文/黑龙江省图书馆 徐然 袁澍宇 张琳

我国公共图书馆法人治理的困境及完善途径
——以黑龙江省图书馆为案例

文/黑龙江省图书馆 徐然 袁澍宇 张琳

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了公共文化服务机构实行法人治理，推行理事会制度。本文分析了公共图书馆作为事业单位在推行法人治理中存在的问题，并结合黑龙江省图书馆在制定法人治理章程和推进理事会建立过程中的问题进行分析，探索如何完善公共图书馆法人治理。

公共图书馆；法人治理结构；理事会

党的十八届三中全会明确提出“全面深化改革公共文化机构，建立法人治理结构”为一项重要工作。公共图书馆应该如何变革，才能提高公共文化服务质量，建立符合中国国情的现代公共文化服务体系，这是值得我们关注的实践性课题。本文通过对国内公共图书馆进行法人治理、理事会制度改革研究成果和实践成果梳理的基础上，以黑龙江省图书馆角度为例探讨如何建立理事会制度、完善法人治理结构。

一、国内公共图书馆法人治理实践探索经历的三个阶段

（一）第一阶段。2007年以来伴随着事业单位改革的推进，我国公共图书馆法人治理结构的探索开始在实践中前行。2007年10月，深圳市委办公厅出台《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》（深办发［2007］17号），深圳图书馆开始了组建理事会制度的试点调研；2010年深圳图书馆组建理事会，同时出台了4个理事会相关制度。此后我国公共图书馆理事会制度的建立多以此为基础，具有重要的代表性意义。

（二）第二阶段。2011年3月，中共中央、国务院出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发［2011］5号）。同年7月，国务院办公厅下发了《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发［2011］37号），出台了9个配套文件，其中第四个文件是《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》。这成为公共图书馆组建理事会制度的纲领性文件，此后的各馆章程多以此为模板。广州图书馆在此基础上出台了《广州图书馆章程》，组建广州图书馆理事会。

（三）第三阶段。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出要推进公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。2014年初，中央文化体制改革和发展工作领导小组已经把公共图书馆等组建理事会试点列入2014年稳妥推进的改革试点任务。2014年7月，文化部办公厅发出《关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知》。正式部署了在全国开展公共文化机构法人治理试点工作，经专家评审最终确定10个单位作为国家公共文化机构法人治理结构试点单位。文化部在《公共文化机构法人治理结构试点工作方案》中提出，经过试点，试点单位逐步构建以公益目标为导向，内部激励机制完善，外部监管制度健全的规范合理的现代管理体质和运行机制，实现决策、监督和保障的科学化、规范化，提高服务效能。各省市公共图书馆开始陆续建立理事会，先后有深圳宝安区、成都成华区、深圳福田区、温州、湖州、上海、南京等公共图书馆进行理事会制度的实践。

二、黑龙江省图书馆在探索法人治理过程中的实践

根据中共中央、国务院及文化部发布的相关文件精神，黑龙江省文化厅选定黑龙江省图书馆作为事业单位法人治理结构改革试点单位，批准组建黑龙江省图书馆理事会，履行决策和监督职能。黑龙江省图书馆在推进法人治理实现过程中不断将工作落到实处，这不仅表现在其扩大与落实办馆自主权，同时也确立了图书馆年度信息报告制度、问责制度、绩效制度等治理的结构与程序，实现在探索中不断迈进。

（一）全面开展前期调研工作，健全相关组织体系。派馆办公室成员赴试点单位学习、调研、形成调研报告，开展座谈研讨调研成果，成立法人治理工作专项领导小组负责法人治理机构建设与制度建设。定期召开领导小组工作会议，通过法律、文件、会议纪要等多种形式落实法人治理推进工作。讨论制订形成省图书馆年度信息报告制度、绩效评估制度、问责制度等相关配套制度。开展理事会组建的前期准备工作，为法人治理工作全面开展提供保障。

（二）依据中共中央国务院及文化部要求，形成内部配套制度。根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件精神、依照《黑龙江省图书馆深化改革方案》，起草了建立黑龙江省图书馆理事会制度方案与相关文件，包括《黑龙江省图书馆章程》《黑龙江省图书馆理事会章程》及相关配套制度，（如《黑龙江省图书馆理事会决策失误追究制度》《黑龙江省图书馆年度报告制度》《黑龙江省图书馆审计和绩效评估制度》《黑龙江省图书馆信息公开制度》）。

（三）组建理事会，召开理事会会议。筹备理事会，将理事会成员报上级行政主管部门、人事主管部门审批，组建成立黑龙江省图书馆理事会，理事会设15名理事，其中，代表举办单位，监管部门的理事5名：省文化厅、省机构编制委员会、省财政厅、省人社厅、省发改委代表各1名，各行政部门委派产生；代表服务对象和社会人士的理事5名：社会公开招募产生；代表图书馆业界理事5名：图书馆馆长1名、业务副馆长2名，为当然理事；职工代表1名，馆内推选产生；省内图书馆行业专家1名，省图书馆学会推选产生。

（四）完善馆内权利组织，保障权利主体行使权利。保障馆员等权利主体的权利有效行使，也是完善法人治理结构的表现。建立以职工代表大会、学术委员会等为主要权利组织形式和载体，馆党委、理事会、馆长办公会的决议通过职工代表大会等权利组织向全馆职工公开，保证凡是关系广大馆员职工代表对图书馆发展的长远规划、干部队伍建设、人事分配制度等关系切身利益的事情，是馆内职工能充分参政议政；在针对读者权益的保护方面，首先要使读者对图书馆的公益服务了解，做到图书馆服务信息公开，扩大社会影响力，提高社会知名度，设立馆长电子信箱、馆长热线，充分保障权益救济的渠道畅通，处理问题不敷衍，切实为读者解决难题，理事会还需经常深入基层倾听读者呼声，从而更好保护权利主体的利益。

三、完善公共图书馆法人治理结构的几点思考

我国公共文化机构推进法人治理结构，实行理事会制度的工作从个别试点逐渐向全面推进，许多公共图书馆制订了符合本馆实际情况的理事会章程及相关配套制度，成立了理事会并担负起相应的职责。这是公共图书馆由传统管理方式向现代管理方式的跨越。各公共图书馆开始尝试对现有管理中的难题进行突破，这其中有内部治理问题，也存在外部治理问题。公共图书馆需将已构建的法人治理结构不断完善，要从根本上打破传统的管理体制框架的束缚，不简单照搬国外模式，不盲目效仿试点单位具体操作，要从本馆实际出发，稳步推进公共图书馆法人治理结构完善工作。

（一）真正落实公共图书馆办馆自主权。公共图书馆推进法人治理结构建设，就是要坚持依法办馆、自护管理、民主监督、社会参与，不走过场、不流于形式、积极转变观念、突破难题，真正落实公共图书馆的法人治理结构，构建政府、图书馆、社会的新型关系。当前制约公共图书馆发展的根本是传统的管理方式，政府既是公共图书馆的举办者，又是业务主管部门，“双重身份”造成政事不分、管办不分。实现法人治理就是要让政府部门切实转变职能，实现政事分开、管办分离，落实图书馆法人自主权，去行政化。让理事会真正成为决策和管理机构充分发挥图书馆的公益性，也让全社会都参与到改革的过程中，实现原有体制与现行办法的艰难磨合转变。

（二）避免制度建设不到位，内容落实不到位。理事会运行基础制度要健全，保障政府、图书馆、理事权责明确划分、切实落实；年度报告、信息公开、决策失误、履职评价等制度要规范执行；理事制度在我国刚刚起步，对新任理事必要的履职培训缺失，缺乏具体的操作指引，要建立理事培训体系与社会激励机制，如理事的社会价值、社会荣誉机制；专业委员会或咨询委员会的建立需要明确的制度规章，在人力、财务、审计等专业领域的配套服务和专业咨询需要相关制度支撑。

（三）不断完善法人治理过程中民主监督机制。图书馆内部治理结构包括三方面，涉及治理主体、治理客体和治理中介，不断完善法人治理过程中的监督机制，就是要实现这三方面的民主监督。公共图书馆可以根据本馆实际让理事会充分发挥监督职能，也可以单独成立监事会，负责监督本单位运作和管理层履职情况。同时，也要发挥馆内职工和读者的监督作用，充分吸收社会各界代表，主动结合馆情研究如何调动馆内职工、读者代表、社会力量的监督意识，吸纳更多的外部力量加入理事会，参与图书馆的决策咨询和监督治理过程，从而达到监督主体多元化，监督手段多元化。

（四）创建图书馆行业区域合作机制，鼓励多元合作治理。图书馆行业间要不断交流与学习，取长补短、长善救失，将新技术、新管理模式应用到区域合作中去，建立具有权威性的专业协作协调机构，制订合作的基本原则、规章制度及相关配套制度。加强区域合作成员馆之间交流，如举办学术交流会、馆长联席会、举办各种业务专项问题研讨会、开展数字化图书馆在线交流活动，以达到沟通协调整合资源的目标。同时，在政府财政为办馆经费主要来源的基础上，力求多方筹集资金，建立募捐、馆企合作等长期化、制度化、个性化的筹资模式。鼓励多元合作共同治理图书馆，其中包括政府、非政府组织、非营利机构、热爱图书馆事业的企业和私人都参与到图书馆管理建设中去，这样才会加快法人治理的节奏和速度。

综上所述，目前国内图书馆理事会制度框架已初步确立，但它将是一个在实践中不断探索、循序渐进的过程。实行法人治理，推行理事会制度在黑龙江省图书馆刚刚起步，本文通过对现有制度建设、实践状况的梳理，总结经验，发现问题，提出完善制度的思路及改进现有制度执行状况的建议。今后笔者还将结合黑龙江省图书馆法人治理具体实施过程，对理事会配套制度建设、理事会支撑制度建设、法人治理过程中新制度的产生等进行深入研究。

［1］中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见［EB/OL］.（2012-04-16）［2014-05-31］. http：//www.gov.cn/ jrzg/2012-04/16/content_2114526.htm.

［2］国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知［EB/OL］.2012-02-28.［2014-05-31］.http：//wenku. baidu.com/iew/1ca171fffoobed5b9f31d85.htm1.

本文系2015年度国家社科基金青年项目“公共图书理事会配套制度研究”，项目编号：15CTQ005，阶段性研究成果。）