吴宇

“这个项目的绩效目标是什么？建设标准是什么？有没有可能把该项目1.8亿元的预算和学校内部的维修资金结合起来统盘考虑？”这一幕来自2015年11月闵行区人大常委会组织的闵行区教育局“校舍维修”预算项目听证会，区人大代表杨海的发问。同时举行的还有三场不同领域的预算听证会，包括2016年度政府实事项目、街道项目预算等，涉及预算资金超过2亿元。

闵行区五届人大每年都组织这样的预算听证会，共涉及预算（实事）项目21个，累计听证预算资金超过10亿元。在实践与探索中，公共预算监督改革“闵行模式”渐趋成熟，人大代表也实现了从“闭口看预算”向“开口审预算”的转变。

夯实预算听证制度：让人大代表开口“发声”

一场预算听证会的流程是这样的：先由区职能部门、区财政部门对项目预算安排进行介绍说明，再由区人大代表和社会公众组成的陈述人，以及行业或预算专家对预算安排提出意见建议。最后，由区人大常委会组成人员组成听证人，对预算项目拟定听证结果报告，提交区人大常委会讨论后转交区政府，要求对预算安排进行优化完善。此外，听证会上还吸纳了通过各类媒体报名的社会公众作为旁听人，他们可以在会后将自己的意见建议通过书面形式提交区人大。

事实上，闵行区四届人大就已创新引入预算听证制度，在预算草案还没有上会审议前设置听证环节，让代表对预算安排的合理性、科学性进行评判，并要求政府必须对预算听证建议进行回应反馈。这个从大规模审查到对个别项目重点审查的转变，使区人大代表对预算审查逐渐找到了“感觉”，代表对参加预算听证和审查监督预算的积极性也逐步提高。

区五届人大在总结几年听证经验的基础上，修订完善了关于《闵行区人民代表大会常务委员会听证办法》若干操作细则，加强了预算听证项目选择、听证结果运用等方面工作。首先是代表参与预算听证项目的选择。根据新办法，2015年听证项目在选择上更加倾向于预算金额较大、存在一定争议、群众关注度高的项目。在确定预算项目前，先邀请部分人大代表参与区财政部门组织的项目预算绩效前评价活动，对部分重点项目预算编制情况有初步掌握，再从中选择绩效评价或政策评估得分不高、代表反映强烈的项目作为听证备选项目。其次是扩大了预算听证的覆盖面。预算听证项目不仅聚焦代表反映强烈的民生项目，2016年探索将预算听证延伸至部门预算草案（主要突出新增项目和支出较大项目）等领域。最后是强化了听证处理意见的督促检查。一是对于听证结果报告中的分歧意见，提交主任会议研究讨论，形成一致意见后提交常委会审议；如仍不能达成一致意见，则提交常委会会议分项表决。二是各个项目的听证结果报告作为常委会关于预算草案审议意见函的附件，由常委会逐项表决通过。三是经常委会审议决定后，听证结果报告在区人大网站等渠道公开。四是对于听证结果报告中提出的意见和建议，区政府应于人代会召开的5个工作日前作出书面回应，各相关工委做好有关督促和协调工作。

延伸预算初审链条：让人大代表同步介入预算编制

预算法规定：人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采取多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。在人代会期间，也有部分人大代表建议把预算监督的重点放在人代会前的初审阶段，并让更多代表提前参与。

为夯实区人大预算监督审查基础，2015年区人大常委会成立了预算工委，并即刻着手对其他省市预算初审成功经验进行比较分析，制定了《关于进一步完善预算初审工作的暂行办法》（以下简称办法）。办法明确提出了区人大加强预算初审的三项原则：一是要坚持过程与节点相结合。将预算初审前期工作与预算初审衔接起来，将预算监督重点落实到人代会前的人大常委会初审阶段。二是要坚持议事与议财相结合。常委会各工作机构在工作监督过程中逐步实现议事向议事与议财相结合的转变。三是要坚持代表主体与专家支撑相结合。充分发挥预算监督小组、区人大代表监督审查预算的主体作用和财政预算专家智力支撑作用。2015年区人大预算咨询专家从原来3名扩充到近30名，遴选标准更加侧重理论与实践相结合。

办法提出预算审查监督新方式方法，即以人大常委会初审前预算听证为基础，将预算初审前期工作一直提前到与政府预算编制同步，与整个预算编制“二上二下”周期平行推进。从工作部署环节看，政府启动下年度预算编制工作后，区人大常委会即着手选择当年度重点审查调研的部门，并明确对口联系的牵头工委。如2015年教科文卫工委重点审查区体育局、内务司法工委重点审查区司法局等；部门预算“一上一下”阶段，由各工委组织工委委员、人大代表、预算咨询专家等，赴部门调研了解预算编制初步设想，提前掌握该部门上年度审计及整改情况，当年度预算执行和绩效评价情况及下年度预算编制的原则设想等；在部门预算“二上”阶段，除做好预算听证工作外，各工委还要组织预算初步安排调研，重点是审查部门对人大代表提出的预算意见建议的吸收采纳情况和重点项目支出的完善情况，完成上述三个阶段工作后，部门的预算草案初步方案才能提交人大常委会进行初步审查。通过上述三个阶段，对预算审查监督起到了四个方面作用：一是人大代表比较清晰了解重点审查部门基本情况及部门预算编制情况，提出预算方面的意见建议，更加有针对性；二是充分保证了人大代表“面对面”审议预算的时间，弥补了会议审查预算时间比较仓促的“短板”；三是提高了人代会、常委会审查预算的效率，将一些预算编审的具体问题放在会前协调落地；四是人大代表对意见建议的落实情况一目了然，一些建议被吸收到上会草案中，不能立刻在预算中予以解决的，部门可通过调研沟通会予以说明解释。

根据办法规定，在五年内常委会各工委原则上对所监督联系的各单位应至少开展一次预算初审前期调研工作，范围涵盖区本级政府预算单位，以及街道办事处、莘庄工业区管委会，并逐步扩展到其他预算单位，实现预算单位重点审查全覆盖。

创新人大会议审查模式：变程序性审查为实质性审查

新修订的预算法实施后，区人大常委会除了着手修订《闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》外，还探索性地对预算草案初步方案提交常委会初审的具体做法进作了适当调整。这些变化主要体现在两个方面：

第一、丰富常委会预算初审内容。在常委会召开会议专题审议政府预算草案初步方案时，除由预算工委汇报本级预算初步审查总体意见建议外，各工委要在预算初审前期调研和听证的基础上，汇报对重点审查部门的预算审查意见，如2015年人大常委会审议了由教科文卫工委等提交的区体育局等7家单位的审查意见报告，会上，还要审议当年度部分预算（实事）项目听证结果报告。会后，上述报告会以书面形式送达区政府，要求区政府予以落实解决。

第二、提升常委会预算初审权威。常委会专题听取政府关于下年度预算编制汇报及常委会机构审议意见后，不再简单地对预算草案初审“举手”通过，取而代之的是是否同意对重点审查部门的预算及区财政预算草案初步方案提交人代会进行逐项电子表决。常委会组成人员会根据前期参与调研的情况，结合常委会各工委汇报内容，表达对每本预算编制的满意程度，真正履行人大代表审议政府预算的权利，体现从程序性审查向实质性审查的转变。

为提高常委会初审和人代会审查的效率和质量，提升人大代表议事议财能力，五届人大常委会重点加强了两方面工作：一是加强人大代表预算审查监督的履职培训。组织部分人大代表赴全国人大深圳培训基地，参加预算法专题学习研讨班；赴武汉等地学习考察财政预算监督工作；邀请全国人大财政经济委员会尹中卿副主任委员来我区作预算法专题辅导报告；每年组织部分预算工委委员、财政预算监督员、区人大代表参加预算编制及监督培训会议。创新制作了《政府预算审查手册》，便于人大代表直观了解如何履行预算监督职权。二是协调区财政部门进一步完善上会审议的预算材料。针对人大代表普遍反映财政部门提交常委会、人代会审议预算材料太专业、太繁琐的“老大难”问题，预算工委积极协调区财政部门简化、优化上会材料，通过制作简易版预算说明手册，使人大代表对预算数据和变化情况有更加直接的了解掌握，为人大代表创造“想看、会看、看得懂”的审议基础，提高会议期间的审议质量。人大代表普遍反映通过预算监督积极履职，让“政府有压力感、选民有获得感、人大有成就感”。