江治强

优抚事业单位面临的问题与改革路径

江治强

优抚事业单位是中国特殊的一类事业单位。在当前以强军为导向的新军事变革加快推进的背景下，对优抚事业单位存在的问题及其成因作理性分析，探讨其改革的目标及实现的路径，是民政部门发挥对国防和军队建设支持作用的应有之义。

一、优抚事业单位运转状况与存在的突出问题

改革开放以来，我国光荣院、优抚医院等优抚事业单位快速发展。但是，伴随市场经济体制的建立和公共服务体制改革的不断深化，优抚事业单位的建设、管理和服务遇到了一些新的情况和问题。

（一）管理高度行政化。长期以来，由于优抚事业单位的功能定位于服务国防和军队建设，专门为重点优抚对象服务，与整个社会对公共服务的需求相割裂，造成了较强的行政化倾向。突出表现在：一是政事不分。优抚事业单位的用人权、资源分配权等皆归属行政机关，微观管理活动受到的行政干预过多；二是效率不高。不少机构习惯于被动接受上级下达的任务，缺少自主管理、自主经营的动力。目前，优抚事业单位的管理体制、观念和运行机制总体上仍然停留在计划经济时代，已经远远落后于经济社会发展和公共服务改革的步伐。

（二）床位利用率偏低。在过去的15年中，全国光荣院床位数显著增长。进入“十二五”以来，光荣院床位总数持续稳定在8万张以上，2013年达到88306张，年均增长率达到6%。然而，床位利用率明显偏低。表1显示，2006年床位利用率最高时为71%，其次为2000年（70%），绝大多数年份床位利用率在65%左右；2013年床位数大规模扩张，而床位利用率处在最低水平（62%），略低于养老机构的床位利用率［1］。数据分析显示，“十二五”期间光荣院床位实际利用率低于目标值年均约15个百分点，最高年份达到18%。［2］

表1 光荣院床位数（增长率）、在院人数（增长率）和床位利用率

表2 　荣军医院床位利用率与公办医院床位使用率对比

优抚医院床位利用率同样明显偏低。2000年以来的14年中，荣军医院床位利用率平均为60%，2000年最低为54%，2011年最高为66.7%。军人疗养院床位利用率要稍高一些，但平均利用率也仅在70%左右，仅个别年份达到80%。与同期公办医院床位利用率相比（如表2所示），荣军医院、军人疗养院要分别低35、32个百分点，荣军医院床位利用率基本接近乡镇卫生院病床使用率。

对比公办医疗机构床位利用情况发现，优抚医疗单位床位供给过剩。表3显示，每万名重点优抚对象拥有优抚医院床位数均高于社会医疗机构，2007年至2013年平均高出近14个百分点，最高的2010年高出25个百分点。

表3 每万人优抚医疗机构床位数

（三）长期封闭式运转，服务的社会化偏低。目前，多数光荣院以接收孤老优抚对象为主，少数亦面向社会接收自费人员，特别是近年来出现的“多院合一”性质的光荣院，已经面向社会提供养老服务，但由于受到体制的制约，服务的社会化还相对滞后。数据显示（如表4），光荣院接收自费人员只占在院总人数的9%左右。

表4 光荣院年末在院人数、自费人员人数

除复员退伍军人精神病院的社会化程度相对较高外，荣军医院和复员军人疗养院的社会开放程度还明显不够。表5显示，近年来荣军医院在院自费人员占比大致在35%左右，复员军人慢性病疗养院比重更低，最高年份仅27.5%。而精神病院自费人数占比相对较高，最低的年份也达到37%，最高则达到47%。

表5　优抚医院年末在院人数及自费人数占比

（四）硬件建设与软件建设不同步，服务水平有待提高。经过改革开放以来30多年的恢复和建设，我国优抚事业单位一改过去破旧不堪的状况，基础设施建设取得了长足发展，整体面貌大为改观。但是管理和服务方面还存在很大不足。一是光荣院护理人员年龄普遍偏大，缺少必要的培训和专业素质；优抚医疗机构普遍缺少专业医护人才和先进的医疗设备。二是管理服务人员结构不尽合理，符合高龄、护理专业需求且具有医疗技能等专业背景的人员缺乏。三是受经费、人员和设备条件等因素的制约，供养、诊疗和康复等服务水平还相对较低，导致政策规定的保障内容难以全面落实。

二、原因分析

优抚事业单位存在的问题成因是复杂的。从根本上看在于优抚事业单位的发展与我国整个社会的发展和转型出现脱节，总体上落后于改革的进程。

第一，传统体制的僵化，不利于激发内生发展动力。优抚事业单位的管理体制是计划经济时代的产物，也是为适应计划经济体制的需要而建立的。这一体制的最大优势在于能够保证国家对优抚对象指令性政策的落实，但在市场经济条件下却是一种微观效率低下的制度安排。优抚事业单位执行事业单位的管理制度，不仅资产属于国有产权，主要管理人员亦由行政机关任命和考核，同时事业经费来自财政拨款。在这种准行政化的管理模式下，优抚事业单位的首要目标不是经济利益的最大化，而是政治目标和社会目标。这种制度设计长期运行难免会走向它的反面，即行政管理对微观经营管理干预过度；微观部门习惯于依赖公共资源和行政庇护封闭式运转，结果导致缺少自主权、缺乏市场意识，缺少成本-效益核算的观念，难以建立顾客导向的绩效管理制度，也不具有建立现代治理结构和富有激励的分配机制的制度基础。

第二，有效需求下降、社会化程度不足，造成部分优抚事业单位资源闲置。优抚对象的规模和需求是决定优抚事业单位存在与发展的重要条件。从现行的政策来看，优抚事业单位接收供养对象的范围相对较窄。数据显示，红军老战士、在乡复员军人人数呈下降趋势，尤其是红军老战士自然减员的速率较快，截至2013年全国已不足2万人。军烈属的人数也呈现下降趋势（如表6）。重点优抚对象人数减少和优抚事业服务的社会化程度偏低两方面的因素，直接造成了对优抚事业单服务需求的减少。

表6 军烈属、病故军人家属人数变化情况

此外，由于地方财政安排的经费不足，不少优抚事业单位不愿扩大接收规模，从而也制约了床位的周转利用。

第三，缺少核心竞争力，导致部分优抚事业单位低效运转。长期以来，优抚事业单位垄断着重点优抚对象养老、医疗康复、疗养等方面的服务供给，凭借政策性垄断和公共资源的增量注入，不少优抚事业单位排斥市场竞争的硬约束，医护和供养服务的水平和质量提升缓慢，导致自身缺少特色服务、缺乏服务品牌。伴随养老、医疗等领域内公共服务机构的迅速发展，与市场化运作、营利性服务机构相比，优抚事业单位的竞争力显然还比较薄弱。

三、优抚事业单位改革的导向与政策路径

（一）深化优抚事业单位管理体制改革，寻求行政管理与微观自主决策的最佳结合。优抚事业单位管理体制是关于政府、优抚事业机构及其管理者三者之间责权关系的制度化安排。优抚事业单位要焕发活力，必须从体制上进行改革。改革管理体制的关键是将行政管理转向宏观管理和监督管理。首先，要建立现代优抚事业单位管理新体制。优抚事业单位要实现法人化改革；行政管理部门的管理要真正转到拟定规划、制定政策和监督政策落实上来，不再插手微观管理活动。其次，要及早探索产权制度、经营管理制度的改革。要通过股份制改造，建立与市场经济相适应的现代优抚事业单位产权结构；经营管理改革要加快推行“管办”分离，探索社会化运行模式。通过管办分离改制，赋予优抚事业单位管理自主权；通过合资、合办以及引进社会组织承办等方式，实现优抚事业单位经营主体的多元化。此外，促进优抚公益性服务质量和效率的提升，需要加快建立以顾客为导向的绩效评估机制，把微观管理活动的放开可能导致的风险降到最低。

（二）合理整合资源，优化布局，坚持走规模效益之路。首先，要调整存量。要从优抚事业单位职能属性及其运行规律出发，根据本地服务对象的需求，推动实施以“转”“并”为重点的机构调整。“转”就是转变功能，针对长远来看已无需求潜力的服务机构，使其服务的重点转向其他人群或方面上来。比如一些乡镇光荣院可以向农村特困人员供养机构或农村养老院转型，一些床位运转率低的荣军医院可依托自身医护条件为高龄老年人提供护理康复服务；“并”就是推进同类型机构的合并。合并既可以是同类型优抚机构的合并，也可以根据增强公共服务可及性的原则，探索与其他机构合并。目前已有不少优抚事业单位与其他公办养老机构或医疗机构联合开办，应当将具有服务同质性、空间布局上有重叠的优抚事业单位与其他机构合并，提高规模效应。其次，要控制增量。新增的优抚事业单位要充分考虑当地公共服务发展规划。光荣院要纳入养老服务体系建设规划，荣军医院纳入非营利性医疗机构发展规划，精神病院纳入精神卫生项目建设规划。通过规划增加融资渠道，实现资源整合，促进合理布局。

（三）坚持服务社会化导向，充分发挥优抚事业单位公益性服务功能。优抚事业单位是政府举办的公益性服务机构，不仅向优抚对象提供公益性服务，也可以向社会提供公益性服务。当前，优抚事业单位公益服务走向社会化，是解决优抚事业单位床位空置率高、资源闲置等问题的一条必由之路，也是一条可行之路。社会化不是追求营利化，而是让这一类型的公办福利机构更好地服务于社会，更加充分地实现其应有的社会价值。需要注意的是，提高服务的社会化程度，必须优先保障政策性服务对象的供养服务，还要建立适应服务社会化的管理制度与激励约束机制，通过建立社会效益和效率导向的制度体系，使优抚事业单位走出低效运转“合理”的误区［3］。

（四）改革财政补助方式，使“花钱办机构”向“花钱买服务”模式转变。从医疗等事业单位改革的经验看，只有改革财政补助方式，才能配合优抚事业单位服务社会化改革，有效弱化其市场化逐利动机，增强其公益性服务职能。在追求绩效的公共财政体制下，国家财政不能再延续“花钱养机构”式的财政投入机制，而应当向“花钱买服务”转变。目前，在优抚事业单位运转主要依靠财政拨款的条件下，先暂时保留公共财政提供的补助。但是公共财政投入不能简单地按照床位数直接拨给优抚事业单位，而应按照核定的政策性供养人员的供养标准，将经费落实到供养对象身上，凡是选择入住机构集中供养的，供养经费由供养机构统一支配；机构运转所需公用经费也要根据实际供养人数核定标准后列入财政预算。更进一步的改革，是要面向社会所有公益性服务机构，采取政府购买服务的方式，通过服务竞标，建立公共资源的竞争性分配机制。同时，应当将优抚事业单位的基础设施建设、床位补贴等所需经费纳入各级财政预算，建立更加稳定的经费保障机制。

（作者系民政部政策研究中心副研究员）

注释：

1.根据民政部的统计数据测算，2014年养老机构床位利用率为63.6%。

2.《光荣院管理办法》（中华人民共和国民政部部令第40号）提出，光荣院的床位利用率应当达到80%以上。

3.有人认为，光荣院等优抚事业单位是专门为供养符合条件的重点优抚对象而设立的，这些单位在职能履行的过程中承担着超经济的使命，不能与社会办养老机构、医疗机构追求经济效益相比，因此床位利用率低具有一定合理性。本文不赞同这样的观点。