陈伟杰

（中华女子学院社会工作系，北京 100101）

管理、权力与制度
——分析中国社会工作行政的多重视角

陈伟杰

（中华女子学院社会工作系，北京 100101）

社会工作行政既是一种社会工作方法，也是一种社会工作实践领域。探析中国的社会工作行政既要强调其作为专业方法的规范性，也要强调其作为过程的实证性。基于这种认识，本文强调在社会工作行政的教学和研究中，应综合多种学科视角，从管理、权力和制度三种基

本维度来开展分析，以期获得对社会工作行政的综合、深入的了解，促进社会工作行政在国内的发展。

社会工作行政 管理 权力 制度

一、作为方法与过程的社会工作行政

社会工作作为一种对现代性问题的反应，面世至今已有一百多年的历史。在此期间，个案工作、小组工作和社区工作较早被认可为社会工作的专业方法。不过，随着时间的推移，人们越来越意识到作为间接服务的行政在社会工作领域的重要性。今日，社会工作行政已被公认为社会工作专业的主要方法之一，对于社会服务输送过程来说不可或缺。然而，社会工作行政既是一种社会工作方法，同时也应当被视为一种社会工作领域内的实践过程。为此，对于社会工作行政，既应该采用规范性（应当如何）视角，①作为一种方法的社会工作行政正是从这种视角出发来理解的。也需要进行实证性（事实如何）研究，发现规范与事实之间的张力，从而加深理解。

欲深入考察社会工作行政，需先确定其涵义。当前，存在社会工作行政、社会福利行政和社会行政三个相近的概念。与国外、港台的情况相似，②白秀雄：《社会福利行政》，三民书局1981年版。③黄源协：《社会工作管理》，扬智文化事业股份有限公司2001年版。④江亮演：《社会福利与行政》，五南图书出版公司2002年版。⑤雷克斯·A.斯基德莫尔：《社会工作行政：动态管理与人际关系》（第三版），张曙等译，中国人民大学出版社2005年版。在大陆社会工作学界，对这三个概念的理解有颇多分歧。有一种观点主张在三者之间进行区分。从学科独特性的角度出发，这种观点强调社会工作行政应着眼于专业社会工作本身的行政层面，以社会服务机构的运行和行政管理为对象。①陈为雷：《社会工作行政》，中国社会出版社2010年版。②史柏年：《社会工作行政涵义辨析》，《社会工作》2013年第2期。另有一些学者将它们视为内涵相等的概念。③卢谋华：《中国社会工作》，中国社会出版社1991年版。④张乐天：《社会工作概论》，华东理工大学出版社1997年版。⑤张曙：《社会工作行政》，社会科学文献出版社2003年版。⑥顾东辉：《社会工作概论》，上海译文出版社2005年版。⑦王思斌：《社会行政》，高等教育出版社2006年版。⑧王思斌：《社会工作导论》，北京大学出版社2011年版。依此理念，社会工作行政是指“政府的社会工作机构，以及社会的福利组织对社会福利工作进行行政管理，根据社会福利的政策、立法或决策，按照一定程序将之转化为实际服务，满足人民各类福利需求的活动”。⑨同上，第242页。

本文倾向于采用后一种定义。如果将社会工作行政同时视为方法和过程，就不能不考虑当前中国社会工作的嵌入性特征。王思斌指出，自重建以来，社会工作的发展基本上呈政府主导下专业弱自主嵌入状态。时至今日，旧有的社会工作体制还存在并占主导地位。⑩王思斌：《中国社会工作的嵌入式发展》，《社会科学战线》2011年第2期。如史柏年所言，这是由政府在社会工作上的立场与行为特征决定的。在立场上，政府以维稳为推进社会工作之初衷，以公有资产“守夜人”和“父母官”之身份垄断社会福利资源、管理社会。当下虽有“社会福利社会化”之倡导，政府仍以“政府购买服务”的形式维持对资源的掌控。⑪史柏年：《中国文化与制度背景下社会工作本质的建构》，《江苏社会科学》2011年第1期。因此，在新的社会管理格局下，社会工作将呈现出政府-专业合作下的深度嵌入。⑫王思斌：《中国社会工作的嵌入式发展》，《社会科学战线》2011年第2期。尽管学界与实务界对嵌入之于社会工作专业性的影响尚存争论，但无法否认它构成今后一段时期专业社会工作发展的基本情境。社会工作机构自身的行政，无法脱离其情境的影响，换言之，要理解社会工作机构的行政，势必要先理解社会服务的体制以及相关政府机构的行政。这样，在后一种定义下，社会工作行政的实践过程，相应地呈现为一个社会服务领域内从体制到实体，从政府机构到民间机构，具备内在紧密联系而又包含张力的复合体。这意味着我们需要将聚集点拓展至不同层面，连接宏观与微观，通视国家与社会。

这样一个范围宽泛的社会工作行政领域，应该如何去认识它？正如蒂特马斯所指出的，社会政策与行政学是以跨学科方法研究社会之制度、问题与过程。⑬理查德·蒂特马斯：《社会政策十讲》，江绍康译，吉林出版集团有限责任公司2011年版，第36页。国内的社会工作行政教材通常也指出，理解社会工作行政除了运用社会工作自身的知识之外，还需要借鉴管理学、公共行政、社会学和政治学等多学科的知识。⑭范志海、阎更法：《社会工作行政》，华东理工大学出版社2004年版。⑮范志海、阎更法：《社会工作行政》，华东理工大学出版社2004年版。⑯萧洪恩：《社会工作行政》，华中科技大学出版社2005年版。⑰王思斌：《社会行政》，高等教育出版社2006年版。⑱曾群：《社会工作行政》，世纪出版集团上海人民出版社2007年版。⑲陈为雷：《社会工作行政》，中国社会出版社2010年版。具体而言，在知识外展上，一方面，社会行政某种程度上可视为公共行政的一部分，可以借鉴公共行政的研究传统或者政策科学的研究传统；另一方面，既然社会工作行政很大程度上也是机构工作行政，⑳时立荣：《社会管理背景下的机构社会工作行政探析》，《东岳论坛》2012年第1期。㉑顾东辉：《社会工作概论》，上海译文出版社2005年版。这种借鉴亦可来自组织分析传统——在一个“组织的社会”里，㉒周雪光、赵伟：《英文文献中的中国组织现象研究》，《社会学研究》2009年第6期。组织分析向来受到包括管理学、经济学、社会学和政治学等多个学科领域的青睐。从这些学科传统中，可以获得有关认识我国社会工作行政的丰富灵感。

尽管已经明确了跨学科的知识要求，对于理解社会工作行政来说，仍然失之粗泛。进一步地，需要在跨越众学科的知识库当中提炼出藉以认识社会工作行政的关键要素。本文以下部分将做一个初步尝试，其目标是说明如何运用前述诸种学科的知识以建立考察我国社会工作行政的多重路径，确切地说，通过管理、权力和制度三种要素建立起探析社会工作行政的基本框架。

二、管理与社会工作行政

（一）管理：追求效率与效果

1.管理学的基本假设及其新趋势

管理是指“同别人一起，或通过别人使活动完成得更有效的过程”。管理学包含两大假设，即组织的理性主义假设和统一目标假设。组织的理性主义假设主张管理的目标是追求效率（efficiency）与效果（effectiveness）。效率意指“正确地做事”，不浪费资源；效果则意味着“做正确的事”，也即所做之事有助于组织目标之完成。①斯蒂芬·P.罗宾斯：《管理学》（第九版），孙健敏等译，中国人民大学出版社2010年版，第8页。在一个受理性支配的组织内，其成员一致地追求效率与效果，而非其他目标，就构成了管理取向的统一目标假设。在管理学的发展历程中，出现了各种各样的理论流派，其中绝大多数共享这两大基本假设。有一些流派，例如人际关系学派，注重组织中人际关系之于组织效率的作用，看似否认组织中个体的纯粹理性特征并修正了理性主义假设，不过，从这一流派的理论解释目标来看，并未改变管理者（而非被管理者）的理性主义假设，且仍是以人际关系之改善来推动组织整体的效率提升。

当代管理学虽然未动摇基本假设，但对早期的思想提出了许多修正，其中一个很重要的趋势是顾客服务管理日益受到重视。管理者们意识到，在一个竞争的环境中，长期的高品质服务对于组织的成功至关重要，而雇员作为其中的一部分，必须做到快速对顾客需求做出反应并乐意为之效劳。②同上，第16页。对于组织来说，这一新趋势意味着组织聚焦点从产品中心向顾客中心的转换。而这种新趋势，也深刻影响了公共行政领域。

2.公共行政与政策科学中的管理取向

罗森布鲁姆指出，在公共行政研究领域里存在一种主导的研究范式，即管理途径。这一途径又可区分出传统管理和新公共管理两个支系。③罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等校译，中国人民大学出版社2002年版。传统管理路径契合于政治与行政二分的假设。自威尔逊于十九世纪末期提出行政学概念，④威尔逊：《行政学研究》，《国外公共行政理论精选》，彭和平、竹立家等编译，中共中央党校出版社1997年版。经古德诺明确提出政治与行政的区分，⑤F.J.古德诺：《政治与行政》，王元译、杨百揆校，华夏出版社1987年版。公共行政领域得到了确认。其最初形态，以韦伯所谓的官僚制为典型特征。这种体制所规范的对象是行政公务人员，非人格化（dehumanization）是其特殊德性。⑥同③，第19页。他们需要在政治竞争里保持中立，晋升和任命奉行普遍主义原则，注重资格和技能，服务于公共利益，为全体公民承担公共责任，具有稳定的专门工作领域。⑦张静：《现代公共规则与乡村社会》，上海书店出版社2006年版。在韦伯看来，正是这样一种组织形式，体现了理想的“精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省”。⑧韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第45页。换言之，公共行政的传统管理理论认为，官僚制有助于实现有效率、效果的管理。⑨同③，第19页。

官僚制的兴起与货币经济、大众教育、民族国家内部大规模行政和大规模资本主义的发展等历史条件紧密相关，⑩彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎、时宪民、邱泽奇译，学林出版社2001年版，第27页。不过，在西方国家最近几十年的公共生活中，它却屡屡遭到诟病。人们指出科层制的弊端至少包括：遵守规则原为手段，却常演变为组织的终极目标；非人格化的管理无力应对不确定的世界；科层制组织有不断复杂化的趋势。⑪彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎、时宪民、邱泽奇译，学林出版社2001年版，第27页。克罗齐埃甚至认为，官僚制结构天生便是低效率的。⑫克罗齐埃：《科层现象》，刘汉全译，上海人民出版社2002年版。为此，世界诸多国家纷纷推行针对官僚组织之弊病的系列改革，这在理论上被概括为新公共管理。①米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第151页。这种理论主张，公共行政应当引入竞争机制，或者说，政府之组织应参照私营公司的方式。因此，与管理学的发展轨迹相似，新公共管理亦提倡与市场运作相配合的顾客导向，强调政府应运用其所掌握的资源为顾客提供有价值的服务；并且，政府应扮演掌舵者而非划桨者的角色，应放松管制，充分发挥政府雇员的创造性，使组织文化朝向有弹性、创新与具备企业精神的方向发展。当然，尽管新公共管理提倡企业化的运作，却仍是以政治与行政二分为其根基，认为公共行政是非政治化的。②罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第24页。

在政策科学中，有关政策执行的研究，存在所谓“完美行政模式”。这是一种自上而下的研究视角，③米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第151页。其基本特点是，在分析政策执行时，假设存在一定条件使得政策得到完美执行。④C.Hood.The Limits of Administration.Chichester：Wiley，1976.一些研究者将条件具体列出，⑤B.W.Hogwood and L.Gunn.Policy Analysis for the Real World，London：Oxford University Press，1984.以为领导者之参考，促进机构之间的协调，防止在政策流转过程中政策执行亏空的积累与放大。⑥J.Pressman＆amp;A.Wildavsky.Implementation，Berkeley，Calif.：University of California Press，1973.依照景跃进的归纳，这种自上而下研究取向具有内在地与前述管理取向相合的共同特点，包括：在价值观上秉承自威尔逊以来的政治与行政二分法，以韦伯式的科层制理论为其重要的知识基础，认为政府效率的提高及解决执行问题的出路在于组织的内部管理与控制。⑦景跃进：《政策执行的研究取向及其争论》，《政治空间的转换——制度变迁与技术操作》，景跃进著，中国社会科学出版社2004年版。

（二）管理取向之于中国社会工作行政

社会工作行政取道于管理学，和行政-管理关系变迁紧密相关。传统的看法是，行政与管理词义相近却又存在区分，行政侧重于遵从指示以提供服务，管理则倾向于获得结果以及管理者为获得结果负责。⑧顾东辉：《社会工作概论》，上海译文出版社2005年版，第174页。不过，在过去二十多年里，西方公共部门的实践发生了重大变化，公共行政更经常被称为公共管理，受此影响，在社会工作领域，社会福利行政和社会工作行政两个概念也经常被社会福利管理和社会工作管理所取代。⑨陈为雷：《社会工作行政》，中国社会出版社2010年版，第5页。有观点指出，在政府、企业和非营利部门三者之间，就管理的内涵与功能而言，已无太大差异。⑩顾东辉：《社会工作概论》，上海译文出版社2005年版，第174页。以此种观点看，行政与管理之间界限是模糊的，换言之，这说明至少对一部分研究者而言，管理学在社会工作行政中具备了主导地位，社会工作行政被认为首先是一个有关管理的问题。从国内的各种教材中，不难发现，关于社会工作行政的定义尽管存在分歧，却都认同其目标在于通过行政管理确保机构效率，提升服务品质。也就是说，这些定义本身就强调了管理的中心地位；并且，各教材都至少有相当大的一部分内容沿着管理学的思路展开。

的确，对社会工作行政而言，它在方法上有如管理学一般，需关注计划、组织、领导和控制等基本过程。政府社会工作部门在实施社会政策时，无论是制定实施细则、确定具体的资源来源及使用方式，还是传递服务及建立组织、管理模式，11○都需要部门之间与部门内部的协调与控制。对于社会服务组织来说，管理的必要性由外在与内在的因素共同决定。外在因素主要包括福利需求与满足间存在缺口，福利服务民营化引发竞争，社会服务组织所处环境快速变迁等；内在因素则体现为社会服务机构的扩张，内外压力的增加及实务的需要等。12○可见，无论对于政府社会工作部门行政，还是对于社会福利组织行政来说，都需要一种管理取向的认识方式。这种路径的研究，既可以是管理方法的探讨，用以寻求提升效率与效果的合适途径——不管是借助古典管理理论，还是新近的管理理论——来满足其社会服务目标实现之需求，也可以是实证性的探索，采取一种类似于“完美行政”研究的模式，去发现管理实践中出现的偏差。

当然，管理途径的探索，需要与国内现实情境相结合，因为它可能改变西方管理理论所依凭的经验前提。例如史柏年指出，由于社会福利机构的发展尚处于起步阶段，当下国内社会福利服务的提供，经常以项目的形式开展，而非在机构主导下进行。虽然项目实施者也都来自各种社会组织，但不可否认的是，项目目标与实施者所属机构的目标并非一致。①史柏年：《谈中国特色社会工作行政体制建构》，《社会工作》2012年第6期。这样，在探索项目管理之时，问题的提出与解答就会与机构行政有所不同。而这，正是研究者在运用以正式组织为基础的管理理论时需要有所修正的地方。

三、权力与社会工作行政

1.组织分析中的权力维度

普费弗强调应通过对权力和政治关系的研究来理解组织行为。他认为，组织分析存在科层模式、理性选择模式和政治模式三种路径。前两种模式固有其合理性，却仍以假定清晰的组织目标导向为其前提，因而忽略了组织内部利益和目标的多样性。相反，政治模式重视组织行动的方式。这些行动既可能服务于组织的整体目标，也可能是仅仅为个人或组织内某一群体的特定利益服务。在此意义上，组织分析必须考虑不同力量间的互动。②JeffreyPfeffer，PowerinOrganizations.Marshfield，Mass.：Pitman，1981.③Jeffrey Pfeffer，Managing With Power：Politics and Influence in Organizations.Boston：Harvard Business School Press，1992.④Jeffrey Pfeffer＆amp;Gerald Salancik，The ExternalControlof Organizations，NewYork：Harper＆amp;Row，1978.

这种强调多元利益的权力视角适用于政治、社会与经济领域内的不同组织。例如米歇尔斯对上个世纪初欧洲劳工组织的研究、塞尔兹尼克对田纳西水利大坝管理机构的研究以及莫伊对公共机构设计的研究都发现组织受精英把控，服务于其自身利益，出现目标替代的情形。⑤Robert Michels，Political Parties.NewYork：Free Press，1968.⑥Philip Selznick，TVA and the Crass Roots.Berkeley：University of California Press，1949.⑦Terry M.Moe，Political institutions：The neglected side of the story.Journal of Law，Economics and Organizations.1990（6）：213-357更有研究者指出，组织都是由不同的利益集团组成，内部充满集团间讨价还价与相互妥协的过程；⑧周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第167页。内部的分级管理制度不是出于提高效率的目的，而是为了维护力量不对等关系。⑨Stephen Marglin，What Do Bosses Do?The Origins and Functions of Hierarchy in Capitalist Production.Review of Radical Political Economics.1974.（pt.1）6：60-112 and（pt.2）7：20-37.

2.公共行政与政策科学中的权力角度

在管理取向一节中，曾谈到自上而下的政策执行研究取向。这种取向所带有的规范性意涵受到了不少批评。比如，由于政策制定者与执行者间通常是分离的，政策往往仅具象征性，因为制定者很容易出台政策，但却可能未提供任何资源来促进政策目标的实现。又如，由于许多政策是相互冲突的价值之间的妥协、执行机构中核心利益间的妥协或者一项政策所要影响的核心利益之间的妥协，黑尧认为，这种妥协不仅体现在决策过程，还会带入到它的实施过程。⑩米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第115页。就此而言，政策实施的实质与规范性研究所主张的并不相同。其他批评不一而足。基于此，一些研究者主张采用自下而上的研究取向。这一取向不再将关注点放在上层，相反，关注具体的执行过程。它主张放弃那些规范式的行政或管理观点，将精力投入于探索和政策相关的多元主体间互动关系的复杂性和动力之中。⑪S.Barrett＆amp;M.J.Hill，ReporttotheSSRC Central-Local Government Relations Panel on the“Core”or the Theoretical component of the researchonimplementation，unpublished.1981，P.19.

这类研究具有大致相同的方向：在研究出发点上，关注政策执行过程中基层行动者的活动；关注的中心是具体的执行结构或者基层官员的自由裁量权；认为执行是一个政治过程，不同行动者在此间讨价还价、相互妥协；强调执行过程的利益互动等等。①景跃进：《政策执行的研究取向及其争论》，《政治空间的转换——制度变迁与技术操作》，景跃进著，中国社会科学出版社2004年版，第149页。例如李普斯基所开创的街道层官僚组织研究，指出其一方面是制度系统中的齿轮，另一方面却又拥有自由裁量权和自主权力。②M.Lipsky，Street-level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services.NewYork：Russell Sage Foundation，1980.

研究者还关注专家与官僚间的权力关系。③Gouldner，Cosmopolitans and Locals：Towards an Analysis of Latent Social Roles，Administrative Science Quarterly，1957/1958 （2），PP.281-306，444-480.④L.Reissman，The Study of Role Conceptions in Bureaucracy，Social Forces.1949（27），PP.305-310.官僚组织内在地具有紧张关系，因为它具有两面性——既建立在专业基础之上，又建立在纪律基础之上。⑤A.W.Gouldner，Patterns of Industrial Bureaucracy，Glencoe，ILL：Free Press，1954.在组织内部，上级将一部分工作委托给下级，要么是由于自己没有足够时间，要么是由于自己的专业知识和掌握的信息少于下属，而这正是造成官僚组织里专业权威与层级权威之间冲突的原因。⑥米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版。

公共行政的研究中，还存在另一种关注多元利益的传统。罗森布鲁姆指出，公共行政研究存在一种政治视角。顾名思义，这一视角直接挑战的是政治与行政二分的假设。现代行政学的产生基础是将行政区分于政治，强调行政的政治中立。不过，这种取向遭受了不少批判，一些学者特别强调公务员在公共政策中的参与问题。由于推崇“代表性”、“政治回应”、“责任”这样的价值观，政治途径强调在行政过程中的多元主义。现实社会中的多元价值、力量乃至冲突不可避免地反映于政府组织之中，换言之，政府应该是一个代表着社会多元利益的政治联合体。这种民主取向使得中心问题不是效率与效果，而是响应与对民众的责任。正是因此，个体在这里不再接受非人格化处理，或者被视为顾客，相反是公共政策的目标团体或者利害相关者。同样因为出于响应与对民众的责任之要求，政治途径在决定什么是正确的事情时，强调寻求共识和发展广泛的联盟。⑦罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等校译，中国人民大学出版社2002年版。

（二）权力视角之于中国社会工作行政

前述组织分析、政策科学与公共行政研究传统的权力路径，对于当下中国的社会工作行政应该有重要启发。这种启发以国家与社会关系以及政府权威结构两个结构性因素为前提。首先，改革时代具有政体连续性，国家从全能主义演变而来，⑧邹谠:《二十世纪中国政治：从宏观历史和微观行动的角度看》，牛津大学出版社1994年版。由于路径依赖，相对社会而言保持了强势特征；其次，正如李侃如和奥克森伯格指出的，中国政府的结构具有“碎片化权威”（fragmented authority）的特点。⑨Kenneth Lieberthal＆amp;Michael Oksenberg，Policy Making in China：Leaders，Structures，and Processes.Princeton：Princeton University Press，1988.制度化的不足，改革进程中权力的下放以及信息控制的不对称等原因，使得不同层级的政府之间无法实现有效的控制。因此，这种“看上去一呼百应的政府体制其实是蕴含着内在的割裂”。⑩赵树凯：《基层政府碎片化的权威体系》，http://news.sina.com. cn/c/pl/2006-11-04/093611423633.shtml，《光明网》2006年11 月4日。以上述两点为背景，社会工作行政领域内政府上下级间、政府与民间组织间以及社会组织内部的权力关系成为值得关注的问题。

首先是考虑不同权力部门之间关系问题对社会福利政策实施的影响。政策执行可能出现“变通”、⑪刘世定等：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，《中国社会科学季刊》1997年冬季号，第67-70页。“上有政策、下有对策”⑫吴元其、周业柱：《公共政策体制与政策分析》，国家行政学院出版社2003年版。等，上下级政府间也存在诸如“共谋”、⑬周雪光：《基层政府间的“共谋现象”———一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008 年第6 期。“谈判”⑭周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期。等的互动关系，表现形式不一而足。总之，权力关系的结构性特征可能令社会政策出现目标偏离。例如陈家建在有关妇联小额贷款项目的运作研究中指出，由于科层结构的高度分化，政策执行力降低，各部门在博弈过程中达成了不同于政策初衷的妥协方案，使得家庭条件较好，而非贫困、失业的妇女成为项目的受益者。①陈家建：《科层结构与政策执行》，《社会学研究》2013年第6期。

其次是考虑政府与民间组织间的权力关系。斯拜瑞斯对社会组织的研究表明，政府不同层级间的异质性，或者说权威的碎片化结构是当下中国草根组织得以生存的结构性条件。②Anthony J.Spires，Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State：Understanding the SurvivalofChina's Grassroots NGOs.American Journal of Sociology，2011，Vol.117，No.1（July），PP.1-45.当然，这并不改变国家与社会关系的基本特征。如前所述，今日专业社会工作仍呈现专业弱自主性嵌入特征，其发展的基础可能很大程度上要依赖于政府购买服务的扩张。在此过程中，社会服务组织如何运作值得研究者的关注，而近期的一些实证研究正是聚焦于此，揭示了嵌入中的社会工作产生的困局。③朱健刚、陈安娜：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系：对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》2013年第1期。④刘龙强：《“嵌入性发展”背景下社会工作机构服务与管理的关系——基于组织环境的分析》，《社会工作》2014年第1期。

最后，组织内部权力关系亦是一个重要话题。社会工作行政被视为一种专业社会工作方法，具有社会工作自身的专业品格——比如恪守社会工作的专业伦理。正因此，在一些机构内部，工作人员之实际岗位与其专业社会工作学科背景之间，专业岗位与非专业岗位之间，难免发生摩擦。例如当下不少医院、福利院内部设立了社会工作部门，其与医学、护理等专业间的关系格外需要注意。⑤孙建丽：《论医务社会工作中的价值观冲突和伦理困境》，《医学与哲学（人文社会医学版）》2008年第9期。其另一方面，在社会组织内部可能会产生专业权力和官僚权力之间关系方面的困扰。对社会工作行政而言，这类现象的研究同样不应被忽视，尤其是，当下很多社会机构由于政府的干涉、自身资源的缺乏等原因出现的行政化倾向，⑥孙兰兰：《社会工作机构运作中的行政化现象研究》，《法制博览》2015年第5期。给基于权力视角的分析留下了很大空间。

四、制度与社会工作行政

（一）制度的三个基础要素

1.制度的内涵

管理角度和权力角度都偏向于强调行动者的能动性。然而，另一种观点会认为，行动者及其利益是从制度上建构的，⑦保罗·J.迪马吉奥、沃尔特·W.鲍威尔：《导言》，《组织分析的新制度主义》，沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥主编，姚伟译，上海人民出版社2008年版，第1-42页。或者说，在实现计划、组织、领导和控制的社会工作行政过程中，存在一些结构性因素，可能对行动者的能动性产生影响。这就提出了另外一种考察社会工作行政的思路：制度取向。

依照斯科特的定义，制度包括“为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化-认知性要素，以及相关的活动与资源”。⑧W.理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社2010年版，第56页。可以看出，制度是一个内涵丰富的概念（见表1），它包括三大类别，构成从有意识的、合法实施的要素（规制性要素），到无意识的、被视为当然的要素（文化-认知要素）的连续体。⑨Andrew W.Hoffman，From Heresy to Dogma：An Institutional HistoryofCorporateEnviromentalism，SanFrancisco：New Lexington Press，1997，P.36.

表1　制度的三大基础要素

2.规制性要素

经济史学家诺思指出，“制度运行的实质内容之一，就是确保违反规则与律令会付出沉重的代价，以及受到严厉的惩罚”。⑩W.理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社2010年版，第60页。现实生活中，除了一些非正式的规则外，规制性要素常常表现为以国家强制力为后盾的法律。在公共行政研究领域，也具有相似的视角。罗森布姆鲁指出，美国的公共行政学中存在一种令人尊敬的传统，即法律的路径。它的兴起可追溯至行政法、公共行政“司法化”的发展以及宪法三个源头。以此为支撑，法律途径的公共行政特别强调法治，并张扬程序性正当法律程序、个人实质权利和法律的平等保护以及公平的价值。①罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等校译，中国人民大学出版社2002年版，第19页。正是如此，与管理途径不同，法律途径并不重视成本效能观点，而是将公共行政视为在特定情境中应用与实施法律的活动，换句话说，这一途径强调的是法律对公共行政机构的规制性。

3.规范性要素

规范性要素包括价值观和规范两部分。价值观指“行动者所偏好的观念或者所需要的、有价值的观念，以及用来比较和评价现存结构或行为的各种标准”；规范则是“规定事情应该如何完成，并规定追求所要结果的合法方式或手段”。②W.理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社2010年版，第63页。社会学家帕森斯以综合性的视野提出，行动内含一个共有的参照系，包括目的、手段、条件和规范五个要素。“行动作为一个过程，实际上就是将各种条件成分向着与规范一致的方向改变的过程”。③T.帕森斯：《社会行动的结构》，张明德、夏翼南、彭刚译，译林出版社2003年版，第827页。在这个过程中，存在社会成员对于价值观和规范的内化，而这正是稳定社会秩序的重要基础之一。④同②，第64页。这种思路在塞尔兹尼克的早期组织研究中得到了体现，⑤Philip Selznick，TVA and the Crass Roots.Berkeley：University of California Press.1949.他特别强调价值观对于塑造组织特征的重要性。⑥同②，第29页。相似的理念也贯彻在新制度主义的奠基者马奇与奥尔森那里，他们认为在组织中观察到的行为，反映是一种遵照规则的行为，⑦詹姆斯·G.马奇、约翰·P.奥尔森：《新制度主义：政治生活中的组织因素》，《新制度主义政治学译文精选》，何俊志、任军锋、朱德米编译，天津人民出版社2007年版。而规则在这里指向的是一种社会义务。⑧W.理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社2010年版。

4.文化-认知要素

强调制度的文化-认知性要素是组织分析的新制度主义学派最为显著的特征之一。所谓文化-认知，指“关于社会实在的性质的共同理解”和“建构意义的认知框架”。具体来说，这一学派认为，外部世界对人形成刺激并令其形成反应，需要以认知为中介，而这种认知，是“关于世界的、内化于个体的系列符号表象”。换言之，符号塑造了人们赋予客体或活动的意义。这是一种新的文化视角，认为文化不仅是主观信念，同时也被感知为外在于行动者的符号系统。⑨同上，第65页。在为人所理解、共认的文化支持中，组织行动者欣然接受某些特定的脚本、规则和分类，⑩保罗·J.迪马吉奥、沃尔特·W.鲍威尔：《导言》，《组织分析的新制度主义》，沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥主编，姚伟译，上海人民出版社2008年版，第17页。形成共同的信念和共同的行动逻辑。

这种思维方式在迈耶和罗恩那里得到了开创性的主张。他们挑战管理理论中关于组织理性的假定，指出在贝尔所说的后工业社会中，大多数组织的正式结构，并不是由其自身技术活动的要求所决定，相反是由其制度化环境的神话（myth）所决定。现代组织的很多职位、政策、规划及程序，通过公众与精英的意见、教育、声望等因素被社会所加强。人们相信存在特定的追求目标的方式，并且随意的决策是不恰当的。其结果就是形成了制度神话，具体表现是组织会依照社会认可的标准改变正式结构并采纳外部评估标准——不管这些改变是否真正符合效率标准。如此行动的组织被认为是具有合法性的，从而更可能生存下来并获得成功。11○迪马吉奥和鲍威尔进一步提出“制度性同形”的概念。他们区分了三种令组织结构趋同的机制，除了强制同形、规范同形外，第三种机制就是“对不确定性进行合乎公认的反应的模仿性同形”。①保罗·J.迪马吉奥、沃尔特·W.鲍威尔：《关于“铁笼”的再思考：组织场域中的制度性同形与集体理性》，《组织分析的新制度主义》，沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥主编，姚伟译，上海人民出版社2008年版，第72页。

（二）制度诸要素之于中国社会工作行政

规制性要素对于社会工作行政具有重要性。以社会立法为例，在社会福利领域，社会立法是一个国际性的趋势。在一项重大社会政策确立之后，通常要经由社会立法保障政策的实施。中国的社会立法已经开始起步，自1978年以来，陆续通过一些法律法规，奠定了社会立法的基础，2010年《社会保险法》的实施，更是社会立法的一个划时代事件。同年，全国人大法制工作委员会还成立了社会法室，这意味着社会立法的重要性日益凸显。十八大报告明确指出，要加速推进以改善民生与创新社会管理相结合的社会建设。其中，社会管理的原则在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”之外，较之以往增加了“法治保障”一项。社会工作是改善民生与社会管理的重要组成部分，因此，社会管理之法治保障原则亦能用来指导社会工作行政。在此社会实践背景之下，社会福利资源的分配、输送，都可参照公共行政的法律途径开展研究。联系国情，由于国内社会立法处于起步阶段，目前还存在诸多问题，诸如体系不健全、实体法远重于程序法等。这种状况对政府社会工作机构行政的影响如何，具有可挖掘的研究空间。而对于社会服务机构而言，一方面，社会立法等规制性制度如何对其运作产生影响值得探索，另一方面，有关民间组织的立法，其在“促进发展与加强管理、放松管制与有效规范、提供服务与切实监管、基本信赖与适度警惕”之间寻求平衡的状况，②朱卫国：《民间组织的法制建设》，《中国民间组织30年：走向公民社会》，王名主编，社会科学文献出版社2008年版。亦是一个可行的切入点。可以说，当代中国的法律实践，为此类研究提供了广阔的可能性。

对规范性要素之作用的强调，与社会工作的学科特色具有深度的契合。专业社会工作具有强烈价值介入的特征。③阮新邦：《迈向崭新的社会知识观》，北京大学出版社2005年版。对于社会工作行政来说，规范首先就是社会工作的价值与伦理。正因此，社会工作行政特别注重其行政过程的伦理维度。蒂特马斯早已指出，社会行政与私人（市场）行政之间应当有所区分。除了目标、从业人员所需之知识、教育与训练之原因、体制等差异外，社会行政犹需注重伦理守则。④理查德·蒂特马斯：《社会政策十讲》，江绍康译，吉林出版集团有限责任公司2011年版。范志海和阎更法特别强调伦理维度在社会工作行政中的地位，认为社会工作行政因此成为不同于公共行政与私人行政的第三种范式。⑤范志海、阎更法：《社会工作行政》，华东理工大学出版社2004年版。第三种范式说鲜明地指出了伦理与价值维度之于社会工作行政的约束作用。对于当前中国的社会工作行政而言，这些约束至少包括以下几个方面：首先是处理效率和效能间的紧张关系。在有限资源前提下开展专业服务、员工管理以及面对金主及社会公众的问责，势必要求管理者具有效率意识，然而社会工作又应以满足案主需求为要义，这与效率之间常常形成紧张关系。其次是伦理原则内部的优先次序选择，比如，如何公平分配资源等等。⑥Frederic G.Reamer：《社会工作价值与伦理》，包承恩等译，洪叶文化事业有限公司2003年版。最后是在中国特定情境下所面对的一些伦理困境。社会工作行政人员常面对诸如趋向服务案主抑或社会控制、依靠个人关系拓展社会工作业务范围这样的困惑；⑦史柏年：《谈中国特色社会工作行政体制建构》，《社会工作》2012年第6期。也常面对如何将舶来自西方的专业伦理本土化，比如，案主自决、专业关系与中国文化的对接等等。⑧费梅苹：《社会工作“案主自决”原则在中国社会的实践——从中国传统文化的个人观谈起》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2002年第2期。⑨赵芳：《社会工作专业伦理中双重关系的限制、困境及其选择——一项基于城乡社会工作者的实证研究》，《中国社会工作研究》2013年第8期。

制度的文化-认知元素具有用武之地，与今日中国处于社会工作（无论作为职业还是专业）大发展时期，有关社会工作的组织处于扩张状态不无关系。这种扩张分别体现在政府社会工作机构、社区组织和社会服务组织三个层面之上。政府社会工作机构层面，上有民政部社会工作司的设立与发展，下有诸如北京、广东等地社会工作委员会的成立；社区组织方面，各地皆在探索各自的社区建设途径，形成了具有诸多地区特色的模式；社会服务组织方面，社工专业机构在政策扶持下正在逐步增加，不少高校教师参与到机构创设当中来。如何对这一扩张过程跟进研究，是个值得思索的问题。强调文化-认知性要素的派别，虽然其研究起源于西方社会中的组织现象，但后来亦在非西方社会的经验研究中得到了应用。例如奥尔鲁、毕加尔特和汉密尔顿在2009年对日本、韩国和台湾等国家和地区经济组织的分析中，证明了制度性同形概念的有效性。①马迎贤：《非营利组织理事会“制度同构”现象探析》，《学会》2006年第9期。对国内非营利组织的研究表明，中国自上个世纪九十年代以来，一直致力于建立以理事会制度为核心的治理结构。②田凯：《中国非营利组织理事会制度的发展与运作》，《经济社会体制比较》2009年第2期。那么，这一现象是否就是前面提及的制度化同形？进言之，组织分析的新制度主义所提供的思路可促使我们在中国情境中探求：社会工作领域里的组织发展其特征为何？是否出现了类似的基于合法性机制的组织同形过程，或者相反？影响制度化同形的因素到底都有哪些？形成制度化同形的后果有哪些？邓锁对某医院社会康复部门的研究指出，为应对边缘化困境所采取的趋同性行动策略，导致了该部门的目标偏离。③邓锁：《双重制度约束与医院社会工作的专业实践——一个新制度主义视角的分析》，《中国社会工作研究》（第五辑），王思斌主编，社会科学文献出版社2007年版。深入挖掘诸如此类的各种问题，将使对我国社会工作行政的认识得到深化。

五、总结：三种路径的比较

本文所做的，是立足于社会工作专业，同时借鉴多种学科、多个领域的知识，尝试归纳认识我国社会工作行政的多重路径。如果作一个类型学划分的话，它包括管理、权力和制度三大途径（见表2）。

管理取向揭示在社会工作行政领域中提升效率和效能的方法，具有两大特征：其一，它假设了诸行政主体目标的一致性，并且以一种理性化的方式追求这种一致目标；其二，规范研究的基本方式是预设一个基本的目标，而后探讨实现此一目标的方法与途径，因此就管理取向的本质来说，它是一种规范研究（对应于实证研究）。与理性化假设相对应，它倾向于关注组织内个体的行动层面。

权力取向注重组织内与组织间的多元利益。就其认可多元性而言，它挑战管理取向关于组织目标一致性的假设；就其关注组织内各主体如何最大化自身利益或自主性而言，这一路径又在强调理性化这一问题上与管理取向相通，并因此，这主要是一种关注组织内个体之行动层面的实证研究路径。

制度取向关注规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素的作用，其共性是“质疑关于组织的各种理性——行动者模型，并且都认为制度化是一种状态依赖的过程，这种过程限制组织可以进行的选择，而使组织减少了工具理性色彩”。④保罗·J.迪马吉奥、沃尔特·W.鲍威尔：《导言》，《组织分析的新制度主义》，沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥主编，姚伟译，上海人民出版社2008年版，第14页。这同时也说明，制度视角挑战的是理性化主体假设，在组织目标方面的假设则一致与分歧两可。在研究方法上，制度取向既有规范研究的一面——如伦理约束强调规范性影响因素，也有实证研究的一面——关注社会工作行政组织在现实运作中是如何受到包括伦理在内的规制性、规范性和文化-认知性因素的影响。与状态依赖的假设相呼应，这一路径的关注重心主要分布在结构层面。

表2　理解社会工作行政的三种路径

在认识我国社会工作行政方面，多重路径的设立具有重要意义。这首先体现在知识发现上。多重路径间既可能存在互补的关系，也可能相互冲突。如果同时采取不同路径对同一问题进行研究，往往意味着不同观点的激辩。这对于知识发现过程而言是有益的，因为知识总是通过辩论才可能获得质的提升。这是在学术研究层面上产生的意义。

另外，对于实践层面来说，多重认识路径也具有改进社会工作行政的意义。社会工作行政要有好的实践拓展，理应既关注规范层面的知识，同时也努力发现促进或阻碍社会工作行政目标实现的因素，以及社会工作行政在运作中的多个面向。这些积累将推进社会工作行政的实践发展，有助于其水平的提升。

（责任编辑：徐澍）

Management，Power and Institution：Multi-Approaches in Analyzing China's Social Work Administration

（Department of Social Work，China Women's University，Beijing 100101，China）
CHEN Weijie

Social work administration is not only one kind of social work methods but also a practical field of social work.When analyzing social work administration，both the empirical aspect as a process and the normative aspect as a method should be emphasized.Based on the above opinion，this article insists that during the teaching and research of social work administration，we should combine various angles of multi-disciplines.Therefore，the strategy，which involves three basic dimensions of management，power and institution，is suggested to take to help comprehensively deepening the understanding and the domestic development of social work administration.

social work administration；management；power；institution

社会学与社会工作

本文是中华女子学院校级课题“社区治理视角下民办社工机构与政府和公众关系研究”（项目号JS2013-02007）的阶段性成果。

陈伟杰（1975年-），男，福建漳州人，中华女子学院讲师，博士，研究方向为社会工作、性别社会学、政治社会学。

C916

A

1008-7672（2016）03-0066-11