文/四川大学公共管理学院 徐玲

“十二五”时期我国档案法规体系建设的内容与发展研究

文/四川大学公共管理学院 徐玲

笔者以中国政府法制信息网等5个法律法规库为统计数据库，检索“十二五”时期我国档案领域的法律法规，笔者对整理统计出的标题含“档案”的234条法律法规进行如下维度的分析：各法律等级数量、颁布年度、颁布主体、法律主题内容，以期能了解我国“十二五”时期档案法律法规体系建设的内容与发展的基本状况。

“十二五”时期；档案法规体系；内容；研究

一、背景

（一）依法治国背景。2011年1月国家档案局颁发了《全国档案事业发展“十二五”规划》，“规划”的主要目标之一是：构建法制统一、依法行政、有效监督、高效服务的档案法制工作体系。加强档案法律制度建设，完善以《档案法》为核心、符合我国国情并适应档案事业发展需要的科学、缜密、配套的档案法规体系，也是《全国档案事业发展“十二五”规划》的主要任务之一。

2014年10月20日党的十八届四中全会，中央首次将依法治国作为全会主题，这是建国历史上、建党历史上的第一次。2015年10月26日十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》确定了“十三五”时期我国发展的指导思想，强调坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局；同时把坚持依法治国确定为必须遵循的原则，提出了法治建设的目标任务。法治国家、法治政府、法治社会建设步入新时期。

（二）国家档案体系的提出及内容。国家档案局2011年6月颁布了《国家档案法规体系方案》，规定我国档案法规体系是在宪法的统领下，以《档案法》为核心，由符合《立法法》规定的若干法律、行政法规、地方性法规、规章构成的相互联系、相互协调的统一体。

二、数据来源说明

为尽力保障数据的完整性、科学性，本文从中国政府法制信息（国务院法制办公室法律法规全文检索系统）、法律之星、法律图书馆、法邦网、国家档案局网站等5个法律数据库中，检索2011年1月1日至2015年12月31日，标题中含有档案的法律法规，经过筛选去重，整理得到234部法律法规。笔者对整理统计出的233条法律法规进行各法律等级数量、颁布年度、颁布主体、法律主题内容等维度的分析，以期能了解我国”十二五“时期档案法律法规体系建设状况。

三、数据分析

（一）各法律法规等级数量分析。国家档案法规体系分为档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章（包括国务院部门档案规章和地方政府档案规章）四个层次。故统计数据按这四个层次进行划分。“十二五”期间作为法律层次的档案法尚在继续修订中，没有发布修订版。作为档案行政法规层次的四部行政法规也尚在继续修订中，没有发布修订版，故统计数据只划分为部委规章、地方政府规章、地方法规三个层次。

其中地方政府规章196部，地方法规8部，部委规章30部。可以看出“十二五”时期我国档案法规主要集中在由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府依据法定权限制定地方的地方政府规章，所占比例高达83.6%。“十二五”期间我国档案法规体系呈现一种上窄下宽的局面，即档案法律和法规较少，地方性档案法规和规章数量庞大的形势。这种上窄下宽的法规体系是合理的，当前我国许多地方处于经济发展和社会治理的高速发展期，在城市建设、城市管理、环境保护等方面，需要通过完善地方性法规、规章来规范管理。加之各地发展很不平衡，法律规定的东西到地方需要结合本地的实际去贯彻，故地方性档案法规和规章数量庞大。地方实施性立法是国家档案立法的延伸和完善，实现了法律体系各层级上下衔接、结构严谨，还有助于国家档案立法的原则、精神在本地区得到有效贯彻。为解决本地区事务而开展创制性立法和自主性立法，一些尚不具备条件制定全国性法律的，也可以先通过制定地方性法规来开展些探索、积累些经验。地方立法的先行先试为国家立法的完善积累了经验。只有地方性档案法规、规章具备了必要的数量和质量，并且维护了档案法制的统一，才有可能真正形成门类齐全、内部和谐的档案法律体系。

（二）颁布年度分析。“十二五”时期（2011至2015年），我国档案法律法规的数量分别是62、49、57、43、23部。整体呈先升后降、前多后少的趋势，法律法规主要集中在“十二五”时期的前三个年度。“十二五”时期我国档案法律法规修订13部，修改后的代替修改前的法律法规，没有其他专门废止的法律法规，其余全部为新颁布制定的法律法规。国家档案局分别在2007年集中废止了《档案库房技术管理暂行规定》等七件规章，2010年集中废止了《企业档案管理升级试行办法》等8项规范性文件，自此后没有再集中废止过法律法规。

2015年两会修改立法法，将赋予更多的城市地方立法权。全国所有284个设区的市将享有地方立法权，更多地级市享有立法权后，我国的地方档案法规、规章的数量很有可能将大幅度增加。加之随着近年来经济社会快速发展，特别是城镇化加速，地方对立法权的需求越来越大。通过下放立法权与确定立法范围可以解决经济社会发展过程中大量事务无法可依的情形，同时可以加快推进地方立法进程，倒逼地方政府提升依法管档的水平。

（三）颁布机构分析。在中央，各部委颁布了30部档案法律法规，其中档案局颁布了4部，档案局联合财政部、林业局、测绘局、水利部、民政部等部门颁布了20部，税务局、海洋局、民政部、住建部单独发布了6部，可以看出部委规章中主要以档案局和其他部委联合制定的法律法规为主。在31个省、自治区、直辖市（不包含台湾省和香港、澳门特别行政区）中，山东（19部）、浙江（18部）、北京（15部）、广东（14部）、河北（12部）、天津（11部）等省市制定的档案法规都在10部以上，其中山东省是最多的省份。根据，“十二五”时期全国各省市GDP总量排名看，山东省、浙江省、广东省、河北省四省均在前六名中。山东、浙江、北京、广东、河北五省市在其各自的《“十二五”时期档案事业发展规划》中，都将加强档案法制建设、完善地方档案法规体系作为主要任务之一，并较详细地列出“十二五”期间的立法要求与具体任务。五省市均要求围绕档案事业发展方向与经济社会发展热点，创新立法工作，提高立法质量。建立和完善涉及档案工作的各项规章制度，实现制度全覆盖，以制度规范工作。

（四）法律主题内容分析。笔者将“十二五”时期颁布的法律法规按主要内容，初步分类为14类，将其他数量不多、内容分散的法律法规归入其他类。其他类主要包括：就业培训、居民健康、住房公积金、教育、信用、安全生产、食品药品质量等方面档案。通过上表的统计，其中机关工作、机关档案管理类的法律法规最多，可以看出我国档案工作目前还是以机关档案、各级档案馆工作为主。涉及各地实际档案工作的城市建设、工程项目、城乡建设、房产与住房、农村与土地方面的档案法规占据较大部分，高达40%。这基本与国家档案局《全国档案事业发展“十二五”规划》的要求一致。“规划”要求“十二五”期间档案法制建设要充分考虑档案工作面临的新情况，新问题，新任务，切合实际地开展档案法制工作。如转变经济发展方式、城乡建设、农业农村土地等等，这些新领域的档案工作的建立和规范是今后一个时期的主要任务。国家档案局自2008年印发《关于加强民生档案工作的意见》以来，会同有关部门，从以人为本、维护民生的角度出发，推动制定了一批与民生密切相关的专业档案管理办法，全国民生档案工作领域不断延伸，服务范围不断扩大。加之，但近年来，随着城乡一体化和农业现代化进程加快，农村土地承包档案的保护和管理面临着许多新情况和新问题，所以各地先后制定了为数不少的有关农村、农业的档案管理地方规章，力争把这一关系亿万农民切身利益、关系农村稳定与发展的专业档案建立齐全、管好用好。2010年11月建设部在新修订的《城市建设档案管理规定》中，强调要加强对重大活动档案的管理。重大活动是我省政治、经济、科技、文化、体育、宗教等领域内举办的具有重大社会影响的活动。具有影响大、涉及面广、关注度高、临时性强等特点。

四、总结

国家档案局2011年颁布的《国家档案法规体系方案》的附件中列出了60个需要修订、制定以及需要由规范性文件上升为法规、规章的档案立法项目，“十二五”时期（截至2015年12月底）总共修订了三部、制定了一部。从完成进度和数量上看，国家档案法规体系方案列出的项目完成得较慢、较少。但是中央各部门的一些会议精神在地方能够比较及时的形成地方规章，指导地方档案管理实践。综上，“十二五”规划时期，我国的档案法律法规体系建设是一个不断发展完善的过程，并呈现出积极的发展趋势。制定并完善了一大批部门规章、地方法规和地方规章，法律体系日趋完备，档案管理各个方面基本实现了有法可依。根据全国档案法规体系建设进程和各省档案工作实际，适时制定和修改相关规范性文件，不断完善档案地方法规体系。我国档案法律法规体系建设紧紧围绕各地中心工作和发展大局、经济社会发展的难点、人民群众关心的热点，科学确定立法项目，加强重点领域立法，较大程度地提高了立法质量。为档案工作依法行政，为档案事业发展奠定了坚实的法律基础。“十二五”时期的档案法规体系建设十分重视民生档案在维护人民群众切身利益方面的重要作用，围绕保障和改善民生，在城市城乡建设、房地产与住房保障、农村与土地、各类保险、居民健康、劳动就业等密切关联百姓生活的方面制定了较多的档案法规规章。但是一些档案法规条款宏观性、原则性、比较明显，过于空泛，不利于档案具体工作的指导和落实，可操作性较差。在今后的档案法律法规体系建设中，法律法规的细化、可操作性的加强和执法情况的监督是需要重视的一大问题。

［1］江佩琼.试论档案法规体系构建中的完善之策［J］.兰台世界，2014（1）.

［2］颜世忠.如何做好重大活动档案管理工作［J］.黑龙江档案，2014（03）.