王晓 滕修福

2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议通过了对选举法的第六次修正，进一步明确了“代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定”的具体情形，进一步完善了代表资格审查制度，对新一轮各级人大代表换届选举中代表资格审查的职能行使提出了新要求。

代表资格审查制度的立法完善

代表资格审查制度，我国早在二十世纪三十年代初的中华苏维埃全国工农兵代表大会时期，就已实行。1954年9月21日，一届全国人大一次会议制定通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（简称“1954年地方组织法”）第十二条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，可以设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，在主席团领导下进行工作。”从上述这一条款不难看出，当时的代表资格审查委员会还只是人代会期间的一个临时性机构，再说1954年地方组织法也没有规定地方各级人大设立常委会这样的常设机关。1979年7月1日，五届全国人大二次会议重新制定通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称“地方组织法”）虽然规定县级以上地方各级人大设立常委会作为常设机关，但是关于代表资格审查委员会的规定仍沿袭1954年地方组织法的规定，即代表资格审查委员会是在地方人大举行会议时设立的在主席团领导下进行工作的临时性机构（1979年地方组织法第十三条之规定）。由于代表资格审查委员会只是人大的临时性机构，只在人代会期间活动，所以实践中矛盾和缺陷凸显。主要表现在，一是每逢换届第一次人代会，新选出的代表资格审查委员会成员自己的代表资格还没有确认，就来行使审查包括自己在内的新当选代表资格的职权，这种既自己审查自己的代表资格，又在自己的代表资格没有确认前审查别人的代表资格，显然不合法理；二是在届中人大代表补选，没有进行代表资格审查的机构，显然存在立法缺陷。

1982年12月10日，五届全国人大五次会议制定通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（简称“全国人大组织法”），将全国人大的代表资格审查委员会立法设定为常委会的代表资格审查委员会（全国人大组织法第三条之规定）。然而，同时进行第一次修正的地方组织法，却依然没有对地方各级人大代表资格审查委员会的隶属关系同步进行必要的立法修正。

直到1986年12月2日，六届全国人大常委会第十八次会议对地方组织法进行第二次修正时，才将原地方组织法第十三条进行调整，增加了第四十五条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会设立代表资格审查委员会。”“代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由常务委员会主任会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会会议通过。”基于乡镇人大仍没有常设机关或机构，1986年地方组织法还增加了第二十七条之规定：“乡、民族乡、镇的每届人民代表大会第一次会议通过的代表资格审查委员会，行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。”这一规定明确，乡镇一级代表资格审查委员会虽然仍由乡镇人大设立，但属于常设机构，与本届人大任期一致。立法解决了新一届代表资格审查委员会成员自己审查自己代表资格的法理冲突，新一届人大代表的资格应由上一届人大的代表资格审查委员会进行审查确认。

关于代表资格审查委员会职能的明确，最早见于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（简称“代表法”）条款。1992年4月3日，七届全国人大五次会议制定通过的代表法第四十二条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会，由本级人民代表大会予以公告。”这一法律条款，明确了代表资格审查委员会对代表资格终止的报告职能。2010年代表法进行第二次修正时，又明确了代表资格审查委员会的另一项报告职能。2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议对代表法进行第二次修正时，将依法暂时停止执行代表职务的报告职能，又明确赋予了代表资格审查委员会（2010年代表法第四十八条之规定）。

关于代表资格审查委员会对新当选代表资格的审查职权，直到1995年地方组织法进行第三次修正时才有原则规定。1995年2月28日，八届全国人大常委会第十二次会议对地方组织法进行第三次修正时，增加第五十一条规定：“代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。”这一法律条款对代表资格审查委员会的职权规定也只是原则性的，至于审查哪些情形，当时相关法律还没有明确。

直到2015年选举法进行第六次修正，才对代表资格审查委员会的职权有了进一步明确。2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议对选举法进行第六次修正时，新增第四十六条规定。这一新增法律条款，进一步明确了“代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定”的具体情形。同时，选举法第六次修正，还新增第三十四条规定：“公民参加各级人民代表大会代表的选举，不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。”“违反前款规定的，不列入代表候选人名单；已经列入代表候选人名单的，从名单中除名；已经当选的，其当选无效。”明确了特殊法定情形下的当选无效。同时，选举法第六次修正，还对届中补选代表的资格审查进行了明确。

随着上述代表资格审查制度相关法律条款的不断完善，代表资格审查委员会的机构性质和法定权限也更加明了。代表资格审查委员会是地方各级人大常委会（或乡镇一级人大）常设的特定工作机构，其特定性质有以下几个法定层面：（一）从组织依据上来看，代表资格审查委员会是特别要依法设立的各级人大常委会的专门审查代表资格的工作机构（乡镇一级则为人大专门审查代表资格的工作机构）；（二）从人员构成上来看，代表资格审查委员会的人选依法应为本级人大常委会组成人员（乡镇一级为代表即可），由主任委员、副主任委员和委员组成；（三）从法定权限上来看，代表资格审查委员会是“审查代表的选举是否符合法律规定”的专门工作机构。关于代表资格审查委员会的法定权限，无外乎围绕“代表资格审查”的相关问题依法行使职能。

代表资格审查委员会的职能行使

随着立法对代表资格审查制度的不断完善，代表资格审查委员会的一些代表资格审查的具体职能也被明确法定。下面，依据新修正的选举法、代表法等相关法律条款，结合代表资格审查工作的具体实践，现就代表资格审查委员会应履行的职能和行使的职权，新解归纳如下：

（一）依法行使对新当选代表资格是否有效的审查权。依据地方组织法第五十一条和本次选举法修正新增第四十六条之规定的情形，代表资格审查委员会应“依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件，选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见”。本次选举法修正还特别在第五十六条新增第五款，明确届中补选代表也应依法定情形进行资格审查；本次选举法修正还特别新增第三十四条规定接受境外资助为“其他当选无效的违法行为”。

笔者认为，为了更好地依法行使对新当选代表资格的审查权，代表资格审查委员会应参与本级人大代表换届选举的全过程，包括届中补选代表的全过程，依法提前介入同步进行合法性审查。如在县乡两级人大代表直接选举时，从人大代表换届选举（或补选）实施方案的制订，到人大代表总名额的确定和分配、选民登记和张榜公布、选区划分和应选代表数的确定、提名推荐初步代表候选人的基本条件和张榜公布、正式代表候选人的酝酿确定和张榜公布、代表候选人与选民见面和互动，以及选举日的投票选举和选举结果统计公布等一系列与代表选举有关的程序和活动，代表资格审查委员会都有必要参与其中，依法及时审查从而发现和纠正不合法行为，尽可能地避免当选无效。

代表资格审查委员会关于新当选代表资格是否有效的报告也应尽可能依法逐一详细报告。如选举实施方案是否有悖法律，选举日及相关法定日期的确定是否合法，选区划分、选民登记、代表名额分配、代表候选人的确定、选举程序等是否合法，是否存在贿选等破坏选举和其他当选无效的违法行为（如重复当选、接受境外资助等），都应一一向本级人大常委会报告清楚，并提出当选代表资格是否有效的意见，清楚明了地供本级人大常委会审查确认。如果有涉及个别代表的当选无效，应明确指出不符合哪一条款的法律规定，并提供相关证据材料以佐证。

（二）依法行使对代表暂时停止或恢复执行职务的报告权。这一法定职能是2010年代表法进行第二次修正时予以明确的。依据代表法第四十八条之规定，代表出现“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的”或“被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的”这两类法定情形之一的，依法“暂时停止执行代表职务，由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告”。一旦暂时停止执行代表职务的情形，依法“在代表任期内消失后，恢复其执行代表职务”。

笔者认为，代表资格审查委员会对代表暂时停止执行职务，不仅仅只是报告而已。应对出现法定暂停执行代表职务的相关法律文书的合法性和程序性进行审查，如代表被刑事羁押或刑事审判，是否得到了本级人大主席团或其常委会的许可，相关程序是否到位等。

一旦暂时停止执行代表职务的情形在代表任期内消失，如被解除羁押或被判无罪、免予刑事处罚，只要没有依法被终止其代表资格，代表资格审查委员会应及时行使报告权，向本级人大常委会报告恢复其执行代表职务。

此外，与暂时停止执行代表职务相关联的人大及其常委会许可权的行使，代表资格审查委员会也有必要履行审查报告之责。宪法第七十四条和地方组织法第三十五条、代表法第三十二条分别赋予了县级以上各级人大及其常委会的许可权，即：非经本级人大主席团或其常委会许可，县级以上（不含乡镇一级，乡镇一级只要事后报告即可）各级人大代表“不受逮捕或者刑事审判”，如果“采取法律规定的其他限制人身自由的措施”，也应当得到许可。依据代表法第三十二条第三款之规定，人代会期间的大会主席团或闭会期间的人大常委会受理公检法等有关机关提出的关于许可逮捕或刑事审判代表以及其他限制代表人身自由措施的申请，“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定”。

笔者认为，许可逮捕或审判代表以及限制代表人身自由的后果情形，即是暂时停止执行代表职务的法定情形，二者属于前因后果关联。因此，将是否决定许可的相关情形审查权交给代表资格审查委员会进行把关审查并向常委会进行报告，不仅有助于提升大会主席团或其常委会据此作出决定的准确性，也有助于代表资格审查委员会依法行使对代表暂时停止或恢复执行职务报告权的连贯性。

（三）依法行使对代表资格终止的报告权。依据代表法第四十九条之规定，各级人大代表有下列七种情形之一的，即：“（一）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；（二）辞职被接受的；（三）未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；（四）被罢免的；（五）丧失中华人民共和国国籍的；（六）依照法律被剥夺政治权利的；（七）丧失行为能力的。”其代表资格终止。依据代表法第五十条之规定，代表资格终止由代表资格审查委员会报本级人大常委会（乡镇一级报人大）予以公告。

笔者认为，代表资格终止的七种情形，无论是哪一种情形，代表资格审查委员会都要审查确认后方可向本级人大常委会进行报告，不能想当然。如：对“地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的”，要有户口迁移证明或调令、职务变动文件等相关证明文书；对“辞职被接受的”，应有本级人大或其常委会接受辞职的决定文书；对“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”，这一情形要注意“未经批准”和人代会的法律限制规定，相关会议报到和签到材料等要准确且有说服力，只有未经批准两次不出席本级人代会的代表，才依法终止其代表资格，如果经过批准或只是缺席其他视察、调研活动，则不能随便终止其代表资格；对“被罢免的”，要有原选区选民或选举单位（下一级人大或其常委会）合法有效的罢免表决结果材料；对“丧失中华人民共和国国籍的”，要有代表注销国籍的文书或取得他国国籍的相关文书和证明材料；对“依照法律被剥夺政治权利的”，要有法院判决生效且明确附加剥夺政治权利的文书；对“丧失行为能力的”更要慎重，除非有医疗等权威机构证明，否则一般不宜对伤残代表适用这一情形来终止其代表资格。

除此之外，代表资格审查委员会还有向本级人大常委会报告代表总数之责。届中代表总数出现变动是难免的，因此届中每次人代会召开之前，都需要重新统计确认一下代表总数。这一任务理所当然应该由代表资格审查委员会来进行权威报告，因此在每一次人代会召开之前的人大常委会会议上，代表资格审查委员会都要例行作诸如《代表出缺和补选代表情况的报告》，说明代表变动情况，为人代会召开确认代表的总数。

（王晓系安徽省芜湖市三山区人大常委会主任、党组书记；滕修福系安徽省芜湖市三山区人大常委会工作人员）