朱盛

【摘要】研究目的：对低效能的建设用地进行减量，限制低效、粗放的土地利用方式在集中建设区外缘无序蔓延，促进城乡建设用地布局优化和利用效益提升。研究方法：个案研究法和政策分析方法。研究结果：为优化减量化方式、实现城乡建设用地有效增减挂钩提出建议，促进浦东新区产业转型升级和土地资源的合理配置。研究结论：减量化是浦东新区突破土地资源瓶颈的有效手段，但模式还需要不断完善，效果评估和跟踪管理也需要长期研究。

【关键词】建设用地；减量化；土地整理复垦；增减挂钩；浦东新区

一、建设用地减量化的实施背景

1.1 政策实施需要

近年来，上海市浦东新区为保障《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》、《上海市郊野公园规划建设的若干意见（试行）》和《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》等系列政策的实施，积极开展了城乡建设用地增减挂钩、建设用地减量化等改革创新试点工作，在盘活低效能工业用地、推进耕地指标占补平衡等方面进行了有益探索。城乡建设用地增减挂钩是根据土地利用总体规划，将确定为整理复垦对象的农村建设用地拆除转化为耕地，并与需要新建的城镇建设用地相关联，通过拆除面积与新建面积相挂钩的土地整理复垦方式，保障项目建设所使用的各类土地面积平衡，以达到耕地面积增加而建设用地总量不增加，以此来优化城乡建设用地的布局结构，提高土地节约集约利用的程度。该政策是我国促进城乡统筹发展、解决土地供需矛盾的一项重要管理措施，浦东新区建设用地减量化也是在“增减挂钩”实施背景下，探索开展实施的。所謂建设用地减量化指的是在经权利人同意的前提下，依据土地利用总体规划和土地复垦整理规程，对集中建设区外现状低效建设用地尤其是工业用地进行减量，重点实施生态修复和整理复垦，将原有建设用地改造为农用地或未利用地。

1.2 自身发展需要

浦东新区历经20多年的开发建设，城市建设用地规模已经接近极限，但是随着开发开放 的不断深入和自由贸易试验区建设，仍需要一定规模的土地空间来支撑发展，对建设用地指标和耕地占补平衡指标的需求量较大。依据上海市土地利用总体规划，到2020年全区建设用地总量必须控制在832平方公里，同时根据全市城镇用地增量调控目标，2020年后基本不再新增建设用地，因此浦东新区只能进行存量调整，通过对198区域开展建设用地减量化，来满足耕地占补平衡指标。“198区域”是指上海市确定的除规划产业区外、规划集中建设区以外的198平方公里的现状工业用地。粗略估算，浦东新区区级项目每年使用耕地指标约3750亩，其中约1350亩由各街镇进行土地整理复垦提供，其余2400亩指标则是通过市平台购买。受原有土地利用方式和现有制度影响，农村土地利用粗放、退出困难，缺乏畅通的农村土地和城市土地之间的转换渠道。在土地指标严重不足的背景下，通过推进集中建设区外低效建设用地减量化腾挪指标，合理安排建设用地规模、布局、结构和开发时序，完善土地资源市场配置，并适度留出发展空间是浦东自身发展的必然选择。

二、浦东新区建设用地减量化开展现状

2.1 浦东新区集中建设区外用地分析

2010年两区合并之后，浦东新区总面积已达1429.67平方公里。依据浦东新区土地利用总体规划和“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的减量化策略，全区集中建设区外理想化状态下需要进行整理复垦的建设用地规模为26平方公里。到2020年上海市浦东新区建设用地总规模将从原“十二五”期间确定的832平方公里调整缩减至805平方公里。截至2013年底，浦东新区现状建设用地已达779.69平方公里。虽然从总量上看，浦东集中建设区内新增可开发用地还有124平方公里，剩余约99平方公里，但是实际建设用地净增空间仅为25.31平方公里，扣除临港地区的建设用地之后，新区现状建设用地已经接近极限。

从浦东新区集中建设区外103.4平方公里的建设用地现状分析，占比前三位的分别是农村居民点用地（约占41.9%），工业仓储用地（约占20.2%）和城镇建设用地（约占19.5%）；此外，交通运输用地的占比超过13%。可以看出集中建设区外建设用地整体使用效率偏低，对浦东市郊的农村化地区影响较大。

从工业用地利用效能角度分析，浦东新区目前存在着大量低效工业用地，主要集中在集中建设区外的 “198”区域。从北片老浦东地区的曹路镇和原南汇地区的祝桥镇工业用地现状分析，这两个街镇2013年工业用地利用效能分别为4.84亿元/km2和1.29亿元/km2，与全市平均值45亿元/km2（2012年）相比，这2个街镇“198区域”的工业企业的产值明显偏低；从工业结构来看，这2个街镇区域内零星分布的工业企业绝大多数集中在机械制造、印刷印染和四大特种工艺类行业，多数企业产出效率低，能源消耗大、污染严重、外来低端就业问题突出，并且还存在着一定的安全隐患。为此，浦东新区人民政府出台了一系列措施，保障集建区外工业用地减量化的全面实施。如对减量化工业用地予以80万/亩的补贴、对消除历史违法用地予以30万/亩的补贴、对增减挂钩政策叠加规划空间奖励，即在增减挂钩政策的基础上，各街镇可将减量建设用地指标的60%转化为可供开发利用的新增用地空间留以自用，而剩余40%的指标成果由区政府统一回购，并将所获利益反哺实施减量的建制镇和行政村。

截至2015年底，浦东新区共完成减量化立项309件，其中2014年办结26件，2015年办结283件；共完成减量化总面积250公顷，其中2014年完成27.1公顷，2015年完成222.9公顷，实现了新区下达总任务420公顷的目标“时间过半、任务过半”。从试点情况来看，浦东新区减量化工作的主要区域和重点区域大部分集中在S20外环线以外的市郊农村化街镇，如祝桥镇和曹路镇就是该区域内具有代表性的试点街镇，这两个街镇依据区位条件、经济发展水平、土地供需情况等不同因素，制定了符合自身特点的减量化方案和措施，保障了减量化工作的有序开展。

2.2 创新方法，寻求政企合作新模式

浦东新区祝桥镇减量化总量列全区第一位，实际减量化任务78公顷，其中工业用地减量化面积超67公顷。截至2015年底，通过现状排摸、立项报批、资产评估等各个环节，在满足减量化技术条件、综合平衡清拆成本、指标产出率和复垦潜力的基础上，结合产业结构调整工作，完成减量化项目67个，企业104家，并相继完成了减量化地块的清拆、复垦。

在实施过程中，祝桥镇以减量化项目为载体，积极拓展与金融服务机构的合作模式，与农业银行上海市分行签署《银政战略合作协议》，以融资推进市场建设，以项目吸附资金流向，相互借力、借势发力，实现政银互利共赢。同时与江苏省启东市滨海工业园合作，共同打造启东滨海祝桥工业园。从拆除到转移，减量化改变了企业拆迁的命运，政府通过变“逼”为“引”的模式，让符合标准的企业找到新的发展空间，破除了减量化工作中部分企业动迁消极的阻碍，实现了产业的有序转移。通过产业政策的合理引导，运用鼓励发展机制，为减量化企业寻找更加适宜的发展空间，积极帮助符合产业导向的减量化企业落户园区，并通过合作联动，加强政策对接，深化资源共享，与启东市规土、招商、环保、安监等部门紧密合作，共同组成项目推进落实小组，一起对转移项目进行评估和评审。从引导企业拆迁迁址到帮助企业转移“安新家”，祝桥镇政府在此过程中首先找准了定位，转变了角色，从监管者变成“拉郎配”，既降低了企业的搬迁成本，又创新方式方法完成了减量化任务。

2.3 综合权衡，探索“四结合”减量路径

曹路镇减量化工作通过与土地整理复垦相结合、与产业结构调整相结合、与曹路开发需求相结合、与郊野单元规划相结合的“四结合模式，按照土地指标增减挂钩的要求，权衡项目轻重缓急、落实项目资金、预估清拆及各类建设手续办理周期等情况，将减量化整治复垦计划与年度建设项目开发计划同步论证、同步制定，做到项目与需求相匹配，项目与指标相匹配。根据104区域重点发展，195区域转型发展，198区域有序退出的产业发展新格局，曹路镇对198区域全面实施减量化战略，以“减”促“关”、 以“减”促“转”。同时，充分利用郊野单元规划释放的政策红利，将土地减量化纳入郊野单元规划编制作通盘考虑，同步推进。

在具体实施过程中，曹路镇首先明确集建区外保留和复垦的地块，把凌空路以东、随塘河以西范围划定为重点减量化整治区域，并统筹协调集建区外农村建设涉及的各类专项规划，结合农委、环保等相关部门政策、资金和项目，以平衡土地利用结构为目标，对减量化区域内的工业企业重点进行土地整理复垦。此外，将历史违法用地复垦作为增减挂钩试点项目，进行分头立项、分别实施、分开验收和单独考核，以减量化工作来推进郊野单元规划的编制和实施。在落实减量化运转资金方面，通过提取使用土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等关联资金来保障减量化项目的推进落实，并且利用已有的海潮村宅基置项目和曙光村货币补偿迁址项目成功经验，把宅基地置换工作纳入建设用地减量化，与曹路镇农村环境改善、现代观光农业发展、“美丽乡村”建设有机结合，进一步丰富了土地整理复垦内涵，也使村民在建设用地减量化中获取了更多的利益。

三、建设用地减量化中存在问题的对策探讨

3.1 拓宽减量化项目资金的来源渠道

实施好建设用地减量化的基础保障就是及时和稳定的资金供给，目前浦东新区减量化项目资金主要由政府垫付提供，来源为传统的土地规费。这种单一的资金来源渠道，一方面在推进集体土地上有房地产权证的大规模工业用地减量化时，存在一定的资金缺口；另一方面在资金流动和按时结算方面也存在一定的弊端。因此，为了保障建设用地减量化有序进行，应该形成以政府为主导的多元化融资模式。一方面，要求使用减量化指标的单位及时按照标准缴纳新增建设用地的土地有偿使用费，建立有专人管理的挂钩资金管理体系，保障每笔挂钩资金的安全；另一方面，鼓励金融机构、开发公司和个人将资金投放到减量化项目中来，通过整合资金，统一安排资金的流向，集中资源进行土地整理复垦，如祝桥镇减量化项目与银行合作的模式就是拓宽资金来源渠道的有效途径。此外，参与投资的企业或个人在申请项目时可以取得使用留用指标的优先权，亦可以参与当地政府对留用建设用地的联合开发。

3.2 扩大农村宅基地减量化规模

农村宅基地的整理复垦也是减量化的重点之一，但是从浦东新区执行情况来看，宅基地减量化的阻力较大。一方面，宅基地减量必然涉及农民动迁，虽然减量化受到了大部分农民的支持和拥护，但是还有一部分农民不愿意拆迁。如果违背农民意愿进行强制性拆迁，那么不但在很大程度上忽视了农民的利益诉求，而且也会破坏社会的稳定和谐；另一方面，宅基地减量化缺乏统一的动迁补偿标准和畅通的房源调拨机制。目前浦东新区对宅基地减量化的农民主要有两种安置方向，一是在城市化水平较低、农民对土地依赖程度较高的地区，通过迁村并点开展中心村建设，采用中心村集中居住模式；二是在城市化水平较高、农民非农就业程度高的地区，采用商品房基地或动迁基地进行组团式规模安置。基于上述问题与现状，为进一步扩大农村宅基地减量化规模，一方面要确定合理的补偿标准，不能依据政策和现状盲目开展宅基地减量化工作；另一方面要充分分析农民退出宅基地的意愿，引导村民或已经在城镇定居的村民主动申请将宅基地退出，由减量化项目组进行统一整理、拆零为整，将退出的宅基地复垦为耕地或验收合格后成为挂钩指标。各街镇也要根据实际情况，因地制宜，采用不同的农村宅基地减量化方式，充分保障农民的合法权益。

3.3 建立减量化跟踪评估和监督管理机制

建设用地减量化不仅是完成市、区下达的减量化指标、落实土地整理复垦补充耕地计划需要，更重要的是要着力解决减量化后的耕地质量问题，不仅要做到“占优补优”，更要努力做到“占劣补优”。综观浦东新区建设用地减量化现状，减量化过程缺乏规范的跟踪评估机制、减量化的成果也缺乏监督管理。个别街镇没有合理安排减量化的项目布局、规模和时序，存在纯粹为了完成减量化任务而敷衍了事的现象。因此，为使建设用地减量化能够达到预期目标，一是要建立减量化全过程跟踪评估机制，研究制定减量后耕地复垦质量的评价标准，使土地整理复垦和质量评估工作有据可依，确保减量化项目的质量；二是要形成以政府为主导，以纪检监察、规土、城管、农委、建交委、审计等部门联合监管的机制，定期或不定期对减量化项目进行抽样调查和突击检查，确保建设用地减量化能够促进存量土地的盘活，提高土地节约集约利用水平，促进新区产业转型升级，实现保障经济永续发展。

结语：

建设用地减量化与城市更新、城镇化建设一起，已经成为实现上海市浦东新区创新驱动、转型发展，大力推动二次创业的重要举措，也是推动浦东新区突破土地资源瓶颈、保障发展、保护资源、引领空间布局优化的有效手段。同时，基于上海市浦东新区建设用地减量化的土地集约利用模式还需要在发展中不断完善，而其中利益分配的制度设计、减量化成果的评估和跟踪管理也是需要长期研究和完善的重要任务。

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