纪荣荣

今后地方人大常委会在决定权方面最需要努力的就是严格依法履行宪法法律所明确赋予的职权，敢于并善于运用这些权力。

长期以来，地方人大及其常委会重大事项决定权的行使受到各方面广泛关注，针对社会上一些同志认为这项重要职权行使不够到位问题，许多专家学者和人大工作者进行了广泛而深入地研究探讨，提出不少有价值的意见和建议，这对于推动人大重大事项决定权行使具有重要价值。笔者通过近年来参与地方重大事项决定权相关立法工作，对这方面问题有一些思考，现就有关问题提出一点看法，以期进一步推动重大事项决定权行使取得新进展。

一、什么是重大事项决定权

在人大及其常委会各项职权中，各方面对重大事项决定权的行使极为关注，从不同层面进行讨论研究，推动了人大相关立法和工作实践。但这方面的实践似乎并不能令人满意，形成人们期望与实践的巨大反差。我认为在对重大事项决定权的认识上有些同志尚存在一些误区，一方面，从法理上、从国家宪政体制设计上认为，宪法明确规定，国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域各方面工作的重大事项。地方组织法进一步规定，县级以上的地方各级人大常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。另一方面，基于宪法法律的规定，认为地方人大及其常委会行使决定权，是代表人民、代表国家的，是地方国家意志的体现，因此这就决定了地方人大及其常委会的决定权，是不可让渡、不可放弃的，必须认真行使。大家深感实践中地方人大常委会行使讨论决定重大事项决定权不够，许多应当由人大常委会讨论决定的重大事项没有经人大常委会讨论决定。故对地方人大常委会行使重大事项决定权提出一些批评和意见，而且不少意见是取得共识的。这些讨论无疑加深了对有关问题的认识，有的认识放在二十年前是对的，现在再谈就不够妥当了；还有的认识把决定权与重大事项决定权混为一谈，这样就很难讨论出一致的意见。

如何看待这个问题，从现阶段法治建设进程看，从宪法法律规定看，首先各方面必须在什么是重大事项决定权上取得共识，只有这个问题解决了，其他问题才有讨论研究的可能。一般认为，地方人大及其常委会的重大事项决定权，是指地方各级人大及常委会依照法律法规规定的权限和程序，对本行政区域内各方面工作的重大事项作出决定或决议，并依靠国家强制力保证贯彻实施的一种重要职权。之所以明确提出重大事项决定权是地方各级人大及其常委会的重要职权，是从我国国体政体性质，以经典作家理论为指导得出的结论。首先，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，实质是人民决定国家的一切重大事项。其次，这一职权最早是毛泽东同志提出来的，他指出：“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。”[1]但明确把这项职权称为“决定权”的是彭真同志。1980年4月18日，时任全国人大常委会委员长的彭真同志在各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上提出，地方人大常委会的职权主要有四条：“第一，制定、颁布地方性法规。第二，讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项。还有权批准本地区‘国民经济计划和预算的部分变更（至于整个计划、预算，决定权属于人民代表大会）。第三，人事任免。第四，监督本级政府和法院、检察院的工作。”[2]这也是地方组织法规定地方人大常委会行使职权的几个主要方面。通常人们把地方人大及其常委会职权归纳为四大类：即立法权、决定权、任免权和监督权，出处也就在这里。

这里要分析20世纪80年代各方面广泛讨论重大事项决定权并开展相关地方立法的时代背景。此前，1979年7月1日五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，规定县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。根据地方组织法规定的要求，县级以上的地方人大设立常委会，但对于人大常委会如何开展工作各地没有经验，故1980年召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会进行部署很有必要，这对于指导地方人大常委会工作开展很有益处。会议将地方组织法第二十八条列举的人大常委会的11项职权作了归纳，主要是四项，以突出重点。从四权划分来看，这里决定权所涉及的重大事项仅指人大常委会职权中除立法、监督、人事任免事项以外的其他重大事项。这应当是指狭义上的重大事项。但在长期人大实践中，我们不少同志说到重大事项决定权，往往是从广义的范围上讨论重大事项的。各地的地方立法中一般也是从广义上来定义重大事项的。规定重大事项为本行政区域内经济、政治、文化、社会、生态文明建设中带有根本性、全局性，关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大事项。这其实就是现行地方组织法第四十四条相关规定的另一种表述。这种定性表述中的重大事项，包括了人大常委会所决定的各方面的重大事项，这不是从四权划分方面来规定的，而是从履行职权方面归纳的，因此，广义的重大事项既包括立法方面的事项，也包括监督方面的事项，还包括人事任免方面的事项，当然更包括重大事项决定权行使方面的事项。无论是从当时地方组织法第二十八条规定上看，还是从语义上分析，重大事项决定权的事项范围确实是很大的，内容也是很丰富的，给人以无限遐想的空间，引众多有识之士在这方面研究讨论。特别是在20世纪80年代，甚至90年代，国家法制很不健全，不少方面尚无法律规范的情况下，本行政区域内的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族等工作的重大事项，确有很多是可以由本级人大常委会讨论决定的。但随着社会主义法制的不断健全，这种状况有了一定变化。

严格地说，在人大工作实践中，没有哪个概念比重大事项这个概念更复杂、更混乱，重大事项的内涵也随着时代的变化在变化。正因为此，我们有必要基本统一对重大事项概念的认识，我们所要讨论研究的重大事项，是指地方人大常委会职权中除立法权、监督权、人事任免权以外的依法应由人大常委会决定的重大事项。当然，也有的专家学者并不认同这种观点，认为人大常委会四权之间的关系，“不是对等和孤立的关系，而是你中有我、我中有你、相互联系、配合行使的关系。保证宪法和法律的有效实施，计划、预算的变更、调整，撤销不适当的规范性文件，都是地方政治、经济生活中的重大事项，人大常委会就这些重大事项作出决定，既是行使决定权，也是进行经济监督和法律监督，是两权的配合行使”[3]。这种认识是值得商榷的，从地方组织法的立法原意看，对地方人大常委会职权进行列举式规定，各项职权是相对独立的，不应当存在交叉和重叠，各种职权的边界是清楚的。从立法技术上要求，也应当这么考虑。因此，根据地方组织法相关规定，人大常委会重大事项决定权所涉及的重大事项是指立法权、监督权、人事任免权以外的重大事项。

二、重大事项决定权行使到底有多大的空间

实践中，不少同志常常会说，人大及其常委会重大事项决定权行使不到位，甚至还举出一些事项，认为这些事项应属于重大事项范畴。我认为这些认识有些偏颇，因为这大多是在广义的范围内讨论研究重大事项这个概念的，在很大程度上反映了不少地方人大常委会整体职权行使还不够到位，所涉及的基本不属于狭义上的人大常委会讨论决定的重大事项。这些问题不是研究推进人大常委会重大事项决定权行使所能解决的，而是研究进一步坚持和完善人民代表大会制度所要考虑的。在此，我认为研究重大事项决定权，首先要明确具体的重大事项，而且这些重大事项确实又属于地方组织法所规范的重大事项范畴内的事项，根据现行的地方组织法，第四十三条规定省、自治区、直辖市，设区的市的人大常委会立法权；第四十四条规定县级以上的地方各级人大常委会职权，共14项，其中第四项是重大事项决定权。从地方组织法规定来说，我们讨论的重大事项决定权就应当是除地方组织法第四十三条立法权、第四十四条其他13项职权以外的重大事项决定权。也就是要对重大事项的范围有一个大的界定，大家在同一个概念下进行讨论研究。而不宜泛泛而谈，将重大事项决定权与其他职权混为一谈。要具体提出有针对性的、可操作的思路，进行一些实证研究。从一些专家学者的认识看，涉及的问题大多是法律实践问题，比如大家关注的财政预算安排、资金使用，重大建设项目的立项和建设，行政区划调整的方案等事项，这都有专门的法律作出明确规定，如预算法、监督法、城乡规划法等。从人大及其常委会四项权能来看，这些也是不属于重大事项决定权范畴的重大事项。比如早年广为引用的人大常委会行使重大事项决定权的成功事例，即武汉市七届人大常委会第四十次会议通过《关于批准追加1987年能源交通基金支出预算的决定》[4]。现在看来，这也不能算是典型的重大事项决定权范畴的事项。

如果我们想就重大事项决定权达成一些共识，只能从狭义的角度来研究重大事项。

我个人认为，随着社会主义民主法治不断走向深入，地方各级人大常委会职权法治化、制度化水平不断提高，狭义的重大事项决定权行使的空间会越来越明确，越来越法定化。早年一些权力主体不甚明确的重大事项，随着法治的完善，这些重大事项逐步成为行政权、司法权决定的事项。我大体梳理了一下全国28个省、市、自治区人大常委会制定的讨论决定重大事项的地方性法规，这些法规大多把人大常委会讨论决定的重大事项分为两类：一类是决定的事项，一类是讨论的事项。我重点分析有实质意义的前一类决定的事项，在现有地方立法中一般将这一类事项规定为15项左右，大体包括：（1）保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会、省人民代表大会及其常务委员会的决议、决定遵守和执行的重大措施。（2）设区的市、县（市、区）人民代表大会代表名额和常务委员会组成人员名额的确定。（3）推进依法治省，加强社会主义民主法治建设的重大决策和部署。（4）维护公共安全和社会稳定的重大措施。（5）本行政区域内教育、科学、文化、卫生、人口、环境和资源、民政、民族等方面的重大改革方案和措施。（6）国民经济和社会发展五年规划调整方案，国民经济和社会发展计划、预算的部分调整方案，以及上一年度决算。（7）重大民生工程的安排。（8）省人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的意见而报请决定的重大案件或者其他重大问题。（9）在本级人民代表大会闭会期间对省人民代表大会代表进行逮捕或者刑事审判以及采取法律规定的其他限制人身自由的措施。（10）授予或者撤销地方荣誉称号。（11）省人民政府依法行政、建设法治政府的有关重大事项。（12）省高级人民法院、省人民检察院公正司法的有关重大事项。（13）“一府两院”认为需要报告的其他重大事项。（14）组织特定问题调查委员会。（15）法律、法规规定或者省人大常委会认为需要讨论、决定的其他重大事项。其中最后一项为兜底性条款。这是地方相关立法中对重大事项罗列算是比较周全的。但认真研究这些事项，有几个属于严格意义上的重大事项，或狭义上的重大事项呢？我个人认为，地方性法规关于重大事项的列举基本上是现行地方组织法第四十四条列举的人大常委会职权的照抄或文字扩展后的同义反复，同时增加了有关法律的规定，如第二项是选举法第十一条、地方组织法第四十一条规定的；第八项是检察院组织法第三条第二款规定的；第九项是代表法第三十二条规定的；第十四项是地方组织法第五十二条规定的。因此，相关立法针对性、可操作不强，地方人大常委会行使重大事项决定权难以取得突破性进展。

长期以来，各方面都非常关注人民代表大会制度建设，对人大常委会重大事项决定权的行使尤为关注，因为在人大常委会的四权中，决定权是内容最丰富的，相比立法权、监督权和人事任免权，似乎决定权能够作为的空间还很大。大家感觉在目前体制下，立法、监督、人事任免方面难有作为，更多地想在决定权方面探索出一条新路来。已有的渠道畅通难实现，就另辟蹊径，走出新的路子。这种努力是否可取，还需要进一步研究探索。通过长期人大工作实践，我想，推进人大常委会重大事项决定权的行使，进而推进人民代表大会制度的健全和完善，现阶段需要重点在以下几个方面作出艰苦的努力。

一是进一步研究探索重大事项决定权行使的实现形式。地方组织法第四十四条第四项规定了重大事项由人大常委会讨论、决定。这里有讨论的重大事项，有决定的重大事项，如何把握，还是应当在法律规定的范围内开展活动。宪法明确规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。根据宪法规定，人大常委会讨论决定重大事项，应当依照法律规定进行。从代议制民主和我国宪法对国家权力划分一般规律看，国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。我国实行的是人民代表大会制度，虽然不是西方国家的三权分立制度，但国家权力中的行政权、司法权又是依法由专门的国家机关行使。正如习近平总书记指出：“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动原则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关有效组织各项事业。”[5]随着社会主义法治进程的推进，法律体系日臻健全，行政、司法等各方面立法不断完善，国家各项权力的行使越来越规范，行使权力的主体越来越明确。如1989年制定的城市规划法第二十一条中规定：“城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者常务委员会审查同意。”2007年制定的取代城市规划法的城乡规划法第十六条规定：“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。”由原来的决定权改为提出意见权。在这种大背景下，人大常委会如何行使讨论决定重大事项决定权，一是根据宪法法律明确规定行使，将法定的重大事项决定权行使好、行使到位；二是根据宪法法律规定精神以及法理，对应当由人大常委会行使的重大事项进行积极研究探索，这方面的工作还需要进行创新，体现出各级人大的智慧。如有的地方规定与国外建立友好关系作为重大事项，按照国家有关规定，与国外建立友好关系由政府提出意见，报国家有关部门批准决定。但是，尽管是这种管理模式，在国家有关部门批准后，由人大常委会作一个正式决定再予以明确也是可行的，反映出地方国家权力机关对此事的重视和关注，也有利于与国外友好关系的开展。还有如关于主体功能区规划、区域发展总体规划、新型城镇化规划实施的重大措施；全局性重大民生工程的安排；创新社会治理体系、提高社会治理能力建设、维护社会和谐稳定的重大措施等。这方面拓展讨论决定重大事项范围还是有一定空间的。

二是根据现行宪法法律规定，依法履行各项职责。现行宪法法律涉及人大常委会职权行使的规范是很多的，如专门规范人大工作的地方组织法、立法法、选举法、代表法、监督法等，也有相关法律涉及人大职权的预算法、审计法、行政处罚法、城乡规划法、环保法等。当然，这更多涉及的是广义的重大事项，而各方面比较关注、讨论的也大多是这些重大事项。如宪法、地方组织法明确规定：县级以上的地方各级人大审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。地方组织法、监督法规定：县级以上的地方人大常委会根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。监督法还对计划、预算调整的程序作了进一步规定。在实践中，人们对财政资金使用、国民经济和社会发展重大建设项目非常关注，认为这应当作为重大事项决定范畴，从法律上说这确实是由人大决定的重大事项，但具体如何决定法律已有明确规定。

实践中大家意见较多的是有的地方财政资金使用不严格依照预算，资金调整有些随意，该报告的不报告，该经过人大常委会批准的未经过批准，这方面工作确实需要改进。从宏观角度看，这属于人大监督权范围的事项。宪法、法律规定的人大及其常委会的权力是很大的，但大家深感人大及其常委会真正做到依法履职还有一段艰苦的路要走。比如大家关注的不少重大事项，有的属于人大常委会监督权行使的事项，监督法规定的七种监督方式，普遍运用的只有三种，其他的监督方式很少用。不仅如此，不少地方还置监督法明确规定的“询问和质询”监督方式于不用，创新运用所谓“专题询问”这种监督法未曾规定的监督方式。法定的监督方式不积极实践，尚运用很不到位，探索新的且监督力度更弱的监督形式，其效果也就可想而知了。我深感，现在的主要问题是宪法法律实施很不够的问题，能够将宪法法律明确规定的人大常委会重大事项决定权行使好就很不容易了。今后地方人大常委会在决定权方面最需要努力的就是严格依法履行宪法法律所明确赋予的职权，敢于并善于运用这些权力。

三是充分发挥人民代表大会职能作用，切实履行好法定职权。在实践中，不少同志讨论关注比较多的是一些重大建设项目和一些大额财政资金支出方面的问题，有的认为一些重大建设项目和一些大额财政资金支出难以知晓，也有的认为项目和资金支出变动没有章法，比较随意。我们认为，对这些问题的规范，法律是有严格规定的，相关法律要求还是比较严的。如监督法第十七条规定，国民经济和社会发展计划、预算经人大会议批准后，在执行过程中需要作部分调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，政府应当报请本级人大常委会审查和批准。第二十一条规定，国民经济和社会发展五年规划经人大会议批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。调研中我们发现不少地方反映的重大项目和资金支出的问题，进一步深究后发现，这些项目和财政资金支出在年初本级人大会议批准的国民经济和社会发展计划、预算中都有具体或原则涉及，问题是代表大会期间会期短、任务重，对计划、预算来不及进行深入细致审议就批准了相关报告，在以后的计划、预算实施中，社会上可能会出现对有的项目、财政资金支出提出问题。根据宪法法律规定，县级以上的地方人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。人民代表大会批准的各项报告等具有更高的法律效力，本级人大常委会应当遵守和执行。为了解决这方面问题，以及更好地行使好人大决定权，应当加强人大代表在人民代表大会会议上对各类报告的审议力度，代表大会会期作适当延长，对提请会议审议的国民经济和社会发展计划草案要尽可能细化、具体化，对预算草案要细化具体到项、目，并力争做到在会议召开前尽可能早些将有关材料送代表研究熟悉，提高人大代表履职能力，克服对计划、预算草案“内行看不明白，外行看不懂”的倾向，使人民代表大会的决定权行使更加到位，这样就可以大大减少闭会期间出现对批准的计划、预算中涉及的项目，提出由人大常委会行使重大事项决定权问题。从实践中看，预算法规定比较严格、明确，人大会议批准的预算，非经法定程序，不得调整。现在涉及预算方面问题日益减少。但对于国民经济和社会发展计划，尚无专门的法律去规范，这方面存在的问题可能多些。人大常委会讨论决定重大事项会涉及这方面的事项，各地可根据实际进行探索研究。

注释：

[1]毛泽东：《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》，载《毛泽东选集》第5卷，第19页。

[2]彭真：《关于地方人大常委会的工作》，载《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》（1949～1990），第581页。

[3]刘政、程湘清著：《人民代表大会制度的理论和实践》，中国民主法制出版社2003年版，第250～251页。

[4]全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第219页。

[5]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，载《人民日报》2013年12月5日。

（作者系安徽省人大常委会法工委副主任）