文/四川工程职业技术学院 魏芙蓉

我国户籍档案的问题与对策研究

文/四川工程职业技术学院 魏芙蓉

本文基于我国户籍档案管理现状，对户籍档案的历史沿革和特点进行分析，阐述了户籍档案管理中存在的制度设计滞后、管理权属不明确、常态化流动与固化管理模式的冲突等问题，并提出创新户籍档案管理的体制与机制、树立新的户籍档案管理理念、加强户籍档案信息化建设等相应的对策，旨在使户籍档案更好地为社会发展服务。

户籍档案；问题；对策研究

一、户籍档案的发展历程

（一）户籍档案的定义与内容。户籍档案，可以分为广义和狭义两种概念。广义的户籍档案是指户籍管理部门在户籍管理活动中直接形成的具有保存和利用价值的原始记录；而狭义的户籍档案指公安派出所在户口和居民身份证，以及门弄楼号管理活动中直接形成的具有保存价值的历史记录，它对于证明公民的法律身份和各种自然、社会属性以及人口统计工作具有非常重要的意义。根据1997年公安部印发的《公安派出所档案管理办法》规定：户籍档案分为常住户口卷、暂住户口卷、船民卷、居民身份证案卷和户口簿册，其中户籍档案、常住户口卷、船民卷、居民身份证案卷、户口簿册为长期，暂住户口卷为短期。

（二）户籍档案的历史沿革。我国户籍档案的产生有着特殊的历史背景，它的产生与户籍制度的发展密不可分。1950年颁布的《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》是我国户籍制度起点，具有中国特色的二元户籍制度初步形式，而户籍档案管理则处于萌芽阶段。1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布标志着我国城乡二元制度体系正式形成，户籍档案管理逐渐受到重视。1997年公安部门根据《档案法》和公安档案管理的相关指导原则制定了《公安派出所档案管理办法》，户籍档案开始走向规范化管理。此后，在高校范围内，户籍政策有了进一步的发展，2002年国务院办公厅颁布了《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见》：“完善未就业高校毕业生的有关政策，对毕业离校时未落实工作单位的高校毕业生，档案管理机构对保管其档案免收服务费用；学校可根据本人意愿，将其户口转至入学前户籍所在地或两年内继续保留在原就读的高校，待落实工作单位后，将户口迁至工作单位所在地。超过两年仍未落实工作单位的高校毕业生，学校和档案管理机构将其在校户籍及档案迁回其入学前户籍所在地”。随着经济的发展，我国不断深化改革户籍制度，2013年，公安部等13个部门出台《关于加快推进户籍制度改革的意见》，基本形成以合法稳定住所和职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式的户籍制度。虽然户籍制度改革不断深化，但户籍档案却发展缓慢。

（三）户籍档案发展的特点。通过对户籍档案发展过程的分析，可以看出我国户籍档案发展具有以下特点。一是，行政主导性强。户籍档案全面反映了各个历史时期户籍管理的真实面貌。而在很长一段时间内，我国户籍制度的目的在于对社会人口进行有效管理和控制，国家通过一系列的行政法规手段，利用“户籍”作为行政干预手段，以达到合理配置人力资源的目的，所以户籍档案的发展也凸显出强烈的行政主导性。同时我国这种户籍管理方式与国外多数国家的户籍管理方式不同，国外的户籍管理采取市场与法律手段调节人口流动，如东京的高物价水平将周边地区人口有效的隔离在外；韩国则采取征收特别税的方法和信贷措施，加大中、小城市的基础设施投入，成功地将工业活动和人口从特大城市分流出来。可以说这一特点具有鲜明的中国特色。二是，动态性强，户籍档案中的记载主体是人，而人在社会生活中是不断变化、发展的，因此户籍档案的形成是一个不断完善的动态过程，如人在成长的不同阶段，个人的婚姻、学历、工作、生活状况等会发生改变；相应的档案记载就需要不断变更、补充，以此保证如实地记录户籍档案中对象的历史面貌，动态反映其发展变化状况，从而为现实使用提供可靠的依据凭证，所以说户籍档案是不断变化发展的。

二、我国户籍档案管理中存在的问题

（一）制度设计滞后。通过分析我国户籍档案的历史发展和特点，可以看出我国户籍档案工作起步较晚，而且制度设计比较滞后，这反映在两个方面。一是，户籍档案的管理与户籍制度相适应，基本上以基层派出所管理为主，在城市实行“市局—分局—派出所”三级管理体制，在农村则实行“市（县）局—派出所”二级管理体制，派出所专职或兼职的档案员（内勤）负责全所档案材料的管理和利用，这种管理模式比较松散，在现行的经济体制下，无法满足人们日益增长的需求。二是，户籍档案属于专门档案，在《档案法》中，并没有针对户籍档案管理的规范与条例，唯一可供参照的管理办法是公安部门根据《档案法》和公安档案管理的相关指导原则制定的《公安派出所档案管理办法》。这使得户籍档案的保存内容陈旧落后，无法实现户籍档案的价值。因而户籍制度设计的滞后，是阻碍我国户籍档案发展的原因之一。

（二）管理权属不明确。根据《中华人民共和国户口登记条例》，我国的户口登记工作，由各级公安机关主管，机关、团体、学校、企业、事业等单位协助办理登记。可以看出，机关、团体、学校等单位是具有部分户籍管理权和户籍档案管理权，而随着市场经济的发展，一些企事业单位本身并没有明确的行政级别，经过机构整合、企业改制之后，成为非公有制企业，包括私人企业、民办企业的大量涌现，这些企业是否能够合法管理户籍档案却无明确定论。其次，公安派出所产生的户籍档案一般来说参照《公安派出所档案管理办法》进行管理，而机关、团体、学校、企业、事业等单位则参照干部档案的管理办法，实行集中和分级管理。同时要求县处级企事业单位，凡保管干部档案在50卷以上的，由本单位组织户籍部门集中管理；凡不具备保管条件或干部档案在50卷以下的，其干部档案由上一级主管部门管理。但是，大部分的企事业单位都是由人力资源部门或保卫处管理户籍档案，一些人才交流中心和劳务公司甚至违反户籍制度的相关规定，擅自接收和保存个人户籍档案。可以看出，明确管理权属是户籍档案发展的重要环节。

（三）常态化流动与固化管理模式的冲突。随着社会经济的发展，人们会因为生活、工作、学习而流动，这种流动使得户籍迁移呈常态化，其中最具代表性的群体就是高校毕业生，他们在就业时十分的灵活自主，选择的城市多集中在一、二线城市，但是由于社会福利、人口与城市容积等原因，高校毕业生在一、二线城市落户的可能性很小。即使有落户的政策条件，条件也十分苛刻，仅仅是将户口落在单位所属派出所的集体户上。若是自主就业，要么就长期存放在学校户籍管理部门，或者迁入所在就业地的人才交流中心托管。由于不同的地方政府，有不同的户籍管理政策，所以人的流动不可能与户口同步迁移，而结婚登记、申请生育指标、办理货款等都需要户口，由于我国的户籍管理暂未实现一体化管理，如果是跨省的户籍迁移，需要本人身体力行，耗费大量的时间的精力，而且一次不一定可以办成。这种情况下，一旦纸质户籍底页或迁移证丢失，补办十分复杂麻烦，尤其是目前户籍档案依然是以纸质档案的形式保存，这种纸质的户籍档案，在调档和查阅不但费时费力，而且容易造成文件的破损，导致不可弥补的损失。社会公众的常态化流动与户籍档案的固化管理模式之间的冲突，也是导致户籍档案发展缓慢的原因。

三、高校户籍档案管理解决对策

（一）创新户籍档案管理的体制与机制。目前我国的户籍档案管理采用的是“三级+二级”的管理模式，主要是以有无审批权限为划分标准。在这种管理体制下，各地的公安派出所可以根据自身的实际情况，对户籍档案进行管理，也有利于对户籍档案的查询、统计。但这样的管理体制的缺陷是，无法保障户籍档案的规范有序管理，带有很强的随意性。所以，创新户籍档案的体制与机制，首先明晰机构关系，建立长效机制，使户籍档案管理由分散走向集中。其次是实现户籍档案的社会化管理，随着社会经济的发展，公众不再单一的属于某个地区和单位，只是在一段时间内与其存在劳动关系，因而实行档案的社会化管理是现代社会发展的必然趋势。我们可以借鉴发达国家的经验，以地区为中心建立户籍档案管理中心机构，由政府赋予该中心具体行政职能，实现对某一地区的户籍档案的集中统一管理，当该地区户籍档案管理中心发展成熟后，再逐渐向周围延伸，形成全国性户籍档案管理中心。这种管理模式可以解决传统户籍档案管理中存在的重复管理、重复建档问题，而且有效地避免死档现象。

（二）树立新的户籍档案管理理念。在我国，传统的户籍档案管理观念认为户籍档案是“企事业单位档案”，这主要是受地区划分和单位划分的影响，导致个人户籍档案逐渐成为地区或单位所有，成了单位档案的一部分。在新的社会环境下，户籍档案管理应该逐渐由“企事业单位户籍档案”向“社会户籍档案”方向转变。使户籍档案资源成为一种社会化资源，而不是企业事业资源；其次，还应打破计划经济体制下的“农业户口”和“非农业户口”的二元制户籍档案管理体制对人们的观念影响。这种观念在中国流行了半个多世纪，从微观层面来说，加大户籍档案改革政策的宣传力度是十分必要的。而从宏观层面来说，树立新的户籍档案管理理念就是坚持树立与时俱进的管理理念，坚持与时俱进，顺应时代发展变化，不断更新管理理念，同时依托于完善的法规政策和良好的法治环境，使户籍档案稳步健康的发展。

（三）加强户籍档案信息化建设。加强户籍档案信息化建设，首先要将新产生的档案及时的实现信息化管理，完善户籍档案数据库，并通过户籍档案管理中心机构的内部信息网络，使本地区范围内的各类户籍档案资源共享。这样不仅能缓解档案人工转递速度慢的问题，还能有效减少因部分户籍档案保存地点不同，而使居民往返奔波开证的情况。其次加快馆藏户籍档案的数字化，对于一些利用率极高、具有重大参考作用的纸质户籍档案，应通过扫描、录人等方式转化成电子户籍档案，对于馆藏档案数量庞大问题，可以本着“急用先建”“高龄优先”的原则，科学筛选归类，分批分期进行数字化。最后，积极提供户籍档案信息利用服务，将户籍档案信息作为社会信息资源，面向社会公众，使户籍档案不再是摆设，而是充分地为人民群众利用和服务。

四、结语

综上所述，分析我国户籍档案发展过程中产生的问题，研究解决对策，是为了让户籍档案管理更好地满足社会对户籍档案的利用和需求，促进社会经济发展。因而，在户籍档案管理过程中要结合当前的户籍改革意见，有效地结合地区发展状况，开发户籍档案管理系统，同时做好相关政策的顶层设计，自上而下建立长效的体制和机制，使户籍档案管理工作更加注重档案价值的实现和服务理念的更新，最终促使户籍档案管理更好地为经济社会发展服务。

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