于　震，张克祯

(西安交通大学 法学院, 陕西 西安　710049)



涉诉信访问题的法律治理实证研究
——以西部某省人民检察院评查剖析的32起案件为例

于震，张克祯

(西安交通大学 法学院, 陕西 西安710049)

近年来,社会矛盾集中凸显,很多以案件的形式汇聚到人民法院,有的矛盾纠纷由诉转访,人们习惯性地将这类在信访总量中占比较大的特殊信访称之为涉诉信访。通过对涉诉信访现象、原因、规律的把握,探索建立一套使“访”依法理性回归到“诉”的制度体系。在法治轨道内依法处理涉诉信访问题，要从法院本身着手,找准司法定位,强化办案责任,提高办案质量,推行阳光司法,防止案件久拖不决或办案不公正、不廉洁;要着眼于诉访分离,建立涉诉信访的审查、分流、办理机制,使进入司法渠道的案件依法尽快处理,穷尽司法程序和措施案结事未了的,给予适当司法救助;要强调司法的终局性和权威性,依法维护正常信访秩序,营造良好的法治氛围。

信访;涉诉信访;实证研究

进入21世纪以来,随着我国社会结构、利益格局深刻调整,社会矛盾集中凸显,很多以案件的形式汇聚到司法机关,有的矛盾纠纷由诉转访,人们习惯性地将这类信访问题称之为涉法涉诉信访。中共十八大指出,要运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。中共十八届三中全会提出要改革信访工作制度,把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。中共十八届四中全会对全面推进依法治国作出部署,要求落实终审和诉讼终结制度,实行诉访分离,保障当事人依法行使申诉权利,健全依法维权和化解纠纷机制,把信访纳入法治化轨道。这是全面推进依法治国,运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的具体体现,为各级政法机关依法处理涉法涉诉信访问题提供了基本方向。本文以西部某省人民检察院评查剖析的32起不服法院生效裁判的涉诉重点案件为例,分析了涉诉信访问题的现状和成因,从法律治理的角度,对依法处理涉诉信访问题作了一些梳理和思考。

一、涉诉信访的概念及现状

“涉诉信访”的称谓是在2004年4月全国法院涉诉信访工作会议上由最高人民法院首次提出的,其初衷是为了方便与其他信访区分开来,将依法属于人民法院处理的来信来访限定为“涉诉信访”。这类信访的信访人往往对法院的审判、执行工作,包括对一、二审的裁判和驳回、再审改判不服,或对生效裁判久执未果,对法官的审判、执行作风有意见,到本级法院、上级法院或有关党政机关上访申诉。当时,最高人民法院认为涉诉信访问题是困扰人民法院工作的一大难题,也是社会各界广泛关注的热点问题。信访人反映的问题往往是已经或应当被人民法院受理,或者进入诉讼程序案件中的利害关系人对人民法院的作为或不作为所提出的申诉和控告未能如愿,转而通过投诉、控告、请愿等活动向上级机关寻求救济。

有学者把涉诉信访概括为“与某一具体诉讼案件相联系,针对人民法院审判和执行案件的行为或结果,要求人民法院启动司法程序,实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访”[1]。这一概括指出了涉诉信访与诉讼案件的特殊关联性,但是把信访的对象仅限于人民法院,信访的目的仅限于“要求人民法院启动司法程序,实施一定诉讼行为”，这与实践中的一些信访事项不相符合。实践中，一些信访群众所反映的案件经过一、二审,其向有关机关信访是要求启动司法程序,比如申诉、申请再审,这种反映实际上在司法程序上带有申诉性质,是属于“诉”的范围,而不应当定位为“访”。

有学者认为,“涉诉信访就是当事人或当事人以外的第三人不满于法院的审判过程、裁判结果、执行等,向法院以外的其他国家机关进行非司法化的求助”[2]。这个概括对信访的事由总结得比较准确,但是实践中信访人求助的对象比较宽泛,往往呈现出多头信访、重复信访的现象,既向原审法院信访求助,也向上一级法院甚至最高人民法院、中共中央、国务院、中央政法委及地方党政机关信访求助。

也有学者从广义、狭义两个方面对涉诉信访进行概括，认为所谓涉诉信访,“广义上是指专门针对法院的司法工作的信访案件”,“狭义上是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、各级法院或检察院,针对刑事、民事、行政案件的终审提出异议,或者针对法院受案过程中的作为或者不作为而提出意见或者要求的行为”。笔者以为,广义、狭义的侧重点是不一样的,广义侧重的是信访对象,狭义则侧重信访内容,其实质是一个问题的两个方面。从客体及信访内容讲,涉诉信访针对的是司法个案,可以区分为广义和狭义。从广义角度讲,凡是依法应由人民法院处理的反映诉讼、执行、法官违法违纪等方面的案件,都是涉诉信访案件;从狭义角度讲,仅限于依法应由人民法院处理的反映诉讼的案件。就其性质来讲,应从三个层面来看待涉诉信访:第一,涉诉信访已经成为一种社会性问题,是人民内部矛盾的一种具体反映和“人民群众表达利益诉求的一种方式”[3];第二,信访被理解为“我国宪法确认的一项重要民主权利”[4],是公民表达、监督公权、获得救济权利的集合体;第三,信访被人们作为一种权利保障机制,被视为一种有别于诉讼、仲裁、调解等法定程序的纠纷解决方式,承担了“矛盾化解的功能”[5]。在长期的司法实践中, 涉诉信访实际上已经成为我国司法工作的一个组成部分,成为民众维护自己权益的一种重要手段,与司法活动呈现出“你中有我、我中有你、相互交织的状态”[6]。

从宏观视野来审视,新中国建立以来,我国历史上出现过两次十分明显的上访峰值：第一个高峰值发生在“文化大革命”结束后,民众的法治意识广泛萌动,法律制度逐步重建,以拨乱反正、落实政策为主要诉求的非涉诉信访案件比较集中。第二个高峰值发生在20世纪90年代,随着建立社会主义市场经济体制目标的确立,我国开始由计划经济向市场经济转轨,下岗人员增多,反映征地拆迁、社会保障、劳动争议等具体利益诉求的信访明显增多,社会矛盾比较集中。也有学者认为,新中国建立以来,先后出现了三次信访“洪峰”:第一次高潮是20世纪60年代中期;第二次高潮出现在“文革”结束后;第三次高潮由2003年中期持续至今[7]。2004年至2011年,中央政法委组织全国政法系统集中处理涉法涉诉信访问题,化解了一大批涉法涉诉信访积案。但是,要巩固集中处理成果,防止涉诉信访形成新的信访“洪峰”,依然面临严峻的形势。以西部某省人民检察院评查剖析的32起涉诉信访案件为样本，实证分析了涉诉信访的发展趋势、类型、主体、表现形式及后果等。

(一)从发案趋势看, 2004年以来涉诉信访高发势头得到了一定程度的遏制

我们调取了近十年全国及西部某省各级法院的涉诉信访数据，绘制成图1、图2。

从图1可以看出,2003年全国法院涉诉信访量为397万人次,2004年最高峰值达到437万人次,2005年开始逐年下降,2012年降至60.1万人次。从图2可以看出,2003年西部某省各级法院的涉诉信访量约为10.8万人次,2005年接近12万人次,以后逐年下降,2011年降至1.5万人次。说明2004年以来中央政法委组织开展的涉法涉诉信访案件集中化解活动取得了积极成效,该省各级法院和全国法院一样,涉诉信访的“洪峰”得到了一定程度的遏制。

图1　十年来全国法院的涉诉信访量注:数据来源于2003—2012年《最高人民法院工作报告》

图2　十年来西部某省各级法院的涉诉信访量注:1.数据来源于2003—2012年《西部某省高级人民法院工作报告》;2.2004年、2007、2012年无统计数据。

(二)从案件类型看，涉诉信访中涉及民事的案件占多数

将评查剖析的32起涉诉信访案件归纳为5大类，如表1所示。

表1　32起评查剖析案件的类型

从表1可以看出,作为法院审理主业的民事、刑事、行政三大审判是涉诉信访比较集中的领域。其中涉及民事审判的20起,占六成以上;因产权确权而涉及行政审判、国家赔偿的各1起,反映出随着法治意识的提高,人们对事关切身利益的经济合同、人身权益、土地房屋等问题关注度较高,对公平正义的追求很迫切;涉及刑事审判的7起,占两成多一点,说明宽严相济刑事政策在落实中还存在一些问题,“杀人偿命”等传统观念在一定程度上还影响着司法活动;涉及执行的3起是无财产可供执行案件,反映出社会诚信的缺失是引发信访的外部因素之一。

(三)从信访主体看，涉诉信访的主体主要来自农村,中老年人和女性居多

从图3、表2可以看出,评查剖析的32起涉诉信访案件中,个人信访的30起,占93.8%,单位信访的2起。个人信访中,农民占59.3%,51岁以上的信访者占71.9%,女性较男性偏多。说明涉诉个体信访居多,农村中老年人特别是中老年妇女等群体囿于文化水平不高、理解和运用法律的能力不强等因素,信访的“积极性”比较高。

表2　32起评查剖析案件主体的身份、职业、性别

(四)从处理方式看, 诉求多样导致化解成本较大

从图4可以看出，评查剖析的32起涉诉信访案件中,原判认定事实不清、证据不足或司法程序存在问题,移送原办案单位全面审查或依法再审的9起,占28.1%;法律文书制作不规范、案卷记录不清楚、办案程序有疏漏等存在瑕疵的10起,占31.3%;经评查认为原判认定事实清楚、证据确凿,反映属无理的13起,占40.6%。为了做好存在瑕疵、反映无理案件的息诉罢访工作,“花钱买平安、摆平就是水平正成为信访工作通行做法”[8]。各级法院花费了大量成本对信访当事人进行帮扶救助。

图3　32起评查剖析案件主体的年龄结构

图4　32起评查剖析案件的评查结论及处理方式

(五)从表现形式看，诉访相互交织,功能混淆

相比司法诉讼而言, 涉诉信访的功能定位应当是监督纠错和补充性地化解矛盾纠纷, 但现实中不少信访群众“弃法转访”, 经常选择重大活动、领导视察等时机,采取闯会场、 穿状衣、 下跪、 拦车， 甚至采取服毒、 自残、 自杀等方式上访， 意图造成轰动效应， 引起社会关注， 实现个人诉求。 事实上， 各级党政机关和人民法院基于执政为民、 司法为民的价值理念， 不可能对信访群众反映的问题不闻不问， 只好通过转办、 交办、 限期化解等措施督促“人要回去、 事要解决”。 这种做法客观上在当事人中助长了“信访比司法更管用”的错误认识。 本来可以通过正常的申诉或申请再审程序解决的法律问题， 却涌入信访渠道， 使当事人之间的对抗转化为法院和当事人之间的对抗， 既影响了信访固有的功能和价值， 也消解了法院解决纠纷的能力。 从评查剖析的32起涉诉信访案件的时间跨度看， 有19起案件是近五年办理的新案， 占59.4%； 有8起案件的时间跨度为6～10年， 占25%； 有4起案件的时间跨度为11～20年， 占12.5%；有1起案件的时间跨度为21～30年，占3.1%，30年以上的为零。可见，由诉转访、诉访交织的案件像“割韭菜”一样层出不穷,令人担忧。

(六)从处理后果看，损害了司法的终局性和权威性,影响了正常的社会秩序

涉诉信访问题主要是案件进入司法程序或经司法裁判后,当事人因不满司法机关的处理程序或处理结果而引发的。特别是一些司法程序已经终结的案件,由于当事人上访不止,只好再次启动司法程序,甚至在上下级法院之间“翻烧饼”,致使当事人对司法公信力产生质疑。一些涉诉信访案件由党政领导机关批转到法院,导致非司法权对司法权的不当干预、司法权对非司法权的过分依赖。尽管一些案件在领导机关和领导人员的关注、批示下得到了解决,但是这一方式有悖于全面推进依法治国和正常的司法程序,冲击了法院裁判的既判力和终局性,对正常的社会秩序和公众对法治的信仰带来不良影响。

二、引发涉诉信访的主要原因

(一)法院自身的原因

辩证唯物主义认为,内因是事物发展变化的根本原因。从实践中发生的问题看,办案质量不高和当事人不信服是引发涉诉信访问题的内因。在评查剖析的32起涉诉信访案件中,对二审及再审不服的有15起,合计占到46.9%,说明一些信访人对自身的“绝对信任”和强烈的胜诉诉求,也说明在一审及由诉转访的初始阶段,没有及时做好释法说理和思想引导工作,致使矛盾升级。9起是因办案人员作风不佳、司法不廉洁、裁判文书说理性不够等引发的,占28.1%,说明如果办案人员在思想认识、司法理念、工作责任心上稍加注意,多一些司法为民的意识,多一些耐心细致的说理,涉诉信访问题是可以防止和减少的。正如有的学者所说,“司法机关办事效率不高及法官自身素质低下是导致涉诉信访的内在原因。”[9]

(二)诉讼制度的原因

新修改的民事诉讼法和刑事诉讼法从有利于保护当事人合法权益的角度,扩大了申请再审的法定事由,但对申请再审的复查时间、复查程序没有限制性规定,对抗诉和申请再审的次数也没有明确规定,这就为暗箱操作和“抽屉案”的产生留下了空间。实践中,一些当事人对再审充满期待,无限申诉、无限再审、终审不终时有发生。即使当事人的权利义务在形式上由终审判决固定下来,但事实上仍处于不确定状态,当事人觉得始终都有申诉改判的机会,因此就不可能息诉罢访。现存的二审终审加上无限上诉审的诉讼制度设计,使得司法审判难以真正地发挥终局作用,这是造就“顽固性”涉诉信访的制度因素[10]。有的法院迫于当事人进京上访的压力,不得不启动再审程序,客观上助长了“信访不信法”“信上不信下”等问题;也有的法院以维护生效裁判的既判力为名,认为裁判生效后不能随便改,否则会破坏裁判的稳定性,所以能不启动再审程序的尽量不启动。上述两种做法都在不同程度上侵害了当事人的诉权,把当事人从司法的“前门”推向信访的“后门”,诱发了涉诉信访和不稳定问题。

(三)信访制度的原因

与《信访条例》规定的涉及行政机关的信访不同,涉诉信访限于诉讼程序和实体本身,在性质上属于涉及司法机关的争议事项。但是,由于涉诉信访在表述中使用了“信访”一词,实践中一般把涉诉信访作为普通信访来处理。一些涉诉信访事项正在诉讼程序中，尚没有作出最终司法结论,当事人就越级进京上访,上级部门不加区分该信访事项是否穷尽了司法程序,就简单地作为信访案件自上而下地交办、转办,要求原承办法院限期化解。这种做法,表面上赋予了公民很大的权利,实质上却冲击了司法的终局性。加上涉诉信访案件的终结机制不健全,依法打击处理缠访闹访行为的法律依据和实际经验不足,形成了涉诉信访“边终结边交办”的恶性循环。

(四)社会环境的原因

在我国传统文化中,“清官”是定分止争的形象,“清官情结”“告御状”的思想根深蒂固。人们遇到冤屈时,首先想到的是找“清官”伸冤,期望由充满德性的“清官”主持公道,为民做主,而对规范化、制度化的纠纷解决方式心存抵触,这种内心的力量激励着人们不断上访,进而影响到司法的公信力。一些案件刚刚起诉到法院,一方或双方当事人就开始信访,要求领导机关过问、领导同志批示以加重其在案件审理中胜诉的砝码。与此同时,随着改革的深化和城镇化进程的加快,不可避免地带来利益冲突增多。在评查剖析的32起涉诉信访案件中,六成以上的案件是在推进城镇化进程中因土地征用、拆迁改造引发的矛盾纠纷,说到底都是发展不足导致的。发展中的问题与法治环境不够优化、社会诚信缺失、多元化纠纷解决机制不健全以及传统文化中的“清官”意识交织在一起,加剧了涉诉信访的“规模化发展”。

三、依法治理涉诉信访问题的对策

涉诉信访案件看上去是涉及司法机关的司法个案,但实质上是法律问题与信访问题交织、司法权威与执政能力关联的社会性问题,必须从维护司法权威、全面推进依法治国、巩固执政基础的高度去认识和把握。依法治理涉诉信访问题必将伴随社会主义法治国家建设全过程,是一个系统工程和持久战。坚持依法治理,综合施策,标本兼治,采取法律手段、运用法律治理方式去破解涉诉信访这一难题,是被理论和实践证明的正确选择。

(一)坚持法治取向,把依法办事作为解决涉诉信访问题的根本方法

法治是治国理政的基本方式。全面推进依法治国,建设社会主义法治国家必须把法治作为化解矛盾纠纷的主要方式和手段。正如中共十八大报告所强调的,要运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定。不论是处理涉诉信访还是其他类型的信访,都必须纳入法治轨道,依法处理,而不能无视司法的终局裁判,突破法律底线,为了息事宁人而乱开口子。

(二)维护司法权威,正确发挥信访、司法的不同功能

各级党政机关和人民法院都要树立诉、访分离的理念,厘清诉、访关系,建立诉访分离、区别处理的工作机制,防止司法程序和信访渠道相互交叉、重叠。对属于司法机关程序内或者可以导入司法程序的案件,由相关的司法机关依照法律程序去处理,信访部门不接待、不登记、不交办、不通报;对民生、监督、救济的诉求,由信访部门登记、交办给政府行政机关去处理。党委、政府要正确处理改革、发展、稳定的关系,积极引导公民、法人和其他组织依法维权。司法机关应当紧紧依托现有的司法资源和纠纷解决机制,依法维护当事人的合法诉求,对冲破法律底线,缠访、闹访甚至扰乱公共秩序的行为,要及时固定证据,依法严肃处理。

(三)合理配置资源,建立符合法治规律的纠纷解决机制

结合实施修改后的民事诉讼法、刑事诉讼法,细化和规范再审程序,对申请再审的次数、期限等作出更明晰的规定,逐步解决无限申诉、无限再审、终审不终的问题,引导当事人在司法程序内最终解决纠纷。化解各类矛盾纠纷,应当采取多元化的纠纷解决方式，能不进入司法程序的,尽量通过社会力量和非法律程序解决;非进入司法程序不可的,用足用好司法资源,争取终局处理,不再反复;对中央和省级司法机关依法审查终结的案件,做到不交办、不督办,坚决纠正和防止信访诉求通过非法律手段进入司法程序;对诉讼案件终局或信访事项终结后当事人确有生产生活困难、“法度之外、情理之中”的问题,要动员社会各方面力量,纳入社会救助和社会保障范围,共同做好帮扶救助工作。

(四)提高办案质量,从源头上预防和减少涉诉信访

司法不公必然导致司法权威性、公信力不强。提高办案质量、做到公正司法是减少涉诉信访的治本之策。要规范司法行为,抓住容易发生问题的执法岗位和关键环节,提高案件侦破率,严把审查逮捕和审查起诉关口,规范自由裁量权的行使,严格减刑、假释、暂予监外执行的流程,加强案件质量管理,加大执法考评、责任查究力度,全面推行司法责任制。推行“阳光司法”,树立以公开促公正、以透明保廉洁的理念,严格落实执法、司法公开的各项规定,全面落实网上公示公告、网上办公服务、网上公开裁判文书等便民措施,健全完善公众开放日、公开听证、公开测评等制度,形成司法公开工作长效机制,使当事人及时、充分了解司法信息。加强执法监督,司法机关要正确处理依法行使职权与依法接受监督的关系,进一步健全内部监督制约和纠错机制,完善接受党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督和群众监督的机制,把监督的重点放在热点岗位、窗口单位和司法不公不廉、侵犯公民人身和财产权利以及执法、司法作风,甚至不作为、乱作为等问题上。发挥人民主体作用,充分调动人民陪审员、人民监督员和社会各界的积极性,适时组织开展司法专项检查和司法巡查,对于发现的突出问题,及时督促整改。

(五)营造良好环境,增强全社会崇尚法治、学法守法的意识

涉诉信访问题的法律治理,需要良好的外部环境,需要全社会培养法治思维,增强法治意识,自觉地学法尊法守法用法。各级党的组织要坚持在宪法和法律的范围内活动,特别是各级领导干部要带头依法办事、依法用权,带头接受法律约束,带头运用法治思维和法治方式作决策、抓工作。各级行政机关要认真贯彻《依法行政纲要》,努力建设法治政府,为广大人民群众作出表率。要把司法的专业化与大众化更紧密地结合起来,加大法制宣传教育力度,深入开展依法治理示范创建、法律下基层进社区等活动,大力普及法律知识,弘扬法治精神,使尊重法律、依法治理成为化解社会矛盾的自觉选择,成为巩固执政基础、实现长治久安的必由之路。

四、结　论

随着依法治国的全面推进，涉诉信访的法律治理必然会伴随法治建设的进程取得新成效,并促进法治建设以及司法体制和工作机制的改革。在法治的轨道上采取法律治理手段解决涉诉信访问题将会有更完善的理念支撑、更有力的舆论导向和操作性更强的具体路径。

[1] 史东洋.涉诉信访的程序性设计[J].辽东学院学报，2006，(1).

[2] 张立刚.宪政视野中的涉诉信访治理[J].长白学刊，2011 ，(3).

[3] 柯阳友，杨春艳.涉诉信访与申诉、申请再审[J].河北大学成人教育学院学报，2007，(3).

[4] 闫继勇，梁伟，陈国丽.涉诉信访权利及律动模式研究[J].人民司法，2009，(15).

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[7] 孙展.“接访战役”能否化解信访洪峰[J].中国新闻周刊，2005，(19).

[8] 诸葛竑,黄蕾,吴剑飞.上饶市法院处理涉诉信访案件调研报告——从评查的视角[J].上饶师范学院学报，2012，(2).

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[责任编辑霍丽]

An Empirical Research on Petition Problems Involved in Litigation Issues

YU Zheng, ZHANG Ke-zhen

(SchoolofLaw,Xi′anJiaotongUniversity,Xi′an710049,China)

In recent years, social contradictions break out prominently, and many cases are converged to the People′s Court of Law. Some contradictions and disputes converted by the complaint to petitionin turn, and it is customary to call them litigation petitions which account for a larger proportion of petition. The author seeks to grasp the phenomenon, causes and regular pattern of litigation petition, and explore to establish a institutional system which turns petition into litigation rational.The main conclusions are as follows: On the track of law in accordance with the complaint letters and visits to do the work of three.When it comes to prevention at source, we should proceed from the court itself, identify the location of justice, strengthen investigators responsibility, enhance the quality of handling cases, implement the sun of justice, and prevent cases of protracted handling and injustice. In accordance with the law, we should focus on the separation of litigation and petition to establish a review, triage and handling mechanism so that cases accessing to justice according are solved as soon as possible and given proper justice. In accordance with the law exit, the author emphasizes the finality and authority of justice, proposes to safeguard the normal order of the petition in order to create a good social atmosphere.

petition; litigation petition; empirical research

2015-06-08

于震，男，天津宁河人，西安交通大学博士生，从事法律治理学研究。

【法学研究】

D926.1

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-01-014