村民自治的法治化路径

2016-11-22杜瑞泽

天水行政学院学报 2016年5期

关键词：自治权乡镇政府救济

杜瑞泽

（山东大学法学院，山东　济南　250100）

村民自治的法治化路径

杜瑞泽

（山东大学法学院，山东济南250100）

我国的农村基层群众自治制度面临着多重困境，法治的缺失导致了农村治理秩序的混乱，亦使村民的自治难以真正实现。要让村民自治走上法治化的道路，首先村民自治中的各方主体之间需要有明确的法律定位，并据此处理好各方关系；其次，村民自治权受到侵害时必须得到有效的法律救济，而现存的救济制度无法真正发挥作用。构建以司法救济为核心的救济体系，通过司法途径保障村民的自治权利，解决各方在村民自治过程中的纠纷，是实现村民自治的必要途径。

村民自治；法治化；司法救济

村民自治对我国的民主法治建设有着多重意义。村民自治是我国数亿村民参与社会公共管理的基本途径，是人民主权原则的重要体现。从国家层面来说，我国的民主宪政之路还有很长的一段路要走，而在国家的基层社会单位，即村集体中实施自治，实现村民的民主参与，可以说是我国在民主宪政方面的一种进步，也是我国民主宪政改革的基石。而且，实施村民自治也是对于村民的一种民主和法治教育，它不仅能提高村民参与社会管理的能力，还能够让村民在参与过程中增强民主和法治意识，使广大村民体验到自身所拥有的权利和自由，这将深刻地改变我国的民情。而民情，在一国的民主建设中至关重要。托克维尔甚至认为，对于民主共和制度的维系，民情的作用大于法制，是各种影响民主制度的因素中最为重要的一项［1］。而对于村集体来说，村民自治本身就是一种民主法治建设，村民集体自主处理内部事物，不受外部干涉，让每个村民都有了参与管理家乡的权利。而且，在民主的环境之下，村民获得了这样的权利并真正参与到管理活动中之后，就会对家乡对社会产生更深的感情，这将会增强村集体的凝聚力，并促进农村社会的和谐。

然而，在现实中，我国的村民自治却面临着重重困境，远未达到它应该达到的效果。在转型中的乡村社会中，法律和民情相交织，各方主体的职能相混杂，纠纷得不到合法解决，权利得不到有效保障，村民自治离真正的法治化还有很长的距离。

一、村民自治的现实困境

（一）村民自治权难以真正实现

首先，从村集体组织和行政机关的关系来看，村委会以及村党委会过多地受到国家行政机关尤其是乡镇政府的控制和干预。这种控制和干预既表现在村委会主任和党委会书记的人选方面，也表现在村委会和党委会的日常工作方面。虽然《村民委员会组织法》规定，村民委员会只负有“协助”乡镇政府展开工作的义务，但是在很多地方，村民委员会已经弱化为乡镇政府的手脚和工具［2］。

其次，从村民和村委会的关系来看，根据《村民委员会组织法》的规定，普通村民行使自治权最重要的途径是通过村民会议或者村民代表会议，虽然该法规定了村民或者村民代表达到法定人数可以提议召开村民会议或者村民代表会议，但是该法第二十一条同时规定了村民会议或者村民代表会议由村委会召开。村民会议或者村民代表会议在很大程度上是对村委会的制约和限制，现行法规定它们必须由村委会召开是一种制度缺陷，村委会在自身存在违法违规行为的情况下，很可能会拒绝或者阻碍村民委员会的召开，使得村民自治权的实现遇到障碍。另外，“从现阶段中国农村村民自治的现状来看，大多数农村地区的村民自治仍处于干部支配型或能人主导型的发展阶段。”［3］普通村民在公共事务中的参与非常有限，有权威的村支书或者村主任往往对村集体的重要事务拥有很大的决断权。因此，在村民自治制度的运行过程中，村民难以有效参与，村委会在一定程度上凌驾于村民之上，这部分地导致了《村民委员会组织法》所规定的村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督出现不同程度的异化，法律规定的民主程序得不到严格遵守，村民自治制度在很多方面流于形式。

（二）村委会与党支部的冲突

在村自治的实施过程中，“两委”矛盾已经成为一个广受关注的问题。在农村的基层组织中坚持党的领导核心地位，是村民自治制度构建伊始就确立的一项原则性规定。《中国共产党农村基层组织工作条例》更进一步明确了村党支部是村各种组织和各项工作的领导核心。然而，在这样的规定之下，在全国很多地方还存在着党支部与作为基层自治组织的村委会的冲突。在农村地区两委不和已经成为一个非常常见的问题，村委会与党支部或者相互掣肘，或者一方被另一方压制，无论哪种情况都严重影响着农村正常的自治秩序。

村委会与党支部的关系在法律层面没有真正厘清，这在实践中不仅造成了村委会和党支部的矛盾，更使得村民自治制度中的各方势力的矛盾通过村委会和党支部的对立表现出来。首先是乡镇政府为了规避对村委会只能指导不能领导的规定，通过乡镇党委直接对党支部下达命令，由党支部去实施。所以，村委会与党支部的对立也反映出了乡镇机关与村集体的矛盾。其次是村委会由村民直接选举产生，而村党支部由党员选出，两者的民意基础和权力来源均有所不同。本村内部的不同的派别、宗族势力甚至是黑恶势力渗透其中，通过支持甚或支配两者中的一个来争权夺利。

（三）村民自治中的腐败现象频发

从成立农村集体自治组织以来，农村腐败现象就从未断绝，甚至一度十分严重。由于反腐力度加大和整体法治状况的改善，农村腐败虽然已经得到了抑制，但是还远未得到根治，贿选、收受贿赂、公款吃喝、侵吞集体财产等腐败现象仍然普遍存在。

农村腐败严重，很重要的一个原因是缺乏监督。虽然《村民委员会组织法》对村委会的监督做出了规定，但这样的监督在实践中收效甚微。村民对村委会进行监督的形式主要是村务公开、建立村务监督机构和村务档案，任期和离任的经济责任审计。然而其中大多数措施在实践中都没有得到有效执行，原因有三：一是村民法治意识较低，对这些民主监督规定既不了解也不关心。二是即使村民发现村委会的操作不合乎规定，法律也没有为其提供一个有效的解决机制。如《村民委员会组织法》第三十一条规定村务公开不合法的，村民可以向乡镇政府或者县政府主管部门反映，有关行政机关负责调查核实，并责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。但是对调查的期间、调查的程序和有关人员具体应该承担何种责任均未规定。另外，如果责令公布后村委会仍不依法公布又该如何处理？行政机关对违法的村委会成员进行的处理如何在发挥惩戒功能和不干预村民自治之间进行平衡？这些问题都有必要进行明确。三是我国的农村社会仍然是一个传统的熟人社会，通常几代人共同生活在一个村集体中，只要不涉及自身利益，大多数情况下村民碍于情面和风俗不会将同村村民的违法行为诉诸法律。

（四）农村地区矛盾频发，纠纷不断，不和谐因素增多

自从实行村民自治制度以来，农村地区的社会矛盾不断加剧。村民与村干部之间、村民之间出现了很多纠纷，甚至演化成重大的恶性事件。很多农村矛盾得不到正常途径的解决，致使农村上访案件日益增多。这种现象是各种社会因素综合的结果，但这也一定程度上反映出了当前的村民自治制度在处理集体事务、化解矛盾方面的无力。

我国农村传统上由乡绅进行治理，乡绅在乡民中被公认为具有更多的知识和更高的德行，因而通常享有很高的威望。而经过建国后的人民公社运动，我国农村已经不存在乡绅阶层。废除人民公社后，国家权力从乡村撤离，后继的村民自治制度却至今没有完全填补这一权力真空。村干部由村民选举产生，本身就是普通村民的一员，实际上，他们在村民中的号召力和权威性完全不能与当年的乡绅相提并论，尤其是在村民选举中经常出现的贿选、宗族势力或乡镇政府操纵、程序违法等情况下，当选的村干部更难以使村民信服。

二、村民自治的法治化

（一）实现各方主体之间的合理定位

村民自治面临困境的重要原因之一就是该制度下的各方主体：村委会、党支部、乡镇政府和村民之间权力（利）界限不明，定位不清，关系混乱。解决这一问题，我们首先要明确村民在村民自治中的地位以及村民自治权的主体。村民自治权的主体应该是全体村民，我国有很多学者已经对此做了详细的论证。将“村民自治”视为“村自治”，这里的“村”的概念已经不仅仅是地理上的自然村的概念，而是以自然村为基础集合起来的全体村民的抽象的总称［4］。全体村民共同享有自治权是村民自治的出发点，村委会、党支部、乡镇政府和村民之间的关系体系的构建也应该以此为中心。

1.村民与村委会。

我国目前的村民自治制度过多地关注村民委员会的建设，而相对忽视了村民自治权这一中心问题。从立法层面来看，我国村民自治制度的主要法律依据是宪法第一百一十一条的规定和《村民委员会组织法》。宪法第一百一十一条第一款规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民、村民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。由此可见，宪法只是对村民委员会做出了原则性的规定，并没有明确确立村民自治权。而《村民委员会组织法》基本上也是以对村民委员会的规定为主，至于村民自治权的行使及其保障则着墨不多。从实践层面来说，正如上文所述，村民对村集体事务的参与非常之有限，村委会对集体内部的大小事务的包办影响了村民自治这一直接民主的实现。

全体村民是村民自治权的主体，村委会只是村民自治集体的“执行机关”，构建村民自治制度首先要明确这一认识，并将它付诸实践。真正实现全体村民在村民自治中的主体地位，就要扩大村民在民主选举、民主管理、民主监督、民主决策中的参与，细化相关的法规制度。

要扩大村民会议和村民代表会议的职权，对其职权范围，召开、表决的程序进行进一步的规定，在增强其规范性和可操作性的同时，提高其履行职权的能力。

2.村委会与党支部。

根据《村委会组织法》的规定，党支部与村委会属于领导与被领导的关系，同时，党章也规定了党必须在村民自治中处于领导地位。在理论上，在两者的关系中党支部处于领导地位。而在实践中，党支部与村委会这两套班子经常发生矛盾甚至处于对立局面，这一矛盾已经称为我国村民自治制度中普遍出现而又难以解决的难题。

根据我国《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是基层群众自治性组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，并向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。而对于党支部的规定则是：中国共产党在农村的基层组织要发挥领导核心作用。这种领导核心作用主要分为两方面：（1）领导和支持村民委员会行使职权。（2）支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。党支部对村民委员会的职权的行使是“领导和支持”，对村民的自治权利和自治活动则是“支持和保障”。党支部确实对村委会具有领导职能，然而这种领导绝不是干涉甚至是取代村委会的正常工作。村委会是直接由村民选举产生负责村集体事务的机构，在管理公共事务和公益事业方面享有独立和完全的权限。应该对党支部的领导作用进行进一步限定和明确，防止党支部与村委会的职权混同以及争权现象的出现。党支部职权应该限定在四个方面：（1）对村委会进行监督。（2）密切联系群众，帮助和支持群众自治。（3）调节村民和村委会的关系。（4）党的政策的宣传工作。

3.村委会与乡镇政府。

村委会与乡镇政府的关系问题无疑是村委会自治制度中的又一个长期存在而又难以解决的问题。从法理上来说，村集体是一个社会团体法人，而村委会作为社会团体法人的执行机关，只对全体村民负责，只有在违法情况才受到国家机关的直接干预。但是，村集体绝非一般的社会团体，村委会与国家机关也有着更为复杂的关系。从《村民委员会组织法》来看，乡镇政府对村民委员会进行“指导、支持和帮助”，但不得干预依法属于村民自治范围的事项。而村民委员会有义务“协助”乡镇政府开展工作。但在实际中，村委会与乡镇政府的关系早已发生了变异。“指导”变成了“领导”，“协助”变成村委会对乡镇政府命令的执行。村民委员会并非独立于国家机关的民间组织，反而成为乡镇政府的“手脚”。这种情况在全国大部分农村地区都有不同程度的体现。

村委会与乡镇政府“剪不断、理还乱”的关系有其深层次的原因。首先是体制上的原因。改革后的乡镇、村民委员会、村民小组基本上由人民公社的公社、生产大队和生产小队的建制延续而来，除了正式的政权组织以外，村民委员会和村民小组担负着一定的行政功能，具有准行政和类行政组织的特性。政权组织的体制性权利虽然上收至乡镇，但功能性权力仍然延伸到农户［5］。其次是思想认识上的原因。我国农村具有浓厚的“官本位”的传统思想，对官方倾向于依赖和盲从。同时，农村地区还普遍存在着这样的错误意识，认为村干部是“官”而不是民间组织的负责人，而“官”就要听从上级也就是乡镇领导的安排。另外，乡村社会中复杂的社会关系、利益机制也是村委会与乡镇政府关系变异的原因之一。

对于村委会往往受制于乡镇政府的问题，应该确立村委会相对于乡镇政府的平等地位。

村委会是村民自治体的执行机构，而村民自治体是独立于国家机关之外的社会团体。村委会代表村民自治体的利益和意志，因而村委会与乡镇政府应该是平等的“官与民”的关系，而不是上下级的关系。村委会有义务协助乡镇政府在农村的工作的展开，然而这种协助应该是一种合作关系，而不是指导命令关系，对于乡镇政府逾越职权的干涉村委会有权拒绝，如果乡镇政府的干涉已经对村民自治造成了侵害，村民自治体有权进行行政复议或者提起行政诉讼。

（二）建立有效的权利救济机制

1.现有救济制度的缺陷。

无救济即无权利，村民自治权作为一项民主权利，必须有一套有效的机制为其提供保障和救济。从我国现今立法来看，关于村民自治制度之下的权利救济的规定是十分薄弱的。《村民委员会组织法》主要有四个条文对村民的权利救济进行了规定，涉及到村委会选举、村规民约的制定、村务公开、村委会损害村民合法权益的决定、村委会不履行法定义务和乡镇人民政府对村民自治的干预。而在以上几个方面进行救济的主体主要有三个：一是乡镇人大和县人大常委会；二是行政机关，主要指县乡政府及有关主管部门；三是人民法院。然而，从目前的村民自治的实施状况来看，无论哪种上述的救济途径均未能有效发挥作用：第一，根据宪法和《村民委员会组织法》的规定，村民自治权的内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，而对村民自治权的救济的规定却仅限于以上几个特殊事项，零碎片面，远不能涵盖村民自治权的全部内容。第二，仅仅是原则性概括性方向性的规定，没有对救济的程序进行细化，造成了救济机制缺乏操作性而难以实施。第三，法院的司法救济仅限于“村民委员会或者村民委员会成员做出的决定侵害村民合法权益”的情况，因而适用范围非常狭窄。村民自治的权利救济主要由地方人大和行政机关进行。然而无论是地方人大还是行政机关都难以对村民自治权进行充分有效的救济。根据我国的宪政设计，人大的监督对象是国家机关，村委会作为一种民间机构也置于人大的监督之下，似乎有违法理。而且人大是代议机关，其行使职权的方式也决定了其无法对村民自治的权利进行直接有力的保障。行政机关对行政自治权的救济同样存在根本性的缺陷。乡镇政府本就存在干预村民自治的倾向，现行法律又赋予了乡镇政府对村民自治中的违法行为进行调查和处理的职权，这无异于强化乡镇政府和村委会的关系中存在着的上下级的错误倾向。而且相比于司法救济，行政救济政策性强而法律性弱，在程序性和稳定性方面均存在欠缺。第四，从以上的规定也可以看出，我国村民自治立法中关于村民自治纠纷处理主体的规定非常混乱，除了负责对村民自治工作进行日常指导的民政部门外，还规定了乡镇和县级人大与政府，主体的不明确导致事实上的多部门看似都有权处理而实际上最后谁都不处理的后果［6］。第五，缺少法律归责机制。在村民自治权利的实现过程中，对权利的救济和对侵权人的法律责任机制是一体两面的。对于权利受到违法行为侵害的村民的权利救济，在另一方面也意味着对违法行为的行为人课以一定的法律责任。但是，如果说现行《村民委员会组织法》对权利救济的规定非常薄弱的话，那么对法律责任的规定则更为欠缺。正是法律制裁严重缺位，才导致村民自治中违法行为的责任人漠视法律规定，并使得村民自治中的违反法定程序的行为成为常态，贿选、腐败等严重违法行为亦属常见。

2.完善司法救济。

无论是人大救济还是行政救济均存在根本性的缺陷，对村民自治中的权利的救济必须以司法救济为核心。以司法救济作为解决权利纠纷的手段是现代法治的重要特征，“司法最终”是一项重要的现代法治原则，一切法律纠纷至少在原则上应通过司法程序及诉讼程序解决，法院对于纠纷及相关的法律问题有最终的裁决权。在法治社会，当权利受到侵犯时，通过司法途径获得救济既是一条必然途径，也是一条最终途径［7］。在村民自治出现的矛盾和纠纷中，完善司法救济更有其必要性。相比于地方人大，司法机关具有更强的强制力和执行力。相比于县乡政府，司法机关更具超脱性，不存在复杂的利益关系和体制障碍，因此公正的救济更易于实现。

村民自治中对权利的侵犯主要分为两种：一是因为行政机关对村民自治的干预，二是村民自治体内部的纠纷。对于第一种纠纷，虽然学界进行了长期的呼吁，但我国法律至今并未明确将其纳入到行政诉讼的范围之中。2014年修订的《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的概括性规定是：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。村民自治权作为一种社会权利并未被涵盖其中。行政受案范围的局限性使得乡镇政府插手村民自治事务、干涉村民自治权的行使的情况下，受到侵犯的主体没有得到司法救济的机会。这既不利于村民自治本身的发展，也不利于乡镇政府权利行使的监督，与法治精神极不相符。因此，在未来的立法中有必要将行政机关对村民自治的侵犯纳入到行政诉讼范围之中。

对于第二种纠纷，我们可以根据纠纷性质的不同分别将其纳入到刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼范围之内。（1）将破坏村委会选举的行为纳入刑事诉讼。在我国农村地区的选举过程中，破坏选举现象极为普遍，其中尤以贿选现象最为严重且呈现出多样化的形式。在我国，破坏人大选举的行为可以构成破坏选举罪，但对破坏村委会选举的行为仅仅规定“由乡级或县级人民政府负责调查并依法处理”。实践已经证明，这样模糊而缺乏明确的法律制裁的规定是难以发挥作用的。村委会选举是村民自治中的关键环节，关系着村民自治的成败，破坏村委会选举也是对农村的社会治理和社会秩序的破坏。在刑法中应该对破坏村委会选举的行为作出规定，这也是现实的要求。（2）将村委会履行管理财产的职能时造成的权利侵害纳入到民事诉讼体系中。村委会主要具有三个方面的职能：第一，作为集体财产的管理人，依照法律规定管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产。第二，作为农村社区的管理者，维护社会秩序，提供公共产品。第三，作为基层政府行政的委托人，实施一些行政行为，因而属于委托行政。将第一类行为纳入到民事诉讼的范围中，这在我国已有相应的司法解释和司法实践。最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》和《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村委会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》均已明确村委会的诉讼当事人的地位。然而这两件司法解释并不能涵盖所有的问题，接下来需要在立法中对村委会和村民的民事纠纷的受案范围、审理规则等进行进一步规定。（3）将村委会进行农村社区管理活动时造成的权利侵害纳入到行政诉讼范围中。这应当是村民自治权的司法救济的重要内容。村委会对农村的管理承担着重要的职能和义务，比如依照法定程序召开村民会议和村民代表会议，进行村务公开接受监督，建立村务档案等。村委会是否履行义务或者按照程序履行职能都关系着村民自治权的实现。比如，如果村委会不按照规定进行村务公开，那么就影响到村民的民主监督权的实现。在这种情况下，村民应该有权对村委会提起行政诉讼。但是，村委会作为村民自治体中的执行机构，从我国目前的行政法学理论上看并不能成为行政诉讼的主体。对于这个问题，学界有两种解决办法：一是通过将村民委员会视为行政主体赋予其行政诉讼被告资格［8］。二是从根本上扭转只有行政主体才能作为行政诉讼被告的观念，以是否具有公共权力，是否执行公务为主要标准来判断某个主体能否作为行政诉讼的被告。以这样的标准来看，村委会在村集体的管理过程中确实享有公共权力并承担相应的职能，因而村委会可以成为行政诉讼的被告。这两种理论路径虽然依据不同，但殊途同归，均为村委会的行政诉讼主体资格进行了论证。在当前的现实情况下，运用行政诉讼的途径救济村民的集体自治权实属必要，同时这样的立法也并不会带来行政法理论上的混乱。

村民自治必须通过法治化路径才能走出困境：通过对各方主体进行更加合理明确的法律定位，凸显村集体作为村民自治权主体的地位；扩大村民参与并加强村民对村委会的监督，这是促进村民自治权实现、减少和杜绝程序违法以及腐败现象的重要方式；限定党支部的领导权限，使村委会能够更好地行使职权；确立村委会对于乡镇政府的相对平等的法律地位，使其能够更好地抗衡乡镇政府的过度干预；通过建立完善的司法救济体制，使违法行为受到司法的裁决，使村民自治下的合法权益得到司法的保障，同时也会为当前频发的矛盾纠纷提供稳定、合法、有效的解决机制。

［1］（法）托克维尔.论美国的民主（上卷）［M］.南昌：江西人民出版社，2013.216—218.

［2］房正宏.村民自治的困境与现实路径［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2011，（9）：25.

［3］卢福营.论村民自治运作中的公共参与［J］.政治学研究，2004，（1）：20.

［4］崔智友.中国村民自治的法学思考［J］.中国社会科学，2001，（3）：131.

［5］徐勇.政权下乡：现代国家对乡土社会的整合［J］.贵州社会科学，2007，（11）：9.

［6］刘志鹏.我国村民自治立法问题研究［M］.北京：光明日报出版社，2012.154.

［7］周佑勇.村民自治权利司法救济的突破口［N］.学习时报，2007-9-20（5）.

［8］黄荣英.村民自治权利救济的法律缺失与完善［J］.行政与法，2010，（5）：85.

On the Rule of Law in the Villages’Autonom y

DU Rui-ze
（Law School，Shandong University，Ji’nan 250100，China）

In our country，the system of the villages’autonomy is in trouble，The lack of the rule of law results in disorder in the village governance，and it alsomakes difficulties for the villages’autonomy to come true.Villages’autonomy must obey the rule of law，firstly the different subjects need clear legal status，and they should dealtwith each other according to their legal status；Secondly，the right of villages’autonomy need effective reliefwhen itwas violated，but now the system of relief can’twork well.The necessary way to achieve the rule of law is establishing a system of reliefwith judicial relief at the core，safeguarding the right of villages’autonomy and solving the disputes in the process of villages’autonomy by judicial approaches.

villages’autonomy；the rule of law；judicial relief