张炜达，王世苗

(西北大学 法学院， 陕西 西安　710127)



食品大规模侵权损害多元化救济制度论析

张炜达，王世苗

(西北大学 法学院， 陕西 西安710127)

当前,食品大规模侵权事件时有发生,究其原因主要在于食品大规模侵权损害的民事救济制度不足、社会救济制度薄弱、行政救济制度不合理。各救济制度在实践中的局限性严重阻碍其功能的充分发挥。因此应完善代表人诉讼制度和惩罚性赔偿制度,建立责任保险制度和补偿基金制度,落实行政救济制度。通过多元化救济制度,减轻法院诉讼负担,保障受害者权利,维护社会稳定。

食品;大规模侵权;多元化救济

2014年7月,有媒体报道称,一家给某快餐店供应原料的食品公司将冷冻臭肉重新变身“小牛排”。三鹿奶粉 、染色馒头等事件造成的恐慌“记忆犹新”,过期肉事件“接踵而至”,我国的食品侵权问题仍然突出。笔者通过查询相关网站,将近六年来食品中毒事件的情况进行了统计(见表1)。

表1　2009—2014年食物中毒事件报告情况

资料来源:根据国家卫生和计划生育委员会办公厅关于2009-2014年全国食物中毒事件情况通报的内容整理而得。

表1反映了2009年至2014年这六年期间食物中毒事件的基本情况,2010年比2009年食物中毒事件减少18.82%,中毒人数减少32.92%,死亡人数增加1.66%;2011年比2010年食物中毒事件减少14.09%,中毒人数增加12.75%,死亡人数减少25.54%;2012年比2011年食物中毒事件减少7.9%,中毒人数减少19.7%,死亡人数增加6.6%;2013年比2012年食物中毒事件减少12.6%,中毒人数减少16.8%,死亡人数减少25.3%;2014年比2013年食物中毒事件增加5.3%,中毒人数增加1.8%,死亡人数增加0.9%。食品中毒相关数据基本呈递减趋势,但食品安全事故及中毒死亡人数仍然居高不下,我国食品安全问题仍然严峻,势必危及社会大众生命安全和身体健康,解决食品安全问题,探究侵权损害的救济途径具有现实紧迫性。

一、食品大规模侵权损害多元化救济的理论基础

(一)食品大规模侵权的法律性质

食品大规模侵权意指发生在食品领域的大规模侵权行为,即食品生产者或者销售者因一个不法行为或者多个具有相同性质的行为,给较多的消费者造成人身、精神、财产损害及法律所保护的其他权利损害，或者同时造成上述多种损害的一种侵权行为。食品大规模侵权的法律性质主要体现为多数性、未知性、复杂性、严重性四方面,即受害主体众多、损害事实不清、因果关系复杂、损害后果严重。

1.多数性：受害主体众多食品大规模侵权的受害人数较多,分布范围广泛,受害人往往分布在全国各地。2008年的“三鹿奶粉”案件就导致了包括江苏、陕西、湖北、山西等省份出现多例婴儿泌尿系统结石患者。随着交通运输业及互联网的迅速发展,食品在各省份、各地区的流通更加快捷,某一食品能在很短的时间内迅速流向全国各地,一旦出现食品安全问题,所造成的受害主体也将遍布全国各地。张新宝教授认为:“大规模侵权的被侵权人分布于两个或者两个以上省域的,为全国性大规模侵权事件,大规模侵权的被侵权人范围限于一个省域内的,为省域性大规模侵权事件。”[1](P4)一旦发生食品侵权事件,因食品为生活必需品,消费的人群较之其他商品更多,因此其受害人必然具有多数性及分散性的特点。

2.隐蔽性：损害潜伏期长所谓隐蔽性,是指食品大规模侵权的损害事实一般具有较长时间的潜伏期,消费者食用或者饮用某种不合格食品后,损害后果一般不会立即显现出来,因个人身体素质及消化系统的不同,潜伏期也是不完全相同的,食品侵权所造成的损害事实难以在较短的时间内得以确认。正如王利明教授所言:“因受害人个体身体等情况的不同,侵权损害事实呈现出来的时间也会存在差异,具体的受害人人数及损失难以估计。”[2](P33)笔者认为,不能因食品侵权的一些受害人暂时无法察觉到自己人身或者财产受损害的情况,就将其排除在受害人的范围之外,食品侵权的受害人应包括显性食品侵权受害人和隐性食品侵权受害人,前者是指其所受的损害是可以察觉到或者可以衡量的；后者是指因食品侵权所受的损害暂时无法察觉或者衡量的,但确实是因食品侵权所受损害的。

3.复杂性：因果关系复杂因果关系是侵权行为的一个重要构成要件。食品大规模侵权因果关系的复杂性主要体现在三个方面:一是食品大规模侵权的受害人数众多,损害结果因人而异,彼此之间的因果关系也有所不同;二是食品大规模侵权损害后果一般具有较长时间的潜伏期,部分损害后果不会即刻显现出来,但是食品侵权诉讼又必须严格受诉讼时效的限制,一旦超过这个时效,受害人的权利将很难得到维护;三是举证难、认定难,食品大规模侵权的侵权主体一般是食品生产者或者销售者,消费者在权利被侵犯之后,要举证证明自己的损失究竟是因生产者抑或是销售者所致,并且有些食品侵权的损害后果会随着时间的推移而越来越不明显,不利于因果关系的认定。

4.严重性：损害后果严重食品大规模侵权的损害后果涉及三方主体,即食品侵权受害者、食品企业以及社会。对侵权受害者而言,食品大规模侵权给他们人身、财产及精神等各方面都造成了很大的损害,严重影响公民的身心健康;食品大规模侵权的损害赔偿数额较大,食品企业面对巨额的赔偿压力,有可能引发财务危机,使企业出现经济困难,严重的会导致企业破产;食品大规模侵权涉及受害者人数较多,分布众多省份区域,一旦处理不及时,将会造成大规模的群体性事件,将严重影响社会的稳定和发展。

(二)食品大规模侵权损害多元化救济的理论依据

1.风险社会理论风险一词古已有之,是指某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合。人类社会的发展,使传统以土地和血缘关系为基础的农业社会逐渐向工业社会转变,人们所需要的物品等供给脱离土地,而逐渐依赖于社会化的生产与交换,工业化所带来的各种问题不断涌现,因产品瑕疵带来的公害事件就是其中的一种,现代工业社会沦为风险社会。在复杂的风险社会时代,社会矛盾激增、大规模侵权事件频发,传统以过错责任为核心的侵权损害赔偿机制已不能完全解决侵权损害赔偿的问题。德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)在其著作《风险社会》中指出：“当今社会是风险社会,社会的核心议题是风险的分担,而不是财富的分配,社会主体制造的财富分配于内部,制造的风险却让整个社会承担。”[3](P17)这种风险不仅威胁着风险的制造者,也威胁着社会的无辜者。与贝克所论述的风险范围相比,侵权损害赔偿范围内所说的风险则局限于工业灾害、汽车事故、公害、产品瑕疵等具有社会性的意外灾害。“20世纪以来社会风险的加剧,使得越来越多的学者主张用赔偿基金制度来取代传统的侵权损害赔偿机制。”[4](P70)风险社会的普遍存在要求我国必须寻求侵权损害的多元化救济制度,以更好地维护受害者的合法权益,保障社会的和谐稳定发展。

2.成本收益理论法经济学是运用经济学的理论和方法来阐述法律领域中的各种争议和问题的一门学科。从传统的法学理论来看,侵权法的主要目的是补偿,即通过侵权法提供的救济方式(主要是金钱赔偿)使受害人恢复到损害前的状态。然而,在经济学看来,“补偿并不是侵权法的首要目标。法经济学认为激励当事人的事故预防意识,以达到社会最优水平为侵权法的核心目标”[5](P216)。侵权法在面对各种事故和危险行为时,其事后补救性质难以实现对众多受害者的充分补偿,甚至企业在面临巨大赔偿压力的情况下,有可能资不抵债导致破产,严重的有可能引发社会矛盾激化,造成社会群体性事件的发生。这样需要付出的成本远远大于收益,有悖于经济学上的成本收益理论,也是社会所不希望的。因此,需要建立多元化的损害赔偿机制,各种制度相互配合、共同作用、取长补短,发挥各个制度的优势,以最小的投入成本实现最大的社会利益。此外,从节约司法资源角度考虑,食品大规模侵权案件中,受害者数量众多,因果关系复杂,显性受害人及潜在受害人的认定难等问题，都使食品大规模侵权损害赔偿案件的处理和诉讼程序的进行变得异常困难,以我国现有的司法资源,很难向大量的受害者提供公平公正的法律救济。建立多元化的损害赔偿救济制度,能缓解我国法院在处理该类案件时遇到的尴尬局面,节约诉讼成本,同时也可以保障案件的公平公正审理,使每个受害者都得到充分的救济。实践中,食品大规模侵权案件中的受害人想要在民事诉讼中获得足额的赔偿也是相当困难的。此类案件举证困难,受害者面临的败诉风险很大,且法院的判决具有强制性,一旦败诉,受害人不仅得不到任何的损害赔偿,之前因诉讼所支付的成本也将石沉大海,受害者只能自担风险；即使法院判决受害人胜诉,受害人的损失也有可能因为法院执行难或者侵权人的破产等原因得不到应有的赔偿。因此,建立包括法律救济、社会救济、行政救济于一体的多元化救济机制具有强大的理论和现实基础。

3.公平正义理论公平正义理论要求尽可能地让每个食品侵权受害者得到救助。目前,我国社会发展最主要的目标为“建立社会主义和谐社会”,食品大规模侵权案件不仅仅是一般的民事纠纷,其关系到当地政府机构的监管能力及业绩,这类案件处理不当,造成的损害后果将是非常严重的,会直接威胁社会稳定,威胁公众对政府的信任。在处理这类大规模侵权案件中,行政力量往往高于司法力量,政府机关愿意,也有必要介入此类大规模侵权案件,但是仅仅依靠政府的力量来解决这类大规模侵权案件,是不可能从根本上解决问题的。再者,我国公共政策的理念开始逐渐从“以经济建设为中心”向“以人为本,和谐发展”转变。关注民生,保护弱势群体的理念越来越被重视,多元化救济制度的建立,对受害人进行及时有效的救济,是实现社会公平正义以及发展和谐社会的要求。

二、我国食品大规模侵权损害救济制度存在的缺陷

(一)食品大规模侵权损害民事救济制度不足

1.代表人诉讼制度被虚置代表人诉讼制度在实践中没有发挥很好的作用,有学者将此现象形象地比喻为该制度的“睡眠”状态。南京大学法学院吴英姿对上海、广州、陕西等地亲历过群体诉讼案件的三百余名法官和律师进行了问卷调查,“调查中共收集到34个群体性纠纷,其中只有不到1/4的案件成功地采用了代表人诉讼模式,78.1%的法官对该制度予以肯定,但同时也提出了现实中的问题”[6]。代表人诉讼通常涉及范围广、受害人多、案件情节复杂甚至影响社会稳定,给法官办案带来无形的压力,而法院由于人力、物力有限,对代表人诉讼可能出现的公告程序、权利登记程序复杂等问题显得“心有余而力不足”。就食品大规模侵权而言,首先,其受害人数众多,损害后果具有一定的潜伏期,受害人未必都知道自己的权利正在或者已经遭受损害,无法在法院规定的公告期内进行登记,我国现有的制度采取“声明加入”的原则,受害人只有通过明示的方式才能加入到诉讼之中,这显然对食品大规模侵权中的潜在受害人保护是不全面的;其次,诉讼代表人由受害人推举产生,在受害人人数众多且人数难以统计的食品大规模侵权中,即便所有的受害人都进行了登记,要形成统一意见推举出代表人也是一项浩大的工程;最后,就诉讼权限的问题,我国现有的代表人诉讼制度要求代表人参加诉讼中涉及的实体权利必须经过被代表人全体的特别授权,在食品大规模侵权案件中这显然是不现实的。

2.惩罚性赔偿制度操作性差我国关于食品侵权惩罚性赔偿主要适用依据规定在《食品安全法》第148条第二款、《消费者权益保护法》第55条第二款以及《侵权责任法》第47条中,但这些规定过于笼统,在法律适用上,法条也没有明确界定具体适用的情形。消费者在购买食品时,与食品销售者之间建立了买卖合同的关系,一旦食品因不合格或者其他原因导致消费者受到损害,此时又产生了侵权法律关系,而在惩罚性赔偿制度规定不明确的情况下,《消费者权益保护法》与《侵权责任法》都可以作为赔偿的依据,此时容易导致法条竞合情形,但依据两部法律所规定的内容,消费者获得的赔偿是不等额的。在实践中该制度的实施效果并不尽如人意*有记者采访了某省消协、法院等单位,相关人士介绍说,从《食品安全法》实施到现在,因买了不合格食品经消协调解给予消费者10倍赔偿的案例非常少。某区人民法院某庭长介绍说,迄今法院还没有受理过食品消费者要求10倍赔偿的案件。参见吴允波:《食品安全法“重典”实施遭遇尴尬鲜见10倍赔偿》,来源于中国新闻网,http://www.chinanews.com/cj/2011/04-22/2990908.shtml,浏览日期:2015年3月10日。。

(二)食品大规模侵权损害社会救济制度薄弱

1. 责任保险制度发展不成熟“我国食品领域的责任保险起源于1986年前后,上海市保险分公司开办了‘饮食业食物中毒责任保险’,针对食品企业的卫生事件和食物中毒事件进行有限额的承保,之后,其他保险公司也纷纷开办了食品责任保险。”[7](P136)奥运会期间,奥委会与“人保”签订了综合责任保险单,食品安全责任保险就是其中的一种。中国人民财产保险有限公司和平安保险公司也曾推出食品责任保险的险种,国内多家保险公司也相继推出了责任保险。食品安全责任保险能够分散侵权企业的赔偿责任,更好地保护受害消费者的合法权益,但目前我国食品领域责任保险的投保率很低,责任保险服务企业分散风险的功能没有得到有效的发挥*据不完全统计,我国食品安全责任保险的投保率仍然偏低,尚不足10%。参见张兰:《食品安全责任保险任重道远》,来源于搜狐网,http://roll.sohu.com/20120418/n340869856.shtml,浏览日期:2015年3月15日。。此外,我国没有专门关于食品责任保险的立法,《产品责任法》和《保险法》中虽有所涉及,但这些规定比较凌乱,不成体系。《侵权责任法》明确了生产者无过错责任原则和销售者的过错责任原则,而在财产责任保险中,保险公司只有在被保险人过失造成保险标的损毁时才承担保险责任,但在食品责任保险领域,对食品生产者的主观故意或过失并没有作出明确区分,导致在食品生产企业故意造成食品侵权事件发生的情况下,保险公司是否仍要承担保险责任不得而知。我国《保险法》第65条第二款对第三人在责任保险中请求权作出了规定,认为在被保险的赔偿责任确定的前提下,由被保险人向保险公司提出申请,保险公司才能赔偿第三人(受害人)的损失,只有被保险人怠于申请的,第三人才能直接向保险公司提出申请。这项规定很难应用于食品侵权领域,食品大规模侵权造成的损害往往危及受害人的生命及健康,必须尽快予以赔偿解决,上述程序规定过于严苛,况且在食品侵权领域,因果关系难以确定,食品生产者的赔偿责任很难在短时间内得以确定,上述法条还规定只有在被保险人怠于请求时,第三人才能直接向保险人提出赔偿申请,但是并没有明确界定何种情形为被保险人怠于申请,在实践中很难予以执行与操作。

2.补偿基金制度未被确立食品大规模侵权中,虽然受害人有权向加害食品企业提出赔偿请求,但食品大规模侵权的因果关系复杂,受害人很难举证证明自己的损失是由哪一家或几家食品企业造成的。受害者还要承担败诉风险和诉讼时效的压力,即便受害人胜诉,也有可能因为企业无能力支付赔偿款项以及执行难等原因而得不到完全的赔偿。食品领域的责任保险制度虽然在分散食品企业风险、弥补民事侵权诉讼制度方面具有一定的作用,但也有自身的不足之处,比如我国并没有强制性地要求所有的食品企业都为第三者购买食品责任保险,在经济利润的驱使下,很多中小食品企业会想方设法的不交或者少交责任保险费等。补偿基金具有补偿受害者所受损失的功能,能及时弥补受害者的损失,在解决食品大规模侵权损害救济上具有绝对的优势。但目前,我国在食品侵权领域并没有明确的适用的补偿基金制度。部分主张设立补偿基金制度的学者对该制度提出设想,但具体到基金申请、基金支付以及管理方面也没有形成统一的意见。

(三)食品大规模侵权损害行政救济制度不合理

纵观近几年食品侵权事件的赔偿结果,政府其实在食品大规模侵权中承担了主要赔偿者的责任。虽然短时期内对保护受害者的合法权利、平息纠纷、维护社会稳定等方面具有明显的效果，但从长远看,政府过多地介入民事侵权领域是不科学的。一方面,政府以行政权力过多地介入食品大规模侵权领域,有扰乱司法秩序之虞。民事诉讼程序在解决大规模侵权纠纷时,有成套的诉讼程序,法院居于中立的地位,能对纠纷作出公正的处理,而政府在处理纠纷上并没有成套的解决机制,通常是在双方或者多方当事人同意的前提下进行行政调解,加之政府一直以来的亲民思想,很难作出公正的处理,并且政府的处理结果与法院的裁判结果也不尽相同,不利于维护司法的权威。另一方面,政府在食品大规模侵权中代替侵权食品企业承担了责任,很可能使侵权企业逃避责任的承担,这与侵权责任法惩罚功能是相违背的。再者,政府的资金一般来源于社会捐助或者税收收入,食品大规模侵权的损害人数众多,赔偿金额也较大,政府过多地用这部分资金补偿受害者,可能造成纳税人的不满,不利于社会的稳定和谐。

三、我国食品大规模侵权损害多元化救济制度的构建

(一)完善食品大规模侵权的民事救济制度

1.代表人诉讼制度为了更好地维护食品大规模侵权案件中受害人的合法权益,需要进一步完善我国的代表人诉讼制度。

第一,诉讼代表人的确定。因食品大规模侵权案件中受害人人数众多,受害人群的层次差别大,代表人的推选不应仅仅局限于有直接利害关系的小群体范围内,要充分维护被侵权人的合法权益,不妨赋予公益诉讼律师或者公益团体以诉讼代表人的资格,以他们较高的专业技能和保护社会弱势群体的心理,可以减少诉讼过程中不必要的冲突,提高诉讼效率,增加胜诉的可能性;同时,改“声明加入”为“声明退出”,保护食品大规模侵权中潜在受害人的合法权益。

第二,代表人的权限。代表人诉讼制度只赋予了代表人参加诉讼的一般权限,涉及诉讼中的实体权利,代表人必须取得所有被代表人的特殊授权。在食品大规模侵权案件中,潜在受害人难以确定,如果代表人在诉讼中的每一项实体权利都要经过授权的话，会使诉讼程序变得复杂冗长,不利于保护受害人的合法权益,也是对诉讼资源的一种浪费。可以考虑赋予被选定的当事人充分享有完全的诉讼权利,包括和解、撤诉等实体权利。为了防止代表人滥用职权损害被代表人的权益,应该同时规定经被代表人半数或者三分之二多数同意,被代表人可以撤换代表人。

第三,裁判文书的效力。现行的代表人诉讼制度采用“声明加入”的惯例,受害人只要没有明确表示自己要加入诉讼,则不能加入代表人诉讼中,该案件最终的裁判文书对其也没有法律效力。在食品大规模侵权这一特殊类型的侵权中,潜在受害人因客观原因不能参加诉讼,其权利也将不被保护。代表人诉讼制度设立的目的是为了保护更多的受害人,为了使其得以更充分的保护,所以当食品大规模侵权潜在的受害人“现身”后,其权利也应该得到保护,法院对其身份及被侵权事实进行核实后,之前的法律文书也应该对其发生法律效力。这样在保护受害人权利的同时,也防止了基于同一的事实再次诉讼的问题,节约了司法成本。

2.惩罚性赔偿制度惩罚性赔偿制度在实际操作中易发生法条竞合的情形,在适用方面也存在争议,为此，应主要从以下三方面进行完善。

第一,现行立法虽然规定了惩罚性赔偿制度,但对制度的具体适用范围并没有作出明确的规定。惩罚性赔偿在食品侵权领域的适用主要是基于侵权行为而产生的,主观上要求侵权人的故意或重大过失。有学者认为,“惩罚性赔偿应对行为人的主观恶性作出明确的限制”[8](P232)。侵权人主观上必须是故意或者重大过失的,并且可以根据侵权人主观上的过错大小而确定惩罚性赔偿的具体数额,这样更加有利于维护社会的公平。

第二,惩罚性赔偿因其自身的原因,在食品侵权领域的适用必须受到严格的限制,否则会因该制度本身的惩罚性而严重挫伤生产者的生产积极性,不利于社会的发展进步。食品侵权领域的惩罚性赔偿有可能发生合同领域的违约责任与侵权领域的损害赔偿责任的竞合,此种情况下,受害者选择侵权领域的惩罚性赔偿显然对自己有利,该制度主要用于侵权领域;在食品侵权领域适用惩罚性赔偿制度,还要考虑该制度适用的必要性,如果补偿性赔偿制度能够充分地赔偿受害人的损失,那么惩罚性赔偿制度就没有适用的必要性。

第三,《消费者权益保护法》规定了所受损失两倍以下的惩罚性赔偿,《食品安全法》规定了价款十倍比例的赔偿金,《侵权责任法》笼统地规定了相应的惩罚性赔偿。由于侵权人无法预测具体案件的赔偿标准,不能充分发挥惩罚性的功能,容易造成同类案件惩罚数额的不一致,不利于社会公平。英国在确定惩罚数额时,规定了一些考量因素*包括被告的财力、原告在惩罚性赔偿中的获益、是否存在多数原告或多数被告、是否原告引起了被告的行为、是否被告的行为是出于善意以及规范惩罚性赔偿适用的需要等。,赋予法官较大的自由裁量权。我国可以借鉴英国的规定,在适用惩罚性赔偿制度时,在确保惩罚侵权人的前提下,赋予法官在一定的比例范围内的自由裁量权。此外有学者还提出可以借鉴刑法上的加重或者减轻情节的模式处理,该模式赋予法官有限制的自由裁量权,在保护受害者权益、惩罚加害人的同时，也防止了司法权力的滥用，此观点值得肯定。

(二)建立食品大规模侵权的社会救济制度

1.责任保险制度新修订的《中华人民共和国食品安全法》提到,国家对食品安全责任保险持鼓励的态度,并没有明确规定食品安全责任强制保险。我国应建立食品安全责任强制保险制度,以保证食品侵权受害人及时得到赔偿。

第一,完善相关立法。可以借鉴已实行的机动车交通事故责任强制保险制度的成熟经验,制定专门的《食品安全责任强制保险条例》,与《食品安全法》《保险法》《消费者权益保护法》《产品质量法》《侵权行为法》等法律配套适用。可以借鉴我国台湾地区《食品卫生管理法》第21条“经主管机关公告指定一定种类、规模之食品业者,应投保产品责任保险;其保险金额及契约内容,由主管机关会商有关机关后定之”的规定,在《食品安全法》中增加强制保险条款作为食品安全责任强制保险适用的基本依据。

第二,确立商业化的运作模式。食品安全责任强制保险应采用商业化运作模式,由保险公司经营。在此种模式下,食品从业者虽然必须投保,但是选择在哪家保险公司投保、保险公司是否愿意承保等方面均有自主决定的权利,而监管部门则主要监管保险公司的偿付能力和最基本的保险责任规范。最基本的保险责任规范必须包含在合同中,且不可用其他条款来限制或者扩大责任和权力。具体的费率由保险公司与保险行业协会、食品行业协会共同调研,结合调研结果通过保险精算由保险公司自行决定。

第三,监管部门要各司其职、各尽其责。保监会作为保险业监管机构,应该履行其对保险公司的监管职责。具体包括制定有关食品安全责任强制保险的规范性文件,对保险公司赔付能力进行监督,审查备案所有保险公司关于食品安全责任强制保险的保险条款和费率,对于未通过审查和经过备案即上市的产品按照相关法律进行处理等。食品安全监管机构则应对食品从业者的经营进行监督。对于保险公司的食品安全责任强制保险的保险条款和费率,应该要求保险公司在其部门备案,未备案即上市的产品,可以提请保监会对保险公司进行处罚。同时,建立黑名单制度,提醒保险公司和消费者注意高风险或者多次违规的食品从业者;保险行业协会和食品行业协会应定期进行市场调研,对于食品安全责任强制保险的费率、保额、产品条款等给出指导性意见,保险公司可以依据该意见开发自己的食品安全责任强制保险产品[9]。

2.补偿基金制度食品大规模侵权的损害后果严重,受害人数多,企业要承担的赔偿压力大,有的企业甚至会因为承担不起巨额的赔偿而导致破产。补偿基金制度带有补偿的功能,能有效地解决受害人无法得到充分及时赔偿的问题。关于补偿基金制度的具体构想,主要考虑以下三方面:

第一,补偿基金的申请。首先,受害人只有在通过民事侵权赔偿、责任保险等救济措施之后才能申请补偿基金;其次,补偿基金的支付不以受害人提供明确的侵权人为前提条件,也就是说,即使受害人不知道侵权人是谁,只要自己因侵权企业的食品不合格,或者有毒有害而致使自己受到损害的,就可以申请补偿基金;再次,关于补偿基金采取一次支付还是分期支付的方式,学界有不同意见,有学者认为,食品大规模侵权的受害人较多,支付的赔偿数额较大,如果一次性支付可能导致资金周转不良的局面，此种观点值得怀疑。食品大规模侵权的损害后果严重,受害人急需资金支援，补偿基金应该一次性支付,若分期支付补偿基金,会使支付周期延长,大大降低纠纷解决的效率。

图1　补偿基金支付程序示意图资料来源:作者根据资料整理而得

第二,补偿基金的支付流程。由受害人提出补偿申请，补偿基金管理机构对受害人的申请进行审查核实，符合补偿条件的，确定并公布受害人名单及补偿数额。不符合补偿条件的不予受理，并书面说明理由。受害人对补偿数额不服或者对不予受理决定不服的，可以提起行政救济。具体的支付程序如图1所示。

第三,补偿基金的管理。有学者建议按照行政区域的划分进行管理,由地方政府暂时管理,成熟后再交由国家设立专门的基金管理机构统一管理。但由于各地区经济发展不平衡以及地方保护主义等原因的影响,造成基金管理的混乱局面;也有学者建议直接在社会保障部门下建立食品安全事故补偿基金管理委员会进行基金的管理,这种管理方式虽然可以最大限度地集中人力资源,精简政府机构,但也同时造成政府工作部门的压力加大,况且补偿基金作为一种专门的基金,这种管理模式有可能会使基金与其他财政资金混乱。笔者认为应以食品行业为标准成立专门的补偿基金管理机构，由该管理机构直接承担基金的管理和使用。这样既可以保障补偿基金的专款专用，提高受害人申请与办理补偿的效率，同时也可以在专门的机构职能之下统一工作，具体运行基金的筹募、申请的受理与补偿款的支付[10](P112)。

(三)落实食品大规模侵权的行政救济制度

食品领域一旦发生侵权事件,往往以“迅雷不及掩耳之势”迅速扩展,损害后果严重,波及范围广,单纯依靠侵权损害赔偿、责任保险和补偿基金不能达到充分保护受害人利益的目的,处理不当会造成一系列不良社会后果。政府作为社会管理的主导者,应充分发挥其作用,帮助受害人减少食品大规模侵权带来的伤害,维护社会公平稳定。在食品大规模侵权事件发生之后,政府可以通过行政调解、行政仲裁的方式解决受害消费者与侵权生产者或者销售者的纠纷。当然,必须明确,在此情形下,并不意味着政府是食品大规模侵权责任的共同责任人,虽然政府会支付损害赔偿中的部分费用,但这实际上是属于司法范畴的侵权损害赔偿之债,政府不应该成为食品大规模侵权的共同承担者,不应为该侵权行为买单,特别是有明确的食品侵权主体的情形下。此外,如果确是因为行政行为引起的食品大规模侵权事件,致使受害人遭受损失,或者导致企业破产的,国家应承担行政赔偿责任。

上文所述各项制度在解决食品大规模侵权事件上都有其自身的优势,同时也存在一定局限性,只有将各项制度进行科学有效地衔接,才能最大限度地发挥各项制度的功能及作用。因此，应构建以责任保险救济制度为先导的四维救济机制,即首先运用责任保险来解决纠纷,对受害者进行赔偿。如果受害者的损失在责任保险的赔偿之下仍然没有得到充分的弥补,依次考虑民事救济制度、补偿基金制度、行政救济制度的适用,通过多元救济制度的无缝衔接,更好地维护受害者的合法权利,维护社会的稳定。

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[责任编辑霍丽]

Analysis on the Diversified Relief Mechanism of Food Large-scale Tort in Our Country

ZHANG Wei-da, WANG Shi-miao

(SchoolofLaw,NorthwestUniversity,Xi′an710127,China)

At present, food mass tort events have occurred, and the unreasonable main reason is that the weak food mass tort civil remedy system lack, social relief system, administrative relief system. Giving full play to the relief of limitations in practice has seriously hindered its function. Therefore, we should perfect the system of representative litigation and the punitive compensation system, the establishment of liability insurance system and the compensation fund system and the implementation of the administrative relief system. Therefore, to actively explore diversified remedy mechanism can lighten the burden of litigation court, safeguard the rights of the victims and maintain social stability.

food;large-scale tort;diversified relief

2015-04-21

陕西省社会科学基金项目(2014F15);司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目(12SFB5016);陕西高校人文社会科学青年英才支持计划项目(HSSTP)

张炜达,男,河南汝州人,西北大学教授,博士生导师,从事食品安全规制、经济行政法研究。

【法学研究】

D923.3

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-01-013