张志欣

编者按：在“知识爆炸”的当今时代，终身学习已经变得不可或缺。在《全球治理视角下的终身学习政策发展》一文中，作者借鉴美国著名政策学家约翰·威尔斯·金登的公共政策形成理论，阐述了使终身学习政策成为全球公共教育政策的“三大溪流”；《南非终身学习政策的三个特点》指出，南非试图借由国家资格框架制度构建终身学习体系，与其说是为了在知识与技能快速更新的知识经济时代里纵向地满足人们持续终身的学习需求，还不如说是为了通过从时间成本、学业基础、经济负担等方面降低学习的门槛、增加学习活动的灵活性，横向地扩大教育与培训的受益面，为各个年龄阶段，以及不同生活、就业状态下的南非人提供进一步发展的机会；《丹麦终身学习的发展与实践》从历时和共时两个视角系统阐述了丹麦的终身学习政策；《美国奥巴马政府终身学习政策探究》为我们梳理了奥巴马上任后颁布的一系列教育改革政策法规，旨在使美国的教育保持全球领先地位。

国家开放大学教育研究院比较教育研究室主任李薇为本专题的组稿提供了大力支持，特此致谢！

摘 要：丹麦具有优良的终身学习传统，为推进终身学习、提升全民终身技能、解决教育领域以及劳动力市场中的问题，政府制定并实施了一系列终身学习政策和教育改革。文章从历时和共时的视角系统阐述了丹麦终身学习的发展和实践。

关键词：丹麦；终身学习；发展；实践

终身学习是丹麦社会的关键原则之一，该思想可追溯到19世纪丹麦哲学家和教育家格兰特威格（N.F.S. Grundtvig），他认为积极参与民主社会的先决条件是以终身为基础的全民教育。经过一个多世纪的发展，丹麦建立了良好的终身学习体系，终身学习已成为一种全方位的教育模式，其坚持从“从摇篮到坟墓”的学习理念。无论是学术教育还是职业和成人教育，终身学习已经融入到正规教育体系的各个层次，同时兼顾非正规和非正式学习。

一、历时视角：丹麦终身学习的历史发展

终身学习由成人教育演化而来，丹麦也不例外。在丹麦，从成人教育到终身学习的发展历经了3个阶段。第一阶段是19世纪，该时期主要是通过民众学校①而实施的独立的、自由的成人教育。第二阶段大约始于1960年，当时形成了两个新的领域：一个是普通成人教育，旨在为成人参加普通学校科目考试做准备；另一个是职业培训，由《成人半熟练工人培训法》（Act on Training of Adult Semi-skilled Workers）而兴起，由劳动部发起，采取一系列措施为半熟练工人提供培训。第三阶段即当前丹麦成人教育的发展，始于20世纪80年代，并逐渐向终身学习过渡。[1]

（一）19世纪至20世纪50年代

丹麦成人教育的概念起源于“民间启蒙”（Po- pular Enlightenment，丹麦语为folkeoplysn-ing）[2]。19世纪，由于经济、生态、文化和心理危机，丹麦几乎在生活的方方面面都面临巨大的挑战。由此，丹麦开始宗教改革和社会运动，兴起成人启蒙教育。20世纪初，丹麦的成人教育是基于普通的闲暇教育（general leisure-time education），由成人教育协会通过晚间课程提供。20世纪30-40年代，丹麦失业状况严重，这使得政府开始意识到提升非熟练工人技能水平的重要性。20世纪40年代，非熟练工人工会、雇主协会和技术研究院为非熟练工人在冬季提供3年的晚间课程。20世纪50年代，劳动部介入，成立了5所学校，为失业者、非熟练工人提供3周的日间课程。[3]

（二）20世纪60年代至20世纪70年代

20世纪60年代，丹麦许多政府部门开始开发本部门的教育策略。其中最重要的一项是劳动部的《非熟练工人职业教育和培训法》（Act on Vocational Education and Training for Unskilled Workers）[4]。丹麦议会首次正式使用“成人教育”（adult education，丹麦语为voksenundervisning）是在东京召开的第三届国际成人教育大会之后，终身学习的概念也是在该会议之后开始使用的[5]。该时期主要关注成人职业教育和常规培训，以满足边缘化人群提升技能的需要，使他们获得新技能，重返劳动力市场。

（三）20世纪80年代至今

20世纪80年代至90年代中期，丹麦遭受了更严重的经济衰退，失业率居高不下：1983年，由经济衰退导致的失业率达到10.3%；1993年的失业率更是达到12.3%的历史新高[6]。高失业率意味着培训需求的变化，由此，丹麦发起了一系列教育改革运动。

1984年，丹麦通过了“10点教育计划”（10-point Program），通过支持大众普通成人教育（popular and general adult education），为促进成人教育发展和成人参与公民社会提供了一个总体性框架。1989年，包括成人教育治理在内的《普通成人教育法》（Act on General Adult Education）颁布，规定允许低技能者在工作期间参加普通教育、职业培训以及成人教育，以增加他们的受教育机会。此外，丹麦在1990年通过了《开放教育法》（Act on Open Education），并于1993年对其进行了修订，该法建立在终身教育和回归教育（recurrent education）的原则之上，目的是使成人在职业学校或高等教育机构以业余课程（part-time courses）和单一科目学习的形式获得继续教育的机会，并为其提供与普通教育体系相同的课程和教育计划。

1993年，丹麦社会民主党执政，提倡积极的就业政策，在职业教育领域为成人学习提供了大量机会，并采取诸多措施扩展并提升成人教育与培训体系。例如，实施“新课程”（A New Course）计划，提出在现有培训点基础之上再建6万个培训点以方便人们参加培训。该计划一开始就强调了雇员和失业者获得教育和培训的权利。再如，1995年，丹麦政府又推出了一项名为“作为先锋国家的丹麦”（Denmark as A Pioneer Country）的计划。该计划的主要目标是，到2005年，丹麦教育无论在质量上还是在效益上都要进入世界前5～10位。丹麦政府还制定了其他一系列目标：使尽可能多的年轻人接受能够获得职业资格的教育；接受回归教育应该成为公民日常生活和参与社会生活的一部分；培训体系应更加灵活，以满足现代社会对个人职业资格的需要。[7]

丹麦于1995年制定了“回归教育的10点计划”（10-point Program for Recurrent Education），这标志着新政府积极就业政策转变的完成。该计划的主要原则包括：所有公民都有权利参与成人教育、继续教育与职业培训；所有的教育与培训机构都要接受任何符合入学条件的学习者；鼓励更多的机构提供教育和培训；制定更加完善和透明的学分转换制度；加强职业培训机构、普通教育机构、成人教育机构之间的合作，使各机构发挥自己的特长；在教育中使用最新的信息通信技术，以提供更具灵活性的课程，使学习者获得最前沿的知识。与此同时，丹麦政府付诸大量努力来加强终身学习理念，特别是在立法倡议方面，并将其纳入地方政府和机构的职责之中。

1997年，丹麦启动了一项名为“国家能力发展”（National Development of Competences）的项目。其主要目标是促使丹麦教育体系进入世界领先行列，发展个人职业资格体系，加强教育机构和劳动力市场之间的联系，发展终身学习和继续教育，加强信息通信技术的使用。

2000年，丹麦发起职业教育改革，此次改革被视为支持终身学习的教育改革的重要一步。其目标是在义务教育后为所有青年人提供广泛的教育和培训，提升教育系统对劳动力市场的新资格需求的响应能力，消除人们对职业教育的偏见等，这些都建立在使教育体系结构更简单、更灵活的基础之上。同年，丹麦还开展了成人和继续教育改革，目的是通过更好地利用教育经费等资源为所有成人提供继续教育与培训，为低教育水平者提供更多的受教育机会。

2002年5月，丹麦政府启动了一项名为“更好的教育”（Better Education）的计划，目的是提高高级中等教育、高等教育、成人教育和继续培训领域学习者的技能水平。在该计划的指导下，丹麦启动了名为“灵活性”（Flexibility）的教育项目。该项目旨在使教育体系更加灵活，使个人能够在自己选定的时间通过自己选择的途径获得所需技能，同时加强非正规学习认证在成人能力开发中的关键作用。

2003年，丹麦政府启动了《丹麦政府知识战略——知识的增长》（The Danish Government’s Knowledge Strategy-Knowledge in Growth）战略。该战略指出，如何从工业社会向知识社会过渡是丹麦教育体制面临的一大挑战，而终身学习是解决这一问题的途径之一。同年，丹麦颁布了《全民教育：丹麦国家教育规划》（Education for All： Danish National Plan），规划涉及丹麦实现全民教育的规定和措施。

2004年，丹麦政府成立了旨在提升公民终身技能的三方委员会（Tripartite Committee on Lifelong Skills Upgrading）。该委员会对成人参加成人教育和培训的动机以及成人教育和培训对个人职业生涯的影响予以特别关注。

2006年，丹麦政府制定了《进步、创新和发展：丹麦全球经济战略》（Progress， Renewal and Development： Strategy for Denmark in the Global Economy），主要目标是使丹麦成为具有高度竞争力和社会凝聚力的领先知识型社会，而实现这一目标的关键是发展高度国际化的教育、提升公民的终身技能、加强研究和创新。在此基础上，2007年，丹麦制定了提升全民终身技能的全国终身学习战略——《丹麦终身学习战略：全民教育和提升全民终身技能》（Denmark’s Strategy for Lifelong Learning： Education and Lifelong Skills Upgrading for All）。该战略旨在促进个人就业、发展和公民的社会参与，涵盖了教育和学习的所有形式。该战略共提出9项教育目标：通过连贯的教育体系，为每个人获得良好的基本技能、高质量的教育和终身学习提供均等的机会和空间；教育必须是一流的；为劳动力市场中的每个人提供与之相适应的、相关的、高质量的成人教育和继续培训，各部门共同承担责任以确保劳动力市场中的所有人都能进行终身学习；在员工的继续培训和能力发展方面增加公共和私人投资，以提高个人能力和促进企业发展；所有形式的教育和学习都应建立在个人知识、技能和能力发展的基础上；教育体系中各阶段、各渠道相互衔接贯通，并提高其透明度，从而更好地达到教育目标、提升公民终身技能和利用公共资源；加强教育国际化，使教育更具全球视野；为高等教育创造更好的环境；加强教育和职业的指导与咨询。[8]

在2007年的终身学习国家战略之后，丹麦政府以提升终身学习为目的在各教育领域实施了一系列重要改革。例如，2013年，丹麦政府对国民学校②的改革意见达成广泛共识，并于2014-2015学年开始实施。这次改革主要针对国民学校面临的挑战，旨在提升国民学校的教育水平。在职业教育领域，自2011年起，丹麦政府将改革重点放在质量保障和增加学徒岗位上。2013年，政府在提供更好的职业教育和培训方面达成协议，于2014年第一季度形成了职业教育和培训改革的政治协议，从2015-2016学年开始生效。协议旨在提高职业教育质量，确保更多的年轻人完成职业教育计划，增加企业的学徒岗位数量，以及为成人进入高等教育和拥有更多的就业机会提供更好的路径。在高等教育领域，丹麦于2013年成立了高等教育质量专家委员会，旨在为提升丹麦高等教育的质量、相关性和连贯性提供建议。2012年12月，丹麦政府提出了旨在提高青年教育以及成人教育和继续培训标准的愿景提案《更好的教育计划——为青年人和成人》（Even Better Education Programs for Young People and Adults）。从2013年起，通过对立法框架的调整，丹麦政府采取了一系列措施以提升成人教育质量。

二、共时视角：丹麦终身学习的实践

（一）开发终身学习支持工具

教育系统中各个阶段的沟通与衔接是实现终身学习的有效途径。丹麦通过制定国家资格框架、实施先前学习认证、提供终身指导来支持终身学习。

1.国家资格框架

2006年，丹麦成立了由教育部，科学、创新和高等教育部，文化部，以及经济和商业事务部代表组成的跨部门委员会，负责制定国家资格框架提案。2009年6月，丹麦国家资格框架正式确立。该框架以知识、技能和能力为基础（这些知识、技能和能力反映学习者的学习结果），将不同资格纳入统一的层次体系中，每种资格都有与之相应的能力标准，反映了劳动力市场对知识、技能和能力的需求。资格框架的建立明确了学习者的学习方向，方便了先前学习成果的认证，奠定了人才流动、从业者能力提升、学分积累与转换的基础，推动了终身学习的发展和学习型社会的建立。

2.先前学习认证

自20世纪90年代开始，丹麦便将先前学习认证作为教育部门的工作重点之一。2004年以前，主要侧重不同领域的个人能力鉴定，例如，1997年侧重职业培训领域，2001年侧重成人教育领域，2003年侧重职业教育和培训领域[9]。2004年始，政府逐渐将工作重点转移至先前学习认证。为此，丹麦政府推行了多项举措：一是立法和政策支持；二是通过相关教育机构保障先前学习个人能力评估和学习结果认证的质量；三是开发并使用便于操作的、鉴定和阐明先前学习情况的工具；四是开展全国性的宣传活动。自2007年8月开展“先前学习信息和网络运动”（Information and Networking Campaign Focusing on Prior Learning）以来，丹麦先前学习认证取得了重要成果：开发了在线技能包（on-line skills portfolio）评估在先前学习中获得的能力；制定了成人教育机构和继续教育机构使用的先前学习指导手册；建立了国家先前学习认证知识中心；开放了提供先前学习知识咨询的门户网站等。[10]

3.终身学习指导体系

高质量的指导和咨询服务也是支持终身学习的重要工具。2003年4月，丹麦议会通过了《教育、培训和职业选择指导法》（Act on Guidance in Relation Choice of Education， Training and Career），并进行了广泛的教育改革。丹麦政府希望为了个人及整个社会的利益，开发优质、透明、易于获得的终身学习指导服务体系，帮助全体公民对自己的能力、兴趣和未来发展拥有更加清晰的认识，使他们在有明确依据的基础上对自己的学习和职业生涯做出更加合理、现实的决定。指导体系从2004年8月1日起开始运作，之后不断进行修订。如今，丹麦的教育和职业指导体系由儿童、教育和性别平等部（原教育部），以及高等教育和科学部（原科学、创新和高等教育部）负责，体系更加专业合理。2010年，丹麦又成立了13个新的成人教育和培训中心，重点在中小型企业开展指导和咨询。[11]

（二）建立相关利益者的合作伙伴关系

伙伴关系在教育和终身技能提升中具有重要的作用。在该方面，丹麦政府的目标是确保所有利益相关方均能参与到终身学习政策的实施过程之中。

2012年3月以来，丹麦政府鼓励国民学校领域的相关利益者开展合作，以共同应对国民学校的教育改革，相互理解并达成共识。在职业教育领域，丹麦政府于2012年成立了职业教育改革委员会，2013年，该委员会向政府提交了职业教育改革方案。此外，2013年，政府还成立了青年教育计划咨询委员会（Central Advisory Committee on Youth Education Program），在一定程度上促进了职业教育利益相关方的参与。为了加强地区性的职业教育行动，丹麦政府于2014年与6个地区签订了相关合作协议。在高等教育领域，高等教育和科学部部长定期与利益相关者会面，在教育制度和教育实践层面共同商讨问题，这一活动已制度化，如定期举办的校长会议、专业学术委员会等。

（三）各级教育发展所取得的成就

2011-2012学年，在所有离开正规教育系统的学生中，有79%的人3个月后参加了继续教育，59%选择参加普通高中教育或职业教育。而这一比例，在1992-1993学年仅为44%和17%[12]。2012年，丹麦高中毕业率达到了92%。从2001年到2013年，职业教育领域的学生数量增加了5%，高等教育学生数量增加了33%。[13]

2012年，丹麦66.7%的成人参与正式或非正式教育，该参与率高于经合组织国家51%的平均水平[14]。2013年，丹麦70%的30～69岁的成人完成了可授予专业资格的教育，这一比例在2003年为64%。[15]

三、结语

丹麦政府通过立法和制度保障等措施提升全民终身学习，并取得了巨大成就。通过以上分析，笔者认为丹麦的终身学习具有以下5个特点：一是建立了为公民提供良好知识技能的学校教育体系；二是终身学习与成人教育、在职培训、工人的技能提升、提升个人可雇佣能力的培训体系相联系，成人教育仍然是终身学习理念的主要组成部分；三是终身学习不只是教育领域的目标，同时也是经济政策和劳动力市场的目标；四是正规教育、非正规教育和非正式教育之间联系紧密；五是促进与利益相关者的伙伴关系，尤其是在职业教育和成人教育领域。此外，丹麦的终身学习参与率处于欧盟国家领先地位。与此同时，丹麦的教育系统仍在进行持续的发展和变革，以应对内外部的挑战和需求。

终身学习政策的制定与实施是一个持续进行的过程。丹麦的终身学习已经形成了自己特有的模式，这为其建立世界一流教育体系的目标奠定了良好基础。然而，这些政策还需要进行不断的评估及修订，从而满足个人和社会的需要。

注释：

①民众学校，丹麦语为H？覬jskole。起初，民众学校的成立是为了使丹麦下层人民能够接受大众教育和非正规教育（popular and non-formal education）。如今，民众学校为成人提供非正规教育。大多数学生的年龄为18～24岁，入学没有学历要求，也没有考试，一般学习时间为4个月。学习完成后，学生会获得学习文凭证明。

②国民学校，丹麦语为the Folkeskole，指涵盖小学和初中的综合性公立学校。

参考文献：

[1]Rasmussen， P.. Lifelong Learning as Social Need and as Policy Discourse[C]， in Dale， R. & Robertson， S.（Ed.） Globalization and Europeanization in Education. London： Cambridge University Press. 2009： 85-99.

[2][3]Danish Ministry of Education. Danish Youth Education： Problems and Achievements—Report to OECD[R]. Copenhagen， 1994.

[4]Ehlers， S.. Nordic Arguments for Lifelong Learning： Policy Making 1960-2000[R]. K？覬benhavn： Nationalt Center for Kompetenceudvikling， 2010.

[5]Korsgaard， O.. Lifelong Learning[C]， In： Livslang l？覸ring： En Ny Stor Fort？覸lling， Rapport fra Forskningsseminar om Livslang L？覸ring， K？覬benhavn， 2000： 25-26.

[6]PLS Consult （Jens Henrik Haahr， Helle ？覫rsted ， Hans Henrik Hansen）， Peter Jensen. Labour Market Studies： Denmark[M]. Luxembourg： Office for Official Publications of the European Communities， 1996： 21.

[7][8][10]Danish Ministry of Education. Denmark’s Strategy for Lifelong Learning： Education and Lifelong Skills Upgrading for All[EB/OL]. http：//pub.uvm.dk/2007/lifelonglearning/lifelong_learning.pdf， 2015-12-26.

[9]Benedikte Maul Andersen， Kirsten Aagaard. Denmark National Qualifications Framework and Recognition of Prior Learning[R]. UNESCO， 2011.

[11]Euroguidance Denmark & The Danish Agency for Higher Education. Guidance in Education-the Educational Guidance System in Denmark[EB/OL]. http：//ufm.dk/en/publications/2014/files-2014-1/guidance_in_education_pdfa.pdf， 2015-12-16.

[12][13][15]Statistics Denmark. Statistical Yearbook 2014[M]. Copenhagen： Statistics Denmark， 2014： 142， 140， 138.

[14]OECD. Education at A Glance 2014： Country Notes， Denmark[EB/OL]. http：//www.oecd.org/edu/Denmark-EAG2014-Country-Note.pdf， 2015-12-26.

编辑 许方舟 校对 郭伟