岳宇君，胡汉辉

（1.南京邮电大学管理学院，江苏南京210023；2.东南大学集团经济与产业组织研究中心，江苏南京210096）

邮政普遍服务基金：国际经验与中国选择

岳宇君1，胡汉辉2

（1.南京邮电大学管理学院，江苏南京210023；2.东南大学集团经济与产业组织研究中心，江苏南京210096）

摘要：征收邮政普遍服务基金，可通过公开招标的程序，对承担邮政普遍服务企业的补贴由“暗补”变成“明补”，是一种公开、透明和独立的补贴机制，在发达国家已有比较成熟的运作机制供我们借鉴。我国应在综合考虑邮政普遍服务基金的可持续性、正当性、公平性和有效性基础上，对邮政业进行规制治理改革，设立独立的规制机构，明确其职责，提高规制效率；将邮政普遍服务基金纳入法制轨道，实现规制政策的统一、完整，保证决策的公正、透明；严格进行邮政业的企业经营改革，创建公平的竞争环境；明确邮政专营范围，提高行业效率；实现邮政网络全覆盖，提升邮政网络使用效率。

关键词：邮政普遍服务基金；合意性；快递企业；专营

作为“最朴实”的信息媒介，邮政业承载的实物和信息传递一直是现代社会主要的运转内容。“以合理的价格在领土的每一角落提供经常、优质的基本邮政服务”，①体现了邮政服务的普遍性、价格的可接受性及服务的基础性。我国2009年修订的新《中华人民共和国邮政法》（以下简称“新《邮政法》”）开篇即将“保障邮政普遍服务”作为立法目的，涉及“普遍服务”的条文多达17条；2015年12月1日起实施《邮政普遍服务监督管理办法》，加强了对邮政普遍服务的监督管理，保护用户和邮政企业的合法权益。在保障普遍服务的同时，提高服务效率、减少亏损并争取盈利一直是各国邮政努力实现的目标。我国邮政规制改革是近几年产业改革的热点之一，政府直补、交叉补贴等传统补贴方式的弊端愈加显现，普遍服务补偿机制改革已成为亟需解决的问题。新《邮政法》第17条规定“邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理的具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准后公布施行”，这为邮政普遍服务基金征收埋下了伏笔。邮政“十二五”规划（2011）将“加快建立邮政普遍服务基金，制定邮政普遍服务基金征收、使用和监督管理办法”作为普遍服务保障机制的政策措施之一。2011年7月，国家邮政局拟向快递企业征收邮政普遍服务基金的信息引起行业轩然大波。2012年底，《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》草案出台，规定以“平均单价的1%～1.5%、平均利润的25%～40%”的标准向快递企业征收邮政普遍服务基金，更是成为各界争论的焦点。

邮政普遍服务基金是基于市场化的补偿模式，通过公开招标的程序，由专门企业承担邮政普遍服务，将“暗补”变成“明补”、将“间接补贴”变为“直接补贴”。［1］普遍服务基金是一种公开、透明、相对独立的补贴机制，可以促进邮政企业内部加强绩效管理，相对稳定的资金渠道能够更加有效地弥补履行普遍服务企业的亏损，而且大大降低了规制成本。从效率上看，邮政普遍服务基金能够发挥正向激励作用，让最有效率的公司在区域普遍服务中获得竞争优势。［2］现有研究主要集中在探讨如何保证普遍服务的持续供给、［3］论证向快递企业征收时机成熟与否、［4-5］设立普遍服务基金需要处理的关系［6］等方面提出一些具有建设意义的对策，但这些研究偏重于简单阐述、宏观论证，缺乏对邮政普遍服务基金的国外经验、征收合意性及规制改革等系统深入的分析。本文旨在对国外邮政普遍服务基金的做法进行经验总结，对我国征收邮政普遍服务基金的合意性进行解析，进而提出设立邮政普遍服务基金的规制改革措施，以期实现我国邮政普遍服务基金理想与现实的对接。

一、国外邮政普遍服务基金的主要经验

（一）主要做法分析

在世界范围内，邮政业的补偿机制经历了不断变革，虽然各有不同，但基本趋势是从交叉补贴的专营、减免税费的优惠等转向设立邮政普遍服务基金的模式。［7］美国早在1983年就试图建立邮政普遍服务基金，在其《邮政法》中规定“财政部为邮政业设立普遍服务基金”，用于支付普遍服务费用，并明确基金是没有年度限制的滚动基金，超出补贴所需部分可以投资于合适的债券。加拿大邮政部门引入竞争机制，从2001年通过普遍服务基金模式进行融资。20世纪90年代，欧盟各国对邮政部门进行了系列改革，逐步取消邮政专营。在1997年欧盟《邮政指令》第9条第4款中规定，若欧盟成员认为邮政普遍服务及其业务运营企业存在不公平时，可以本着透明、非歧视及比例原则，设立邮政普遍服务基金实现对普遍服务的补偿，并由独立部门负责基金的管理运作。截至2011年1月，除瑞士外的欧盟成员已经取消邮政专营权，各成员依据本国国情，建立了适合本国邮政业发展的补偿基金。在亚洲，日本邮政民营化始于2004年，通过规制改革，补偿机制由内部补偿转变为独立核算，政府设置1万亿日元以上的邮政普遍服务基金，资金来源包括邮储银行、邮政报销公司股权出售及基金投资收益等；印度则要求年收入在250万卢比以上的经营邮政业务的私营企业上缴其收入的10%作为邮政普遍服务基金。

各国基本上都采取立法的形式确立邮政普遍服务基金制度，在运作机制上具有相似性，在基金来源、运作模式上又各有特色。在基金来源方面，英国采取“行政许可”模式，允许私营企业经营邮政业务，向其收取行政许可费，而后经由国家财政补贴给邮政部门；与英国相似，意大利邮政普遍服务基金是按比例（1%～10%）向邮政业务经营者收取，而后通过国家财政补贴给邮政企业；西班牙邮政普遍服务基金主要由邮政业务经营者上缴的费用、国家对邮政业的预算拨款及来自社会的捐赠等构成；比利时邮政普遍服务基金依照政府规定，来源仅限于国家补贴，不向任何其他邮政业务运营企业征收。在运作模式方面，现有邮政普遍服务基金征收模式可以分为两类：一类是依照邮政业务运营企业总收入的百分比征收，以美国、巴西、澳大利亚等国为代表；另一类是以法国等为代表的以邮政业务运营企业业务量为基准的征收模式。邮政普遍服务基金在一定程度上给相关企业带来经济负担，针对这个问题，许多国家或地区以法律形式对邮政业务运营企业“减免税赋”，如车辆有优先通行权、邮件在海关优先办理结关手续及在停车费、过桥费等方面给予一定的减免。

（二）实践经验总结

总结国外邮政普遍服务基金的做法，梳理其组成及各要素之间的关系，可获得邮政普遍服务基金运作流程［8］（如图1所示）。在图1中，实线箭头表示邮政普遍服务基金的征收、管理及使用，政府拨款、向相关企业征收及公众捐赠等是邮政普遍服务基金的主要来源；虚线箭头分别表示独立监管机构对承担邮政普遍服务的企业进行监管以及公平竞争的企业通过“普遍服务”招投标获得承担普遍服务资格。政府对邮政普遍服务基金的注资依照财政预算进行，相关企业按照一定的指标（如利润、业务量等）缴纳邮政普遍服务基金，公众通过捐助或其他方式向邮政普遍服务基金提供支持。邮政普遍服务基金由独立的监管机构负责，统筹征收、组织管理，以“统一转移支付”的模式转移给承担邮政普遍服务的企业，有效地用于高成本区域、低收入用户的用邮补贴，具有很强的目标性和公平性。政府依法对承担邮政普遍服务的企业进行运营监管、服务质量验收。当然，邮政普遍服务基金的运行需要有效的竞争环境、普遍服务核算体系及法律制度等为前提和支撑。

图1　邮政普遍服务基金运作流程

二、征收普遍服务基金的合意性分析

在我国，向快递企业征收邮政普遍服务基金之所以引起业界较大的反响，主要是公众对邮政普遍服务基金征收的合意性理解不一，具体集中在向快递企业征收邮政普遍服务基金的可持续性、正当性、公平性及有效性等方面。

（一）可持续性分析

我国1986年的《邮政法》未提及“邮政普遍服务”，在2009年的新《邮政法》中开篇即阐述了“邮政立法旨在保障普遍服务”，说明我国更加重视邮政普遍服务，将其作为基本公共服务进行均等化推进。截至2013年底，我国共有邮政支局所4.7万处，邮政报刊图书销售点3.4万处，平均服务面积203平方公里，平均服务人口2.9万人，其中，70%支局所分布在农村，实现60万个行政村通邮。我国邮政普遍服务已经具有较高的水平，体现在业务种类较为全面、服务资费相对均一低廉、服务网点分布到位及投递网络深入到户等，2013年，全国邮政共投递函件服务63.4亿件、义务兵函件497万件、盲人读物6万件、包裹服务6 924.9万件、机要邮件1 911.3万件、订销报纸194.3亿件、订销杂志11.4亿件及汇票数1.9亿笔。［9］有统计数据表明，我国邮政业务量相对稳定，成本居高不下，其中，机要通信、党刊党报发行、盲人读物及义务兵通信等政策类业务带来的普遍服务亏损约占总亏损的一半。

在1998年邮电分营之前，体制模式是“邮电混营，政企合一”，补偿机制是“以电养邮”。1998年，邮政与电信分营；1999年，邮政独立运营之初，中国邮政亏损高达179亿元。1999年至2002年，国家财政对邮政普遍服务实行“8531”补贴政策（从1999年到2002年，每年补贴邮政80亿元、50亿元、30亿元和10亿元）。2003年，中国邮政开始自负盈亏，补偿机制亦进入“以储养邮”阶段——收入比达60%以上的邮政储蓄交叉补贴邮政普遍服务，其间国家对邮政还给予一定的财政补贴。2007年，邮政储蓄银行成立，“以储养邮”机制被打破，中国邮政仅代理汇兑等低端金融业务。2008年，速递物流业务分离，进一步影响了邮政补贴机制。目前，邮政普遍服务补贴主要通过中国邮政集团公司内部统筹解决；国家财政补贴具有较大的随意性，与邮政部门的申请力度相关。目前我国已经充分认识到建立稳定普遍服务补偿机制的重要性，在新《邮政法》关于设立普遍服务基金的规定说明我国邮政普遍服务急需一个新机制保障其可持续性发展。

（二）正当性分析

快递企业和邮政部门在信件、包裹等业务上存在交叉，具有较强的替代性。从运营区域看，邮政通过“网络全覆盖”与“统一定价”完成通政、通民与通商的普遍服务责任，“点多、面广、线长”，通邮成本高，“老少边穷”区域业务更是长期处于亏损状态；快递企业的运营区域基本集中在盈利水平较高的城市，服务内容基本是高利润业务，虽然部分快递企业有向乡镇发展的趋势，但也多是分布在经济发展较好、交通便利的区域。虽然还没有非常有力的证据可以证明邮政普遍服务业务亏损与快递企业存在必然的关联，不能简单指责快递企业弃“高成本、低利润”区域而不顾，但是，快递企业对邮政部门形成一定的“撇脂”效应、获得了额外竞争优势也是事实。国外有先例可循，新《邮政法》提供了法律依据，这些都是向快递企业分摊邮政普遍服务成本正当性的体现。

向快递企业征收邮政普遍服务基金正当性的争议主要表现在快递与邮政的同质性认定上。世界贸易组织《服务贸易总协定》将邮政服务CPC7511和快递服务CPC7512并列，在欧盟《邮政指令》第9条第2款中规定基金仅向提供普遍服务的企业征收；而在我国，始于1979年的快递业一直由原外经贸部（即现在的商务部）主管，国家邮政局委托管理安全。2005年7月出台的《邮政体制改革方案》中提到“快递等邮政业务”则是将快递与邮政混同。鉴于此，当邮政部门认为快递公司在以“撇脂”的方式经营邮政的专营业务时，快递公司则认为邮政借助“普遍服务”与快递公司抢市场。显然，不能在缺乏对成本核算、缴纳比例等进行充分论证下简单向快递企业征收基金，这样的单方面简单转嫁亏损容易将费用转嫁给消费者。邮政普遍服务基金的征收需要以不影响快递企业发展为前提，相关邮政管理机构的调研表明，鉴于快递企业的实际承受能力，征收总收入的3%以上很难被“坦然”接受。国外针对于此的一些做法值得参考，如多数国家针对征收普遍服务基金的企业采取了减免营业税、增值税及消费税等优惠政策。

（三）公平性分析

征收邮政普遍服务基金的公平性涉及到竞争是否中立、是否有助于社会公平的实现。单纯从快递企业角度看，征收邮政普遍服务基金在一定程度上会影响快递企业的利润及其市场的发展，明显不具有竞争中立特征；而从社会公平角度看，鉴于快递企业服务区域的特殊性，向快递企业征收邮政普遍服务基金会降低相关消费者剩余，但与面向所有纳税人征收的财政融资机制相比，更具有社会公平性。从企业竞争角度看，中国邮政集团公司实际上是在“混业经营”，向快递企业征收普遍服务基金会降低EMS经营成本，使其获得额外竞争优势；从规制机构角度看，国家邮政局是“政监合一”的机构，既是行业规制部门，又承担着促进邮政产业发展的职能，这样的规制机构难以保持中立。因此，从企业竞争、规制机构角度看，向快递企业征收普遍服务基金有失“公平性”，需要改变邮政集团公司“混业经营”、规制机构“政监合一”的状况。

向快递企业征收邮政普遍服务基金的公平性也与“邮政专营”密切相关。在《邮政法》修订过程中，对“邮政专营”范围的规定争议较大，［10］我国的“邮政专营”存在着以下的变迁：2003年《邮政法》第五稿规定的500克以下信件、2004年《邮政法》第六稿规定的350克以下信件且包含商务信函、2006年《邮政法》第七稿规定的信件和国内350克及以下速递业务、2006年《邮政法》第八稿规定的150克以下信件且包含商务信函等。2009年新《邮政法》明确规定“邮政企业拥有邮政专营权”，但邮政专营权范围的划定被搁置；2011年《邮政业发展“十二五”规划》提出推动邮政专营业务范围划定。邮政业是自然垄断行业，以市场为前提的快递企业服务不具有公共产品性质。一旦如之前传出的“同城50克、异地100克”专营范围设置出台，快递企业业务与邮政业务重合范围减少，公平性相应降低。同时，企业承担邮政普遍服务，除了可以获得相应的补偿，还有企业声誉提高、规模经济形成等收益，简单向快递企业征收邮政普遍服务基金也会导致不公平。因此，虽然不能简单粗暴地取消邮政专营，但是引入竞争、开放市场、政企分开及完善监管机制等以市场化、法制化为导向的深化改革日趋必要。

（四）有效性分析

新《邮政法》第15条对邮政普遍服务是这样规定的：“邮政企业应当对信件、单件重量不超过5千克的印刷品、单件重量不超过10千克的包裹的寄递以及邮政汇兑提供邮政普遍服务。”我国幅员辽阔，存在大量欠发达、经济落后的区域，经过20世纪90年代以来的4次资费调整，邮资已属偏高。鉴于国情与企业现状，邮政部门面临一个非常现实的问题：如何做到“既完成政府委托提供普遍服务，又追求商业利益力争盈利”？欧美一些国家的邮政实践表明，普遍服务对邮政并不一定意味着亏损，有别于传统“无区别”的补偿机制，邮政普遍服务基金补偿机制改为“明补”“外补”，要求在提供普遍服务公司的选择上不存在歧视，只要提供普遍服务的公司就有资格接受补贴；补贴对象定位明确，“谁服务，谁使用”，遵循公开、公平、公正的原则，提高补贴效率的同时维护承担邮政普遍服务企业的权益。因此，邮政普遍服务基金设立的有效性需要普遍服务业务与其他业务的清晰划分、邮政产业垄断经营的进一步被打破给予保障。

邮政普遍服务基金的设立目标与当前邮政的垄断经营存在矛盾，如何促进不同性质企业的生产要素在邮政各业务间流动、实现企业经济效益与社会效益的双重最大化成为我国邮政普遍服务基金实现的关键。规制机构应制定适合邮政业发展的收取范围和相应费用，但是，由于邮政规制机构“政监合一”，设立邮政普遍服务基金会面临以下问题：（1）由于规制专业技术人员有限、监管经验缺乏等问题，导致监管能力不足；（2）承担普遍服务的企业在成本虚报上的冲动更强，其“信息租”的增多将削弱快递企业的竞争能力。前者不能确保邮政普遍服务基金的运作效率，后者必然降低邮政普遍服务基金的有效性。需要注意的是，随着经济条件改善、人们生活水平提高，邮政的基本需求也会拓展，普遍业务范围也会有所拓展，这在国际上已有明显体现。邮政普遍服务基金需要动态反映邮政市场的发展，以经济效率最高的方式保证邮政普遍服务的高质量完成。

三、设立普遍服务基金的规制治理改革

从世界邮政普遍服务实施状况看，引入竞争机制、开放市场、政企分开、规制完善等已成为邮政业发展的共识与改革方向。通过征收邮政普遍服务基金的合意性分析，设立普遍服务基金具有一定的可持续性、正当性、公平性及有效性，但亟需规制治理改革给予保障。

（一）设立独立规制机构

有效竞争的产业环境是设立邮政普遍服务基金的基础和前提，规制机构改革可以促进资源的高效率配置。就我国邮政业的现状看，国家邮政局的“政监合一”不符合设立邮政普遍服务基金的要求，应将其监管职能与促进邮政业发展职能分开，设立独立的规制机构，以便独立、公平地执行监管政策而不受利益相关主体的影响。从国际经验看，预算独立、人员专业化、引入公众监督、明确对公众的责任目标等有助于增加决策的透明度。应建设职业化、专业化的监管队伍，通过人才引进或在职培训，提高规制机构人员的经济、法律及执法素养；对承担邮政普遍服务的企业及其服务质量进行严格监督检查，减少中国邮政集团公司的“信息租”；赋予独立规制机构较大的自主权，使其能够真正代表和维护邮政普遍服务；清晰界定监管机构的职责、监管任务，优化规制政策，提高规制效果。

（二）构建符合普遍服务基金的规制

纵观国外设立邮政普遍服务基金的经验，立法是邮政改革的先导，先定“规矩”再“实践”。新《邮政法》第51条、第55条及第72条关于快递经营许可、经营范围及违法后处理措施等的规定，表明新《邮政法》仍具有明显的行政色彩，倾向于保护邮政企业。因此，需要通过立法，将邮政普遍服务基金纳入法制轨道，明确邮政普遍服务基金的地位、征收对象、补贴去向、监管机构及其地位；确定普遍服务基金融资政策的合理税基与税率，配套更为细致的成本核算方法；充分考虑快递企业的发展水平、纳税负担，确定征收额以营业额或是以企业规模等为依据；规范邮政、快递市场，促进相关企业之间的公平竞争。

（三）严格进行分业经营改革

邮政业具有“全程全网、联合作业”“范围经济性”等特征，只有透明、可靠的邮政成本核算，才能保障普遍服务基金的设置与运作。负责运营普遍服务的企业有成本虚报的机会主义动机，因此中国邮政集团公司需要进一步改革，实行严格的“分业经营”，不再交叉补贴，将邮政普遍服务业务单独分离出来进行成本核算，明确邮政普遍服务亏损状况，细化承担普遍服务企业的补贴项目，提高基金使用的针对性。速递物流业务虽然已于2008年分离，但是各地邮政营业厅多是“综合业务窗口”模式，以远低于市场价格的费用代收快递邮件；邮政国内小包具有通达全国任一区域的优势，但存在着“越位、打价格战”的质疑。这些问题产生的原因是邮政体制扭曲了快递市场，尤其小包业务有“拿普遍服务补贴运营竞争性业务”之嫌，损害了民营快递企业的利益。设立邮政普遍服务基金需要对邮政部门进行严格的分业经营改革，组织、人员彻底分开，业务相互不能有任何交叉；EMS公司不享有邮政业务的优惠政策，公平参与快递市场竞争。

（四）改革邮政专营范围

邮政专营实质上是一种政策性垄断，邮政部门多年来形成一种普遍思维——普遍服务与专营权相关联，没有专营权就不能实现普遍服务。但从世界范围看，专营权与普遍服务之间并不存在必然联系，虽然大多数国家未把函件列为竞争业务，但一些国家采取了“营业许可”制度，瑞典、芬兰及新西兰等国更是完全取消专营权。一直以来，我国邮政专营权的存在主要有三个原因：（1）保障通信安全、偏远区域服务质量是法律责任，机要信件寄递更是具有明显的政治色彩；（2）在普遍服务保障上，“全程全网”的邮政业具有普通企业短期内无法企及的优势；（3）不对服务区域进行区分，统一收取较低的资费。缩小甚至取消邮政专营权范围，可以维护征收普遍服务基金的正当性。由于邮政政策类业务的存在，完全取消邮政专营权短期内不现实，可以在根据重量、资费尽可能缩小专营权范围的基础上适当保留邮政专营权，提高行业效率。

（五）邮政网络实现开放共享

实现网络全覆盖是普遍服务的重要条件，“全程全网”的邮政业具有民营快递企业短期内无法企及的基础网络，邮政普遍服务基金的使用应侧重于服务网络建设，以合理的价格保障偏远地区贫困人口的用邮权利。《邮政普遍服务监督管理办法》明确提出支持邮政企业发挥邮政网络公共服务作用，提升邮政网络资源使用效率。我国邮政网络末端投递网络开放共享已有实践，但远远不够。鉴于2014年我国函件业务量同比下降11.5%、包裹业务同比下降13%、报刊业务小幅下降1.6%、汇兑业务大幅下降32.4%，［11］应加大邮政集团公司改革力度，推动邮政企业遍布城乡的网络向社会全面开放，提高邮政基础网络利用率，合理接入定价，提高社会福利，弥补普遍服务的亏损；邮政集团公司公平接入所有快递企业业务，解决接入歧视问题，并将交叉补贴相应转为邮政普遍服务基金模式。

注释：

①参见1964年的《万国邮政公约》。

参考文献：

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［9］中国邮政集团公司.中国邮政集团公司2013年报［R/OL］. ［2016-01-08］.http://www.chinapost.com.cn/html1/report/14 084/5898-1.htm.

［10］夏燕.邮政法争论：老问题的新博弈［J］.观察与思考，2008 （24）：40-42.

［11］国家邮政局政策法规司.2014年邮政行业发展统计公报［R/OL］.［2016-01-08］.http://xxgk.spb.gov.cn/MLXXXQ.ht⁃ml？GUID=5f7e0731-18b5-4f6a-9f89-78c565e21e49.

责任编辑：方程

中图分类号：F614

文献标识码：A

文章编号：1007-8266（2016）03-0049-06

收稿日期：2015-12-14

基金项目：国家自然科学基金青年项目“平台质量竞争及平台升级的理论与实证研究”（71103079）；国家自然科学基金面上项目“三网融合与有线电视业的发展与规划：以数字化内容为媒介的分析”（71173036）

作者简介：岳宇君（1980—），男，河南省太康县人，南京邮电大学管理学院教师，东南大学集团经济与产业组织研究中心博士后，主要研究方向为产业经济学、政府管制与政策、博弈论；胡汉辉（1956—），男，江苏省南通市人，东南大学集团经济与产业组织研究中心教授，博士生导师，主要研究方向为产业经济学。

Postal Universal Service Fund：International Experience and China’s Choice

YUE Yu-jun1and HU Han-hui2
（1.Nanjing University of Posts and Telecommunications，Nanjing，Jiangsu210023，China；2.Southeast University，Nanjing，Jiangsu210096，China）

Abstract：The collection of Postal Universal Service Fund can be completed through public tender；subsidy to postal universal service enterprises can be changed from being implicit to being explicit；it is an open，transparent and independent subsidy mechanism with abundant experiences and lessons that can be learned from.With comprehensive consideration on the sustainability，justification，fairness and effectiveness of Postal Universal Service Fund，first，China should carry out reform in the post industry in terms of regulation and governance system，establish the independent regulatory organization，clarify its responsibilities，and improve the efficiency of regulation；second，China should lead this fund into the legal governance channel，implement the unified and comprehensive regulation and policy，and guarantee the fairness and transparency of the decision；third，China should strictly make reform in this industry and create a fairly competitive environment；fourth，China should clarify the business scale of this industry and improve the industrial efficiency；and fifth，China should realize full coverage of post network and improve the efficiency of this network.

Key words：postal universal service fund；desirability；express company；franchise