杨云彪

近日，陕西人大《法治与社会》杂志发起了一场关于“人代会期间能否召开人大常委会会议”的讨论，参与讨论的各方给出了截然相反的答案。

其实，人代会期间能否召开人大常委会会议，需要从法律逻辑的角度予以澄清。尽管没有全部言明，各方讨论的原点可以归结为人大常委会是人民代表大会的常设机关。赞成可以在人代会期间召开人大常委会会议的人（“赞成说”）认为，既然是常设机关，即任何时候都可以履职，不应在人代会期间“静默”，况且法律又没有禁止性规定。同时，由于人大常委会和人民代表大会职权有所不同，在特殊情况下套开有一定的现实意义，“赞成说”因此搬出了人大常委会要向人代会报告工作、可以向人代会提出议案等理由。反对的人（“反对说”）则认为，常设机关可以理解为闭会期间的机关，不能和人代会争权，套开人大常委会也存在诸多弊端。

“赞成说”似乎更有道理。确实，法律并无禁止人代会期间开人大常委会会议，个别法律规范的“不周延”甚至有为人代会期间套开人大常委会会议提供了法理说辞。

但“赞成说”对于法律规范的解释并不周延。首先，常设机关一说不能解释为什么人代会期间要设立一个主席团主持会议，而不是由常设机关来主持会议。既然常设机关任何时间都可以履职，为什么要多一个主席团？其次，“赞成说”没有从规范意义上对宪法和地方组织法规定的一些由人大常委会在人代会闭会期间履职的情况作出说明。

针对人大常委会在人代会闭会期间履行职能，宪法、地方组织法、代表法都有逻辑一致的立法规范。比如，宪法第一百一十条规定“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。

當然，宪法和地方组织法，都只在某些方面规定了人大常委会在人代会闭会期间履职，因此“赞成说”认为，宪法和地方组织法没有规定人大常委会的所有职能都必须在人代会闭会期间履行。据此，他们认为，没有规定在闭会期间履行的，人代会期间，人大常委会就可以开会履职。

宪法和地方组织法、代表法明确规定人大常委会只在人代会闭会期间方可履行的职能，旨趣有三个方面：

第一，一些职能原本是专属于人代会的，只要开会，动议这些事项就只能由人代会行使。

第二，一些职能没有明确规定属于人代会专属，实践当中主要由人大常委会行使，也并不排除人代会期间可以由大会行使。

第三，一些职权并非也没有必要由人代会专属，而是由人代会和人大常委会分享。

对于第一个方面，“赞成说”也许可以认为，人代会专属的权力，闭会期间由人大常委会来行使，并不意味着人代会期间不能套开人大常委会会议，只要套开的时候不行使这些权力就行了。但是第二个方面和第三个方面，“赞成说”解释力就显得不足。既然某项权力，人代会和人大常委会都可以行使，为什么要规定必须在人代会闭会期间人大常委会才能行使呢？

其实，根据宪法和地方组织法，人代会由主席团主持。人代会期间，主席团可以行使一部分实体权力，比如许可对人大代表采取强制措施。因此，可以说主席团是人代会的临时权力机关。人代会一旦闭会，主席团即不再履行任何权力。作为常设机关的人大常委会则不同，在人代会闭会期间可以行使决定决议等实体性权力。

一个作为人代会的临时机关，一个作为人代会的常设机关;一个在会议时运转，一个在闭会时运转。否则，很难解释为什么对人大代表采取强制措施，人代会期间要主席团许可，人代会闭会期间要人大常委会许可。既然人代会期间可以套开人大常委会，只规定主席团许可的旨趣何在？至少是不严谨的。

本文认为，我国宪法框架下的人民代表大会制度，是一个人代会和人大常委会分时段运转的制度，所谓常设机关就是在人代会闭会期间行使权力的机关。当然，这并不意味着人代会期间常设机关不再存在，或者没有活动，而是不做实质性的行权而已。至于人大常委会主任作报告、人大常委会向人代会提出议案及提出预算案的初审报告等，有的可以在会前形成内容，有的则以简约的形式提出，而不应在人代会期间再套开人大常委会会议。

本文讨论的话题，目前并未有明确的宪法解释。全国人大常委会法工委对浙江人大的一次答复可以作为政策上的佐证，也反映了最高立法机关对宪法精神的正确理解。

浙江省人大问：

2003年3月，我省某市某区第十三届人大举行第一次会议。会议期间，半数以上的区人大代表因对落实“县一级财权、事权”情况不满意，联名向大会主席团提出议案，要求大会暂时休会。该议案经依法表决通过后，大会即休会。区人大第一次会议未选举产生新一届人大常委会组成人员和“一府两院”领导人员。现就大会休会期间的有关问题向你们请示如下：

一、区人大第一次会议未选举产生新一届人大常委会组成人员，在大会休会期间，上届人大常委会是否能继续行使职权？

二、大会休会期间，司法机关要求对某一区人大代表实行限制人身自由强制措施的，是经大会主席团许可，还是经上届人大常委会许可？

（浙江省人大法制委员会2003年4月15日）

全国人大常委会法工委答：

一、地方组织法第四十二条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。”根据这一规定，该区第十三届人大第一次会议因故休会，在未选举产生新一届人大常委会组成人员之前，上届人大常委会继续行使职权。代表大会休会不同于闭会，应是暂时的。主席团应尽快召集恢复会议的举行。在休会期间，上届人大常委会不宜听取“一府两院”的工作汇报、作出相应决议及组织代表活动、任免有关干部等。

二、根据代表法第三十条规定，对县级以上的各级人民代表大会代表，采取法律规定的限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。在大会休会期间，司法机关要求对某一区人大代表实行限制人身自由强制措施的，应当经该级人民代表大会主席团许可。 （2003年5月21日）