王鸿任

乡镇召开人代会是否需要像县级以上的人代会那样举行预备会议，按照地方组织法的规定是可以不举行的。但是，长期以来各地乡镇的人代会一直在举行预备会议。这种“可以不举行”却“一直都举行”成了乡镇人大的“预备会现象”。这种现象，其实就是对法律应当作出乡镇人代会举行预备会议规定的有力呼唤。

1986年修改的地方组织法规定：县级以上的地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。而对乡镇人代會是否举行预备会议未作规定。于1995年、2004年、2015年三次修改的地方组织法，仍未将乡镇人大纳入必须举行预备会的范围之中。

乡镇人代会可以不举行预备会议。可有的人说，地方组织法对乡镇人代会没有规定不得举行预备会议，但对县级以上的人代会和乡镇人代会的“主持者”都是“主席团”的规定是相同的。既然乡镇人代会也要选举主席团，就意味着法律也认可乡镇人代会举行预备会议。如此推理和解释，不无道理，但是不能代替法律规定。

乡镇人大的“预备会现象”，不仅由来已久，而且相当普遍。这种现象说明三个问题：一是“约定俗成”，在1986年之前地方组织法还未涉及“预备会议”规定的三十多年时间里，乡镇人代会已经较为普遍地建立了预备会议制度并延续至今；二是有规可依，如重庆、安徽等部分省市制定的乡镇人大工作条例中就规定，乡镇人民代表大会每次会议举行预备会议；三是有利无害，尽管按照地方组织法规定，乡镇人代会可以不举行预备会议，但因为乡镇人代会同样需要“选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定”，举行预备会议更有利于工作的开展。

从制度的健全需求来看，都是在不断实践的过程中逐步健全完善起来的，乡镇人大的“预备会现象”就是一个实践缩影。法律对乡镇人代会明确作出同县级以上人代会一样举行预备会议的规定是势在必行的。