苗振国

基于GAP模型的政府服务质量管理模式建构

苗振国

GAP模型形象地描述了服务质量的形成过程，对政府服务质量管理具有一定的借鉴意义。我国政府应该建立以公众为中心的政府服务质量管理模式，即政府服务质量管理应该以提高公众满意度为管理的核心目标，以对服务人员的管理、对服务规范的管理和对公众的管理为管理的主要任务，以全面原则、参与原则和动态原则为管理的基本原则。

服务质量；政府；管理模式

一、GAP模型简介

GAP模型也称服务质量差距模型，是由美国营销学家派拉索拉曼、赞瑟姆和贝利等人于1985年提出的用于分析企业服务质量问题根源的模型。派拉索拉曼等人在调查研究的基础上提出了差异理论，认为顾客的感知服务质量的高低决定了顾客对服务质量的评价，而顾客的感知服务质量取决于服务过程中顾客的感觉与顾客对服务的期望之间的差异程度。其中，“感知服务质量”是指顾客所做出的与服务是否优质有关的全面的判断或看法，“顾客的感觉”是指顾客关于所接受的及所经历的服务的感受，“顾客的期望”是指顾客的愿望与需求。GAP模型便是对差异理论的形象概括，该模型对服务质量的形成过程进行了形象而深刻的描述。（如图1）

图1GAP模型示意图

模型的上半部分描述了与顾客有关的内容，下半部分描述了与企业有关的内容。该模型表明，企业的服务质量问题是由服务质量管理过程中的五种差距导致的。差距1表示管理者认识差距，是指顾客的服务期望与管理者对顾客期望的感知之间的差距，即管理者没有准确理解顾客对服务质量的预期。差距2表示服务质量规范的差距，是指管理者对顾客期望的感知与企业服务质量标准之间的差距，即企业制定的服务质量规范未能准确反映管理者对顾客期望的理解。差距3表示服务传递的差距，是指企业实际提供的服务质量与企业的服务质量规范之间的差距，即服务在生产和供给过程中所表现出的实际质量未能达到企业服务规范所规定的标准质量。差距4表示市场信息传播差距，是指企业实际提供的服务与顾客感受之间的差异，即企业在市场传播中关于服务质量的信息与企业实际提供的服务质量不一致。差距5表示服务质量感知差距，即顾客实际感知的服务质量和顾客期望的服务质量之间差距，即顾客实际体验到的服务质量未能符合顾客自己对服务质量的预期。

二、GAP模型对政府服务质量研究的适用性

1.政府服务质量的界定

服务质量是企业管理学者将质量概念从制造业领域引入服务业领域而提出的一个新概念。有些学者从质量管理的角度出发，认为服务质量就是“关于服务的质量”，ISO9000：2000族将质量一词界定为“一组固有特性满足要求的程度”，因此“服务质量就是反映服务满足一组固有特性满足要求的程度”。［1］有些学者则从服务管理的角度出发，将服务质量界定为“服务能够满足规定和潜在需求的特征和特性的总和，是指服务工作能够满足被服务者需求的程度。是企业为使目标顾客满意而提供的最低服务水平，也是企业保持这一预定服务水平的连贯性程度”［2］，认为服务质量是一个复杂的话题，需要从可靠性、响应性、保证性、移情性和有形性等5个方面来定义。可靠性是可靠地、准确地履行服务承诺的能力。响应性是指帮助顾客并迅速有效提供服务的愿望。保证性是指员工所具有的知识、礼节以及表达出自信和可信的能力。移情性是设身处地地为顾客着想和对顾客给予特别的关注。有形性是指有形的设施、设备、人员和沟通材料的外表。

随着新公共管理运动的日益兴起，建设服务型政府的呼声正不断高涨，政府由管制型政府向服务型政府的模式转换已是大势所趋。作为社会公众的服务者，政府所提供的服务也必然存在质量高低的问题，政府服务质量概念的引入将会给服务型政府研究提供一个崭新的视角。在借鉴现有服务质量定义的基础上，我们将政府服务质量界定为：政府所提供的服务能够满足公众规定和潜在需求的特征和特性的总和，即政府的服务活动能够满足公众需求的程度。政府服务质量包括结果质量和过程质量两个方面。结果质量是指政府服务过程的产出，即政府在解决社会公共问题、维护社会公共利益方面所取得的成果的质量，也就是公众在服务过程中所得到的实质内容，包括政策措施是否高效、社会环境是否安定、基础设施是否便利，教育、科学、文化、卫生各项公共服务是否优质等。结果质量可以通过比较直观的方式加以评估，也容易被公众所感知，是公众评价政府服务质量优劣的重要依据。过程质量是指政府在提供服务的过程中所体现出来的质量，包括行政队伍是否廉洁高效、行政审批程序是否简捷顺畅、政府工作人员的态度是否亲切友善等。

2.GAP模型的适用性

GAP模型形象地描述了企业服务质量问题的形成过程，该模型在企业管理领域具有普遍的适用性。至于该模型在公共管理领域的适用性问题，则由于政府服务质量问题尚未引起关注而无人提及。

分析GAP模型对政府服务质量的适用性问题，应该从企业服务和政府服务之间的关系入手。政府服务和企业服务分别从属于公共服务和私人服务，这是两种既有区别又有联系的服务。二者的区别主要表现为，第一服务主体不同，政府服务的服务主体是政府及其工作人员，企业服务的服务主体是企业及其员工；第二，服务的根本目的不同，政府服务的根本目的是实现社会公共利益，企业服务的根本目的是获取企业利润；第三，服务的内容不同，政府提供的服务涵盖了国家事务和社会公共事务，内容较为广泛，企业所提供的服务一般只局限在与本企业直接或间接相关的领域，范围相对狭窄。二者的联系主要表现在服务对象的同一性。企业的服务对象，无论是个体形式还是群体形式，工商管理学者均称之为顾客；政府的服务对象，公共管理学者将其个体形式称之为公民，将其群体形式称之为公众。但是，这两种不同的称谓却无法改变企业和政府服务对象的同一性。对于同一个人，当他走进商场选购商品的时候，他的身份就是顾客；当他走进政府机关办理行政审批手续的时候，他的身份就是公民。所以，无论是企业还是政府，其服务对象都是现实中具有感知和期望的人。

企业服务和政府服务在服务主体、服务目的、服务内容方面的差异并不会影响人对服务感知和期望产生。当人以顾客的身份出现时，他在接受企业服务人员的服务之前，会对服务质量产生一定的预期，在接受服务过程中会对服务质量产生实际的体验，在服务过程结束后会依据服务质量的体验值和预期值之间的差距评价企业服务人员的服务质量。同样道理，当人以公民的身份出现时，他在接受政府工作人员的服务之前，也会对服务质量产生一定的预期，在接受服务过程中会对服务质量产生实际的体验，在服务过程结束后也会依据服务质量的体验值和预期值之间的差距评价政府工作人员的服务质量。因此，政府服务和企业服务在对象上的同一性，决定了GAP模型对政府服务质量的分析的适用性。

三、以公众为中心的政府服务质量管理模式

以GAP模型为基础，在综合考虑政府服务质量和企业服务质量差别的前提下，我们认为政府服务质量管理模式应该是一种以公众满意度为中心的管理模式（如图2），这种管理模式包含如下内容。

图2以公众为中心的政府服务质量管理模式示意图

1.管理的目标

“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”［3］可见，服务型政府是以公众服务为导向的政府，其宗旨是通过积极了解公众需求和公众满意度来提供公众满意的公共物品。因此，政府服务质量管理必须以提高公众满意度为核心目标。公众满意度，即公众在需求被满足的过程中的愉悦程度。与政府服务质量的内容相对应，公众满意度的含义包括结果满意度和过程满意度两个方面。结果满意度，即公众对政府服务所带来的后果的满意程度；过程满意度，即对政府服务过程本身的满意程度。政府所提供的服务内容广泛、形式多样，但归根结底都是为了满足公众的各种需求，这是由政府的公共性决定的。因此，政府服务必须以公众为中心，对政府服务质量的管理也必须将公众满意度视为最基本的量度，将提高公众满意度确立为核心目标。然而，就我国政府服务质量管理的现状来看，政府导向是其主要特点，也就是说政府的服务质量管理是围绕着政府这一中心来开展的，服务标准由政府领导来制定，服务流程由政府工作人员来设计，服务质量由政府领导来评估。在这样的管理模式下，一些“民心工程”蜕变为“形象工程”“政绩工程”和“首长工程”也就不足为奇了。将提高公众满意度确立为政府服务质量管理的目标，就是要求政府服务质量管理必须遵循“从群众中来，到群众中去”的方针，突出公众的主体地位，使政府服务质量管理从政府导向的管理转变为公众导向的管理。也就是说，从政府服务战略、服务规划、服务标准的制定，到服务人员的选拔、培训、考评，再到服务流程的设计、监控、评价和调整整个管理过程，都必须紧密围绕公众满意度来开展和实施。

2.管理的任务

政府服务质量管理是一项复杂的系统工程，管理者所需要完成的任务涵盖了思想、行为、制度、物质各个层面的活动。根据GAP模型对服务质量形成过程的分析，政府服务质量管理应该将对规范的管理、对服务人员的管理和对公众的管理作为主要任务。

第一，对质量规范的管理。服务质量规范是服务人员在服务过程中所遵循或采用的各种原则、规定、方式、方法等的统称。标准化的服务质量规范是对服务质量进行管理和控制的标准和依据。对质量规范的管理应包括服务质量规范的制定和服务质量规范的执行两个主要过程。GAP模型表明，顾客对服务质量的评价取决于顾客实际感知的服务质量和顾客对服务质量的期望之间的差距。而顾客实际感知的服务质量的产生过程也就是顾客将对服务质量的期望信息传递给管理者，再传递给服务规范，再传递给服务人员，最终以行为的方式返回顾客的过程。从管理学的角度来看，这一过程实际上就是服务质量规范的制定和执行过程。因此，要想缩小服务质量产生过程中的各种差距，首要的任务就是加强对服务质量规范的制定和执行的管理。

第二，对服务人员的管理。服务人员是指通过直接或间接方式与公众进行交往并向公众提供服务的政府工作人员。GAP模型提示我们，服务质量管理的关键是尽力削弱或抑制各种可能产生质量差距的因素，进而缩小差距。而在可能导致差距产生的各种因素中，人是最为复杂、最难控制且最为重要的因素。直接或间接与公众进行交往并向公众提供服务的政府工作人员，对服务质量的影响是最为直接的。GAP模型所揭示的导致服务质量问题产生的五种差距中，差距1和差距3的产生都与服务人员直接相关。比如，一线员工所提供的顾客需求信息不准确，因管理层级太多使一线员工不能直接向管理层传递顾客需求信息可能会导致差距1的产生；员工对服务质量规范不认同，员工不具备按服务质量规范提供服务的能力，员工与顾客、管理层之间的协调不力等因素可能会导致差距3的产生。因此，政府的服务质量管理必须将对服务人员的管理当作一项重要任务来抓。主要做好服务人员的选拔、考评、培训工作，鼓励员工对服务质量管理的参与，不仅包括对服务质量规范执行的参与，还包括对服务质量规范制定的参与。

第三，对公众的管理。公众就是指政府服务指向的对象。GAP模型提示我们，顾客的服务质量评价取决于差距5，即顾客实际感知的服务质量和其期望的服务质量之间的差距。如果顾客实际感知的服务质量大于或等于其期望的服务质量，顾客对服务质量的评价就高；如果顾客实际感知的服务质量小于其期望的服务质量，顾客对服务质量的评价就低。对于顾客实际感知的服务质量的提升，可以从缩小差距1、差距2和差距3入手。而对于顾客期望的服务质量，则应该从缩小差距4的角度来解决。因此，必须将对公众的管理作为政府服务质量管理的重要内容。一方面，要做好对公众期望的管理。公众对政府服务的期望过高或过低都不利于政府服务的提供。公众对政府服务质量的期望过高，意味着公众产生失望的可能性较大，容易造成公众对服务质量评价偏低；公众对政府服务质量的期望过低，意味着公众对政府服务失去信心，容易造成公众的政治冷漠，也不利于政府服务质量的提高。因此，要努力做好政府公共关系工作，对公众进行必要的疏导、教育，正确区分公众的合理需求和不合理需求，积极发现并满足公众的合理需求，尽力抑制消除公众的盲目需求。另一方面，要做好对公众参与的管理。高质量的服务是服务提供者和服务接受双方共同参与的结果。服务型政府模式的提出，打破了传统管制型政府的局限性，强调公众由管理的客体转化为管理的主体，要求公众的参与方式由初级的输入式参与（即公众只能被动接受、认可并遵守政府所制定的各种政策、法规），转变为高级的输出式参与（即公众积极地向政府提供必要的决策信息、意见和建议等）。因此，应该采取积极有效的方式，为公众创造良好的参与环境，实现政府和公众的良性互动，让公众真正参与政府服务质量管理的过程。

3.管理的原则

任何管理活动都必须以一定的原则为指导，以确保其方向性和秩序性。根据GAP模型对服务质量形成过程的分析，政府服务质量管理应该将全面原则、参与原则和动态原则作为管理的基本原则。

第一，全面原则。GAP模型表明，服务质量是多种因素综合作用的结果，既包括人的因素，也包括制度、文化方面的因素，既包括组织内部因素，也包括外部环境因素。因此，政府服务质量管理应该综合考虑多种因素对服务质量的影响，遵循全面管理的原则。首先，应树立全面质量的概念，即政府的服务质量不仅包括结果质量，还包括过程质量。其次，应该树立全过程质量的概念，应该对政府提供服务的全过程都实施质量管理，不应将服务质量管理仅仅局限在对服务质量的事后评估环节。再次，应该具有全面控制的观念，对各种对服务质量的影响因素进行全面控制和改进，不应该仅仅局限于对个别影响因素的管理。

第二，参与原则。GAP模型表明，服务质量问题的产生与相关部门和人员的不参与或消极参与密切相关，须倡导团队协作。“质量的提高需要更多的员工参与”。［4］因此，政府服务质量管理应遵循参与的原则。首先应促使服务人员积极参与，一线服务人员的积极参与，既能够确保管理者获得准确、及时、全面的公众需求信息，从而促使管理者认识差距的缩小；一线人员的积极参与，能够为服务质量规范的制定提供切实可行的合理建议，从而缩小服务质量规范差距；一线人员的参与，能够减少服务人员和服务质量规范之间的冲突，确保服务质量规范的准确实施，从而缩小服务传递差距。其次，应加强政府内部各个部门对服务质量管理的参与。不应把政府服务质量管理仅仅视为政府领导和一线行政人员的事情，政府的每个层级和部门都是服务的提供者，都应该积极参与服务质量的管理。再次，应鼓励公众对服务质量管理的参与。公众是政府服务的接受者，也是政府服务质量的权威评价者，是影响政府服务质量的核心因素。因此，应该加大政府信息公开的力度，完善公众参与的机制，拓宽公众参与的渠道，使公众成为真正意义上的政府服务的接受者、评判者和参与者。

第三，动态原则。政府服务质量管理的核心目标是提高公众满意度，而公众满意在本质上是公众对其需要被满足程度的感受，是公众的一种心理状态。尽管公众对政府服务的满意程度具有相对的稳定性，但是随着政治环境的变化、科学技术的发展和公众主体意识的不断加强，公众也会对原有的满意程度的认知进行修正，再次引起公众对政府服务的期望及在接受服务过程中的实际感受的变化，进而影响政府的服务质量。因此，政府质量管理应当遵循动态原则，实时检测公众满意程度的变化，并根据监测结果及时对公众的服务期望进行积极引导，适时对政府的服务质量规范进行补充和调整，定期对一线行政人员进行教育和培训。

［1］龚益鸣.现代质量管理学（第2版）［M］.北京：清华大学出版社，2007：252.

［2］张金成，范秀成，等，译.服务管理：运营、战略和信息技术（第2版）［M］.北京：机械工业出版社，2000：126.

［3］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：354.

［4］Swiss，Jame.Adapting Total Quality Manage⁃ment to Government.Public Administration Re⁃view.1992（04）.

（作者单位：河北省廊坊市食品药品监督管理局）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.052