文/中国电子科技集团公司第三十八研究所 余然

对《国防科技工业固定资产投资项目档案工作管理办法》的认识与思考

文/中国电子科技集团公司第三十八研究所 余然

本文通过对新颁布的《国防科技工业固定资产投资项目档案工作管理办法》重要条款的梳理，结合项目档案工作实际，从建设单位即被验收单位的视角，阐述了笔者对新《办法》的认识，并对重要条款进行了分析解读，指出如何根据《办法》的新要求，做好项目档案的管理工作和验收准备工作。

固定资产；项目档案；档案验收

自《国防科技工业固定资产投资项目档案管理规定》（科工办〔2007〕744号）（后简称《规定》）颁布以来，《规定》在固定资产项目档案管理、项目档案验收中发挥了重要作用，有效推动了建设单位项目档案工作、项目管理工作的开展，为固定资产投资项目最终建设能力的形成起到了有力的保障作用。

然而，随着固定资产投资建设项目的不断发展及档案工作在项目管理中的深入推进，在项目管理和档案管理中的一些如职责分工、信息化建设等新问题急需寻求政策、制度层面上的支持，以推动实体工作的改进。《国防科技工业固定资产投资项目档案工作管理办法》（科工计〔2015〕931号）（后简称《办法》）应运而生。《办法》从总则、职责分工、项目文件归档与管理、项目档案验收、奖惩、附则6个方面对固定资产项目档案管理与验收各个环节进行了重新规范，提出了新的要求。本文笔者将结合项目档案管理工作实际，对《办法》重要条款进行了解读，并从具体操作层面提出自己对相关条款的认识。

一、背景

《办法》的修订在某种程度上来说，既是实际工作的需要，也是从制度的角度对固定资产投资项目档案管理的规范提出新的要求，本制度的修订有三个方面的内在动力。

（一）制度层面变化的内在要求。自2007年《规定》发布以来，由于形势的变化和实际工作的推动，档案工作管理制度和固定资产投资管理制度都有所创新。在档案制度方面，从档案的管理理念、整理规则、信息化建设等方面新增或修订了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》《电子文件管理暂行办法》《电子档案移交与接收办法》《归档文件整理规则》等制度。这些制度，进一步规范了档案工作，同时也对项目档案工作提出了新的要求。

在固定资产投资工作方面，其制度的新增和修订更是突出，如《国防科技工业固定资产投资项目管理规定》《国防科技工业固定资产投资项目竣工验收实施细则》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《机电产品国际招标投标实施办法》等。这些制度从项目管理、招投标等方面对项目管理本身做出规范的同时也势必在项目档案管理工作中有所延伸和体现，这也是《办法》修订的原因之一。

（二）固定资产投资项目发展的内在要求。国防军工的不断发展推动固定资产投资项目本身向纵深发生了深刻变化，如投资金额越来越大、建设周期越来越长、项目复杂度越来越高，这些变化对项目档案的收集、分类、整理都带来了一些新的问题。

（三）项目档案工作不断发展的内在要求。首先是项目档案验收中发现的问题需要制度的支持，如职责不清的问题；二是《规定》中不完善的地方需要进一步补充、完善；三是档案信息化的发展需要从制度上对项目档案信息化建设做出规范和指引。

二、变化

从宏观上看，对比《规定》，新修订的《办法》的发文机构、文种及内容结构上与《规定》有许多不同之处。

（一）文种的变化。两个文件的全称分别是《国防科技工业固定资产投资项目档案管理规定》（科工办〔2007〕744号）和《国防科技工业固定资产投资项目档案工作管理办法》（科工计〔2015〕931号）。可以看出制度从“规定”变成了“办法”。规定重在强制约束性，办法重在可操作性，这意味着，新的《办法》注重制度的可执行性和操作性。

（二）发文机构的变化。制度的发文机构从“科工办”到“科工计”的变化，说明两点：一是项目档案工作纳入项目管理程序，是项目管理的重要组成部分；一是制度的受众面从对档案管理要求延伸到对建设项目和单位基础管理的要求。

（三）结构与内容的变化。从结构上看，《办法》新增了“职责分工”和“奖惩”两大章节，进一步明确了项目参与者的职责，并对“归档主体”“档案移交”“档案信息化”“成果编研”“硬件建设”和“保密工作”等方面对项目档案的管理提了新的要求和规范。

三、解读

《办法》相比较与《规定》，在“职责分工”“信息化建设、电子文件管理”等方面有较大变化，以下笔者将结合项目档案工作实际，从“职责分工和制度建设”“项目档案信息化建设”和“归档说明的编制要点”三个方面，探讨一下对《办法》的理解和认识。

（一）职责分工与制度建设。《办法》在第二章“职责分工”里，对“科工局”“集团公司”和“建设单位”在制度建设方面都做出了明确要求。这三个层面的制度既相互关联又有不同，在实际工作中，要区别对待。

在制度建设的方面，科工局的主要职责是制定有关项目档案工作的方针、政策及发展规划，从宏观上对项目档案在整个项目建设中的职责、作用及定位做出认定，是集团公司及建设单位制定相关制度、标准和规范的依据，也是项目档案项验收的依据。这些制度如《国防科技工业固定资产投资项目档案验收办法》《国防科技工业固定资产投资项目档案管理规定》《国防科技工业固定资产投资项目档案工作管理办法》，从宏观上对项目档案管理工作做出了指引，科工局制定的制度重在“方针、政策”。

从集团公司层面来看，制定相关制度的角度有所不同。在《办法》中，对集团公司的职责是这样描述的：“根据国家有关政策法规要求，编制项目档案工作规划与计划，制定项目档案管理、验收等相关制度和标准规范”。可以从以下三个方面来理解：一是集团公司应根据科工局固定资产投资项目的发展规划，结合集团成员单位档案工作实际，制定本集团相应的项目档案工作规划；二是集团公司应根据科工局固定资产投资项目的验收计划，制定本集团相应的项目档案验收计划；三是集团公司应根据本行业特点及档案工作实际，制定适合本集团各成员单位贯彻执行的制度和规范，内容应包括本集团公司内部通用的“项目档案管理规范、档案分类方案、归档范围、验收标准”等，集团公司制定的制度和标准，应从集团档案工作的战略层面，规范本行业的项目档案管理，制定统一验收标准，推进项目档案的管理和验收工作。集团公司制度的制定重在“解读、转释和要求”。

在建设单位方面，也就是项目的具体实施单位，制度的制定更加侧重于制度的可执行性和操作性。《办法》中是这样描述的：“根据国家有关政策法规要求，建立健全单位项目档案工作制度和标准规范”。这段话可以从两个方面来理解：一是建设单位应该根据科工局和集团公司的相关制度，结合本单位档案工作实际，制定本单位项目档案工作具体的操作细则，合理设置归档流程，明确各部门职责，指导本单位相关部门的项目档案的收集、整理和归档工作。二是建设单位应根据上级机关的相关制度，制定本单位的标准和归档范围，以规范本单位的项目档案工作。特别是注意的是，建设单位不能照搬科工局和集团公司的相关制度，必须有符合本单位具体情况的标准和规范，以指导和规范项目建设过程中的档案工作，但同时又不能完全脱离上级机关相关制度的指引，另起炉灶，脱轨运行。建设单位制定的制度重在“职责分工明确和制度本身的可操作性”。

（二）在固定资产投资项目档案管理中，档案信息化应如何推进，相关电子文件应如何管理。在《规定》中，对电子文件的管理只在 “第十五条”涉及：“CAD/CAM、EDA等应用管理系统产生的电子文件，其收集、归档按照国家或者行业有关规范标准执行”。而在《办法》中，对项目档案电子文件管理的原则、信息系统及数据库的建设、档案数字化等都做出了明确的要求。可以从以下三个方面来理解《办法》对项目档案信息化逐步开展、不断推进的要求。

1.加强对项目档案中电子文件的管理。2007年以来，国家及行业陆续出台了对电子文件管理的相关规定，如《电子文件管理暂行办法》、《电子档案移交与接收管理办法》等，对电子文件的收集和管理提出了明确的要求，建设单位应按相关文件的要求，建立健全本单位的电子档案管理制度，规范项目电子文档的收集、管理和存储，合理设置归档流程，把项目建设中产生的电子文件真正收起来，管起来，用起来！

2.逐步建立档案信息化系统和目录数据库系统。固定资产投资项目档案的电子文件，根据其来源，可以分为三类，一是乙方提供的在建设过程中产生的电子文件；一是随着企业办公自动化（OA）、ERP等企业信息化应用系统的投入使用，企业在运营过程中产生的业务流程中的电子文件；一是上级机关通过办公网络和其他渠道发送过来的电子文件。档案信息化是通过信息系统和流程来管控这些电子文档。对于项目建设中电子文件的管理，主要是则重于对项目中产生的电子文件的收集、建库和存储。

3.逐步开展档案数字化工作。在《办法》中，对项目档案的数字化有明确要求。这里包涵两层涵意。一是开展项目档案数字化工作，对“立项审批文件、地质勘测文件，质量评定（验收）文件、竣工验收文件、竣工图”等进行数字化存档；二是逐步开展对全部项目档案的数字化，完善目录数据库建设和全文数据库建设。在项目档案数字化过程中，有两个问题要解决，一是数字化档案的有效存储问题；二是数字化档案利用的有效性问题。

（三）归档说明的编写要点。在《办法》中，明确要求项目档案验收时要提供项目档案的归档说明，对项目的档案管理情况和归档情况进行简要说明，以备验收组审查。

根据项目档案工作实际和项目档案现场验收要求，归档说明应包含以下四个方面内容：

1.本单位档案工作概述包括组织机构、领导分工、专兼职人员分布、档案制度建设、硬件建设情况等；2.本项目档案管理办法（包括控制措施、分类方案、归档范围等）；3.本项目档案工作完成情况概述（包括自查报告及整改情况）；4.项目档案总目录；

总的来说，从项目管理的角度，《办法》的修订有以下四个方面的意义。一是《办法》是对单位基础管理和项目管理提出的宏观要求，受众面应包括“单位管理层、项目管理者和档案工作者”；二是档案验收不仅是验收“档案”，是通过验收，验证整个项目管理的合规性；三是项目档案工作是项目管理的重要组成部分，是“全过程管理”；四是本《办法》是制定本单位项目档案具体操作细则的依据，是档案部门推动项目档案工作的有力抓手。