殊情形再生育条款，依法规范计划生育服务管理工作。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，妥善做好政策调整前后各项计划生育政策的衔接。政策调整后，对自愿只生一个子女的夫妻，不再实行独生子女父母奖励优惠等政策，但对政策调整前的独生子女家庭，继续实行现行的奖励优惠政策。对不符合政策生育的，依法予以处理。要注重家庭发展，建立完善包括生育支持、婴幼儿养育、青少年发展、老年人健康等方面的家庭发展支持体系，推动卫生、托幼、教育、社保、就业等服务资源的合理配置，完善计划生育奖励假和配偶陪产假制度，维护妇女合法权益，鼓励按政策生育。大力帮扶计划生育特殊家庭。

三要实行生育登记服务制度，深入推进计划生育服务管理改革。对生育两个及以内的孩子，不实行审批，由家庭自主安排生育，免费领取生育服务证。各地要畅通登记渠道，方便群众办事，并与妇幼健康咨询、指导和服务结合起来，切实使这一制度成为新的“民心工程”。简化特殊情形再生育审批，全面推行网上办理，最大限度精简材料，坚决砍掉各类无谓证明和繁琐手续；全面推行承诺制，对婚育情况难以核实的，按程序凭群众承诺办理；全面推行信息公开，将办理依据、条件、程序、时限等事项在网站、政务服务窗口公开，接受群众监督。依法做好社会抚养费征收管理，严格执行“收支两条线”，严禁与落户、入学、低保等挂钩。深入开展优质服务创建活动，落实避孕方法知情选择和免费技术服务项目，规范环情孕情检查等生殖健康服务。加大打击“两非”力度，提高出生人口性别比综合治理水平。

四要提升妇幼保健服务能力，保障母婴健康安全。实施全面两孩政策的前几年，孕产妇特别是高龄孕产妇会有明显增加，孕期合并症、并发症发生的风险增大，部分地区妇幼健康服务资源、特别是优质服务资源供需矛盾等问题可能比较突出。对此需要高度重视，积极应对，确保母婴健康安全。一是加强妇幼健康服务体系建设。通过加大投入推进妇幼健康服务机构标准化建设和规范化管理，鼓励社会资本举办非营利性妇儿医院，挖掘相关医疗卫生机构内部资源潜力，增加服务和床位供给。二是加强妇幼健康服务人才的培养。加快产科和儿科医师、助产士及护士等紧缺人才培养，在服务价格、薪酬分配、职称晋升等方面加大政策倾斜力度。三是推进分级诊疗，引导孕产妇合理选择助产服务机构。四是强化孕产妇和新生儿危急重症救治能力建设，畅通应急通道。五是推进优生优育全程服务，落实免费孕前优生健康检查，加大出生缺陷防治力度，提高出生人口素质。

五要切实加强宣传和舆论引导，提高风险防控能力。协调相关部门制定宣传工作方案，充分利用主流媒体，发挥好新媒体的作用，大力宣传计划生育工作取得的巨大成就、广大人民群众和各级计划生育工作者的重要贡献，准确解读中央决策精神，特别要对特殊情形再生育政策、政策衔接、生育登记服务等群众关心的问题，做好解疑释惑。协调将十八大以来中央关于计划生育工作的系列决策部署纳入各级党政干部培训内容，加强基本国情和国策教育。加强对基层计划生育工作者的教育培训，引导他们认清形势，提高履职尽责和做好群众工作的能力。主动回应社会关切，防止负面炒作。进一步加强出生人口预测监测，及时发现苗头性、倾向性问题。加强对目标人群集中、工作基础薄弱地区的工作指导，防止政策外多孩生育大幅增加。加强信访维稳工作，对独生子女伤残死亡和因违法生育受过处理的干部群众，耐心细致地做好说服教育和矛盾化解工作，防止出现越级访、进京访和集体访，促进社会和谐稳定。

（四）坚持计划生育基本国策，确保中央决策部署落到实处

未来相当长的时期内，我国人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的压力、人口与资源环境的紧张关系将客观存在，人口均衡发展的压力增大，这些都决定计划生育基本国策必须长期坚持。实施全面两孩政策，标志着独生子女政策完成了历史使命，但绝不意味着计划生育工作的削弱或终结，应当赋予基本国策新的内涵，研究制定新的对策措施，促进人口均衡发展。

一是计划生育工作处在转型发展的关键时期。要按照转变政府职能、加强社会治理创新的要求，积极推动计划生育工作由控制人口数量为主向调控总量、提升素质、优化结构和合理分布并举转变，由管理为主向更加注重服务家庭转变，由主要依靠政府力量向政府、社会和公民多元共治转变。在这个转变过程中，我们的思想观念、工作方法、能力水平还有很多不适应的地方。

二是计划生育服务管理的任务更加艰巨。部分群众认为生育政策放开了，计划生育不再搞了；也有一些基层计生干部认为计划生育工作没有多少事可做了，产生了一些误读、误解和误判。必须看到，实施全面两孩政策，不仅要加强宣传倡导，做好政策衔接，还要加强出生人口监测，强化妇幼健康服务，防范可能出现的风险，还要研究帮助群众解决“生得起、生得出、生得好”的问题，计划生育服务管理的任务更重、要求更高。

三是推进计划生育治理体系和治理能力现代化。继续坚持计划生育党政一把手亲自抓、负总责的领导体制，坚持和完善计划生育目标管理责任制。积极探索符合社会发展和基层实践需要的计划生育工作新机制、新模式和新方法，优化服务，提升效能。大力推进信息化建设，建立完善全国互联互通的计划生育业务信息系统，推进卫生计生信息资源的整合，为加强服务管理提供可靠支撑。加强基层计生协会组织建设，发挥好计生协会的生力军作用。

目前，全国多数地方正在推进县以下卫生计生机构改革，网络稳定、队伍稳定、人心稳定的问题要高度重视。乡镇机构改革中要特别注意处理好计划生育技术服务机构和乡镇卫生院的改革，简单合并的做法不可取。计划生育服务站（所、中心）里从事技术服务的人员以及设施可以整合到卫生院去，但是这个机构和做群众工作的人员要妥善安置。甘肃省保留计划生育技术服务站所的牌子，同时加挂“健康教育中心”的牌子。内蒙古包头市青山区，把计划生育技术服务中心改为家庭发展指导中心，开展健康教育、公共卫生、早教等工作。这些做法将这个阵地、这些人员保留下来，充分发挥好这个阵地的优势和作用，对各地很有借鉴意义。

四是将实施全面两孩政策作为当前及今后一个时期的一项中心任务。实施全面两孩政策，时间紧、任务重、要求高。各省（区、市）应高度重视，加大领导力度，研究制定贯彻中央决策部署的具体措施。中央《决定》出台后，各地要积极争取党委政府及时出台实施意见，统一思想，明确任务，强化保障，确保中央决策得到全面落实。要在党委政府的统一领导下，充分发挥好人口和计划生育领导小组的作用，加强部门协作，制定工作方案，精心组织实施。把握政策要准，执行政策要稳，切实保障公民合法权益，妥善处理政策实施过程中可能出现的各类问题。