文/王巧荣

20世纪80年代中国的南海政策

文/王巧荣

南海自古是中国领土，二战一结束，中国政府就开始在南海海域行使主权管辖权。新中国成立后，中国政府继续在南海海域行使这一权利，针对南海周边国家侵犯中国南海权益的行为多以外交手段、主权宣示的方式予以抗议。进入20世纪80年代后，中国政府除继续采取主权宣示的方式维护中国在南海的主权权利外，还依据国际国内局势的变化，开始采取较为积极的政策，通过多种方式行使中国在南海海域的管辖权。这一时期的南海政策对于增强中国在南海海域的管辖权、南海海域资源的勘探和开发等产生了积极影响。同时，80年代中国的南海政策也存在一定的局限性。

中国政府采取较为积极的南海政策的原因

这一时期中国政府采取较积极的南海政策主要出于以下几个方面的考虑：

（一）战略方面的考虑

80年代初期，中国政府主要是出于安全战略方面的考虑，防范苏联利用南海对中国进行围堵。越南战争结束后，苏联利用美国在东南亚区域战略收缩的机会，开始在该区域及南海海域扩张。越南统一后，苏联通过利用70年代初以来中越间的一些摩擦和矛盾、支持越南地区霸权政策、加大对越南的经援和军援等手段，使越南在中苏间做出选择，投向自己一边；并利用越南的金兰湾作为它的海军基地。该基地的使用对苏联战略扩张有重大意义，使苏联海军的北太平洋基地从符拉迪沃斯托克（海参崴）向南大幅度伸出，其太平洋舰队的活动范围和灵活性大大增加。苏联海军进驻金兰湾，对中国战略安全构成威胁，一是苏联海军进驻中国南海海域，中国南海主权权益受到直接威胁；二是使中国感受到来自苏联南北夹攻的威胁。对此，中国政府被迫加强在南海海域的防御能力。

（二）经济方面考虑

南海有丰富的生物资源、滨海砂矿资源及油气资源，这些资源特别是油气资源对中国经济发展具有重要的意义。在80年代之前，中国陆上石油资源不仅能够自足，而且还可把剩余的出口换取外汇。80年初起，以大庆油田为代表的主力油田开始相继进入高含水期，产量逐年下降，下降速度也逐年加快。而随着中国城市改革开放全面开展，能源需求却在大幅度地提高，能源短缺成为制约中国经济进一步发展的一个重要因素，加快对海上油气资源的勘探和开发成为中国政府解决能源问题的一个重要方面。如果南海丰富的油气资源得到开发和利用，将对我陆上油气资源是个很大的补充。

70年代初起，菲律宾、越南等周边国家相继出兵侵占和分割我南沙群岛海域的岛礁、海域，掠夺南海海域的资源，使南海主权权益面临严峻挑战。进入80年代后，周边国家对中南海主权的侵害行径不仅没有减少，反而伺机扩大。近代中国百年屈辱史使中国人民对主权安全、领土完整问题非常敏感。改革开放后，中国人民开始满怀信心向着现代化强国迈进，随着香港、澳门主权问题的解决，中国政府也就更加关注南海主权安全问题。

中国政府管辖南海主权的措施

进入80年代后，中国政府逐步采取更加积极的政策，加强对南海主权、主权权益的管理。

（一）外交上对任何侵害中国南海主权的行径进行抗议，并注重从历史、法理视角来论证中国南海主权的合法性

这一时期，越南、菲律宾、马来西亚在巩固其前期侵占中国岛礁的同时，进一步扩大其侵占行径。1979年9月、1982年1月，越南先后出版两个白皮书，宣称拥有西沙群岛、南沙群岛的主权，企图为其占领中国南海岛礁提供历史、法理依据，争取国际社会的同情和支持。1988年越南又抢占南沙11个岛礁，1989年6月再侵占南沙万安滩等3个滩礁。菲律宾也在找各种借口试图使其侵占永久化。1983年5月15日，菲国防部发表声明称卡拉延群岛不是南沙群岛的一部分。菲律宾对斯普拉特利群岛和帕拉塞尔群岛没有任何领土要求，但是，对卡拉延岛群却行使主权，因为菲律宾在那里定居的老百姓占据和开发了这个岛，菲律宾已获得了对这个岛的管辖权，而且这个岛上的菲律宾居民也要求得到菲律宾法律的保护。1987年12月1日，菲律宾外长劳尔·曼格拉普斯同样表示，菲律宾前总统马科斯的政府把卡拉延群岛（我南沙群岛）划为菲律宾的一个省，本届菲律宾政府对该群岛的领土要求是从旧政府那里延续而来的。马来西亚于1983年8月以演习为名出兵侵占弹丸礁，1986年10月又侵占南海礁和光星仔礁。中方对于越南的侵害我南海主权的行径给予了针锋相对的回应。对于越南白皮书中的错误论点，1980年1月30日外交部发布题为《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》文件，以大量史料、文件、地图和文物证明西沙群岛和南沙群岛，与东沙群岛、中沙群岛一样，自古以来就是中国的领土。针对 1982年11月12日越南发表关于越南领海基线的声明，11月28日外交部发言人声明：越宣称的所谓北部湾边界线是非法的无效的，西沙和南沙群岛是中国神圣领土。而对于菲律宾、马来西亚的侵害行为，中国的立场相对温和一些，回应一般就事情谈国家的立场，不点名。中国对菲、马的态度主要受这一时期中国外交政策的制约。

（二）加强在南海区域的防御能力和军事存在

80年代，中国海军通过在南海海域进行军事训练、巡逻、进驻南沙岛礁、边防建设等加强了在南海的军事存在，以彰显维护国家主权的能力和决心。

这一时期，中国海军在南海海域开展了一系列史无前例的军事训练活动。1980年11月8日，中国人民海军航空兵3师8团“轰-6”飞机2架，首次飞往南沙群岛上空巡逻。1983年，海军航空兵再次到南沙群岛巡逻。1983年上半年：中国海军南海舰队“X-950”综合补给船和“Y-832”运输船首次到达曾母暗沙进行远洋航海实习。1987年5月16日-6月6日，中国人民海军大型编队首次巡逻南沙群岛海域，这次我海军编队在南到曾母暗沙，北至北子岛以及南沙群岛的东西两线进行了正常水面巡逻。1987年10月中旬到12月初，东海舰队远航一支多舰种合成编队在西太平洋和南中国海广阔的海洋空间，首次进行了一次大纵深、多波次、高强度的远程合同演练。中国海军在南海海域加强军事演习，主要目的是对中国海军续航能力、作战半径、舰只装备、综合保障能力和舰员素质进行检验。同时，以前所未有的频率、规模在南海海域巡逻演习，也是为了彰显中国海军维护国家海洋权益的决心和能力，以震慑周边及相关国家对我南海主权权益侵害的行径。

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在加强对南海海域军事防御的同时，中国海军伺机进驻南沙群岛。新中国成立以来，因种种原因，特别是受中国海军投放力量的制约，中国海军一直没有进驻中国南沙群岛海域。1988年2月至8月，海军根据国务院和中央军委的决定，在南沙群岛永暑礁建起了一座海洋观测站。这个站是应联合国教科文组织的要求建立的。海军在建站的同时，还在诸碧礁、赤瓜礁、华阳礁、南薰礁和东门礁等5个岛礁上，建成了能抗12级风力的半永久性的高脚屋，并派人驻守。从此，中国海军开始真正驻守南沙。中国海军进驻南沙群岛是中国海军捍卫南沙主权领土完整的职责之所在，也为中国政府在南海海域行使管辖权提供了一定保障。在建站过程中，越南不断派出舰船对中国的考察、建造活动进行侵扰、阻挠和挑衅。1988年3月14日，非法侵入中国南沙群岛海域的越方武装舰船悍然向正在南沙群岛赤瓜礁海域进行正常考察作业和巡逻的中国船只发起武装袭击，中国船只被迫进行自卫还击。我外交部照会越使馆提出强烈抗议。

（三）强化对南海海域行使行政管辖权

50年代，中国政府在西沙、南沙、中沙设立办事处，主要职责是领导开发建设南海诸岛，行使主权管辖权。但因种种原因，中国政府对南海的行政管辖成效不大。进入80年代后，中国政府进一步加强对南海海域的行政管辖。1981年10月22日，国务院批准设立广东省西沙群岛南沙群岛中沙群岛办事处（相当于县级），作为广东省人民政府的派出机构，由海南行政区直接领导。1983年4月24日，中国地名委员会授权公布我国南海诸岛部分标准地名，公布了287个岛礁的标准名称、汉语拼音及当地渔民习用名称。这是自建国以来首次大规模地对南海诸岛的地名进行普查。为加强对南海诸岛主权的行使，1984年5月31日中华人民共和国第六届全国人民代表大会第二次会议审议国务院议案，决定设立海南行政区，西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域接受其管辖，海南行政区归广东省人民政府领导。1988年4月13日，七届全国人大一次会议通过关于设立海南省的决定，南海诸岛是海南省辖区的一部分。设立海南省主要目的是加快海南所辖区域的经济发展，同时也是为了加强对南海海域的行政管理。

（四）积极推动对南沙群岛海域进行科学考察

50年代末60年代初全国性的海洋普查之后，中国科学院海洋研究所、国家海洋局南海分局对南海进行了多次科学考察。考察区域主要在西沙群岛、中沙群岛、东沙群岛。80年代中期起，在国务院的支持下，开始对南沙群岛进行综合考察。1984年起，中国科学院南海海洋所执行了为期3年的南沙综合科学考察，期间共设167个站，总航程12330多海里。研究查明了曾母暗沙和八仙暗沙的位置，绘制礁区新的地形地貌图；对礁区水文、气象、地质、化学、光学和生物等提出较系统的新资料和一些新见解。1987年3月6日经国务院批准，由中国科学院牵头，汇同国家各部委有关单位组成南沙综合科学考察队，成员单位35个，参加课题人员300多名，对南沙群岛及其邻近海域进行的最大规模的综合性科学考察。这些考察活动是这一时期中国政府在南海海域行使主权管辖权的一个重要方面，考察所取得的成果也为开发和管理南海海域的资源、环境保护打下了基础。

中国南海政策的影响及其局限性

这一时期中国政府采取相对积极的南海政策，对于中国在南海海域行使管辖权产生了积极的影响，同时也引起周边国家的关注。

（一）中国在南沙群岛有了实际控制权

在1988年中国海军进驻南沙群岛6个岛礁之前，中国大陆在南沙没能实际控制一处岛礁。虽然当时仅进驻6个岛礁，但意义重大，为之后中国政府在南海开展一系列维权举措乃至最终解决南沙问题奠定了坚实的基础，在很大程度上遏止了南海周边声索国进一步侵占岛礁的野心。中国海军进驻南沙在一定程度上提高了中国在南海海域行使主权管辖权的能力。

（二）促进了对南海资源的勘探和开发

中国南海政策对南海资源的勘探和开发的促进作用主要表现在对南海油气资源的开发方面。这一时期中国在南海一度掀起了勘探和开发南海海域油气资源的小高潮。为了加强中国海上石油开发和利用，1982年2月，中国海洋石油总公司在北京成立，全面负责开采我国海洋石油对外合作的业务，享有在对外合作海区内进行石油勘探、开发、生产和销售的专营权。当时，启动南海油气勘探开发面临技术和资金两大难题，中海油通过与外国石油公司合作的方式来解决这些问题。中海油总公司在80年代共进行两轮招投标。中海油总公司先后与埃索、壳牌石油公司组成的投标集团，美国太阳东方勘探公司、美国宾斯石油远东公司、澳大利亚安波尔勘探有限公司、西班牙石油公司组成的投标集团，日本石油资源开发株式会社、华南石油开发株式会社及日本矿业株式会社组成的投标集团，美国菲利普斯石油国际亚洲公司及派克顿东方公司组成的投标集团等签订了9个合同区的石油合同。1986年8月7日，中国南海第一个油田投入试生产。

（三）推动了对南海问题的研究

随着对南海海域科学考察的不断深入和发展，人们对南沙群岛及其周围海域有了一个更全面、更深入的认识，这也进一步推动了对南海问题的研究。这一时期，不仅关于南海的自然科学研究取得了很大进展，而且关于南海地理历史的研究取得显著进展。中国社会科学院中国边疆史地研究中心自1987年以来组织、协调全国有关学者深入进行边疆史地的研究工作，着重研究了近300多年来的中国边界沿革史，发掘了大量散失封存的历史资料，受外交部委托，编辑了《南沙群岛资料》，并撰写了南沙群岛史地问题综合研究报告。这些成果以翔实的历史地理资料和有力的法理依据，充分论证了西沙群岛和南沙群岛自古以来就是我国的神圣领土。

（四）引起周边南海主权声索国及有关国家的关注

中国在南海行使管辖权，本是中国主权范围内的事情，但却引起周边南海声索国的不安。他们最大担心就是怕被中国赶出南海海域。越南是这一时期对中国南海政策反应最强烈的国家，越南或采取外交或军事手段对这一时期中国在南海采取的每项措施都表示不满，或进行阻挠。菲律宾对南海的紧张局势也感到非常不安。为防止其非法所占岛礁未来被中国收复，菲政府紧急向所占南沙群岛增派军队，要求驻守部队也处于全面的戒备状态。同时，还试图与越南串通，联合向中国施压。印度尼西亚武装部队高级军官用怀疑的目光看待中国在该地区的任何活动。虽然当时两个超级大国美苏对中国南海政策没做太多表态，但是东盟国家的反应无论出于何种考虑，对于中国还是产生了一定的影响。因为这一时期，东盟国家是中国应对越南区域霸权主义的需要团结的力量。而且中国与周边国家关系紧张不利于实现这一时期中国营造和平稳定的国际环境的外交目标。因而，自80年代末起，中国政府开始酝酿采取“搁置争议，共同开发”方式来解决南海海域的领土争端问题。

当然，由于历史及其他一些方面的原因，这一时期中国南海政策也存在一定的局限性。总体而言，这一时期中国的南海政策总体上仍是一种应急反应式的政策。尽管与六七十年代相比，80年代中国政府采取了相对积极的南海政策，但是，总的来看，这一时期中国的南海政策主要是对当时中国所处国际国内环境的一种反应，不是从有效行使国家南海管辖权视角制定的一项战略决策，因而，没有改变多年来中国在南海主权权益管理方面的被动局面，周边国家仍在侵占领我南海岛礁，掠夺我南海资源。

此外，中国薄弱的海上力量建设是制约中国有效行使南海主权权利和管辖权的一个重要因素。凭借当时中国海军的技术水平、装备质量、续航能力、作战半径及综合保障能力，中国海军短期控制一些岛礁是绝对没有问题的，但长期防守却有困难。中国海空力量薄弱是一大短板。在缺乏海空优势的情况下，中国很难对南海行使有效的管辖。军事实力的发展是一个长远的战略问题。

（作者系中国社会科学院当代中国研究所研究员；摘自《当代中国史研究》2016年第2期）