普布次仁　美朗宗贞

（①西藏自治区教育厅②西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000）



西藏边境地区全面建成小康社会的基本问题研究

普布次仁①美朗宗贞②

（①西藏自治区教育厅②西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000）

摘要西藏是我国全面建成小康社会进程中的一个难点，而西藏边境地区则是西藏的难点。西藏边境地区由于历史、地缘和地理等原因，在全面建成小康社会进程中面临的困难相对更多、更大、更特殊。主要面临反分裂斗争任务艰巨、边界纠纷、地质灾害频繁和人口较少民族发展等特殊问题，当然，其经济、社会发展相对腹心地区落后较严重。文章提出规划升格、战略融合和突出开放为重点的政策建议。

关键词西藏边境地区；小康社会；基本问题；阶段性特征

全面建成小康社会，是21世纪头20年我国现代化建设的总目标。西藏要同全国一道全面建成小康社会，任务重难度大，尤其是西藏边境地区，属人口较少民族聚居区，发展基础比西藏腹心地区还薄弱，因此，其发展面临更多的难点和特殊性。要使西藏边境地区同步实现全面建成小康社会，就得把准发展的阶段性特征和主要矛盾，用相关的理论和经验予以指引，促进其加快发展，追赶腹心地区乃至全国发展的步伐。

一、小康社会研究概述

从总体小康到全面小康，从“三步走”到“新三步走”，是新时期中国共产党领导全国人民建设中国特色社会主义现代化的总体方略。这一过程也是我国提出小康社会的概念到逐步形成小康社会建设新理论成型过程。小康社会概念的提出到形成理论，是理论研究与实践相辅相成的过程。

（一）小康社会的界说

小康社会的概念源于我国西汉，在我国社会主义建设进程中得以丰富和充实，具有了全新的意蕴。

从词源看，小康一词，最早源自《诗经》：“民亦劳止，汔可小康。”意思是人民劳逸都得，即达到康宁的生活状态了。西汉的《礼记·礼运》则描绘了小康社会的景象：“今大道既隐，天下为家。各亲其亲，各子其子，货力为己。大人世及以为礼，城郭沟池以为固。礼义以为纪，以正君臣，以笃父子，以睦兄弟，以和夫妇，以设制度，以立田里……是谓小康。”这个小康的描述既有天下、城郭和小家，又含礼义廉耻，还有货力和田里，已不仅仅是生活状态，而是对于社会发展状况的刻画了。

当前，不论是理论层面，还是政策方面，对小康社会的界定也不尽一致。

首先从相关研究看，朱庆芳认为：“小康社会是指从贫困或温饱型社会步入小康型社会的转型时期，是社会发展中的一个特定阶段。”［1］朱庆芳的定义落脚于社会，因此衡量小康社会的指标体系就是社会发展指标体系，涵盖了社会结构、人口素质、经济效益、生活质量、社会分配和社会稳定6个子系统。王雅林指出：“改革开放以来党和国家的有关文件中，在使用小康一词表述我国社会主义现代化发展的阶段性目标时，则既继承了前人‘小康’思想中的合理成分，又赋予了它一种全新的确定涵义，这就是指人民生活水平和生活质量达到的丰衣足食程度。”［2］王雅林则主张小康社会应落脚于小康而非社会，由此小康社会主要指人民生活水平和质量的改善。当前学界对于小康社会概念内涵的争议焦点就是这两位学者的差异，即是泛指社会还是紧扣小康。

从政策层面看，提出小康社会的概念到成为我国现代化建设的指引，其外延不断得以拓展。把小康社会作为指引我国现代化建设的目标，由改革开放的总设计师邓小平同志在1979年年末确定。当年12月6日，在会见日本首相大平正芳时，邓小平同志第一次用“小康之家”来描述我国现代化要达到的目标：“我们要实现的四个现代化是中国式的四个现代化，我们的四个现代化的概念不是像你们那样的现代化的概念而是小康之家。”［3］1981年4 月14日他在会见中日友好议员联盟访华团的时候讲道：“1979年我跟大平首相说到在本世纪末我们只能达到一个小康社会，日子可以过，经过我们的努力，设想十年翻一番，两个十年翻两番，就是达到人均国民生产总值一千美元。经过这一时期的探索，看来达到一千美元也不容易，比如说八百、九百，就算八百也算是一个小康生活了。”［4］这一时段是小康社会概念提出和基本成型的阶段，提出小康社会概念的用意是刻画我国现代化建设的阶段性目标，当时的标准主要是以美元衡量的人均国民生产总值。

之后，小康社会的外延不断得以充实。1984年，邓小平预想的小康社会是：“第一是人不往上海、北京跑，恐怕苏南大部分地方的人都不往外地跑，乐于当地的生活；第二，每个人平均二十多平方米的住房；第三，中小学教育普及了，自己拿钱办教育；第四，人民不但吃穿问题解决了，用的问题，什么电视机，新的几大件，很多人也都解决了；第五，人们的精神面貌有了很大的变化，什么违法乱纪、犯罪行为大大减少。”1990年，中共十三届七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》做出了进一步的概括：“所谓小康水平，是指在温饱的基础上，生活质量进一步提高，达到丰衣足食。这个要求既包括物质生活的改善，也包括精神生活的充实；既包括居民个人消费水平的提高，也包括社会福利和劳动环境的改善。”［5］写入“十三大”报告后，标志着小康社会已经成为中国共产党领导中国建设现代化的战略性目标。之后的每届政府的施政都是对小康社会目标的推进，直至“十八大”提出到2020年全面建成小康社会。

因此，从政策层面看，小康社会的外延依次从“小康之家”“小康水平”和“全面建设小康社会”最终落脚在了“全面建成小康社会”上，其包含的内容也由人们衣、食、住、行的改善程度，过渡到人们精神生活的充实，再到政治、经济、社会、文化和生态“五位一体”的整个社会发展程度上。它又是一个动态的概念，是社会由温饱走向富裕的发展阶段，是社会由量变到质变、由初级到高级发展过程的一个阶段性目标。

对于小康社会概念的界定，不管是学界还是政策层面，应该形成一个公认的界说。内涵的确定，决定了外延的范围。若内涵不明或难明，外延就模糊，从而不能量化或量化不精确，量化乃至经验研究由此而失去意义。从当前的相关文献和政策实践看，对于小康社会概念的界说分歧是强调小康还是社会。强调小康即是从人们的生活水平角度衡量社会的发展，而强调社会则是泛指从温饱到富裕或从落后到现代化之间的社会发展阶段。或者从经济学的角度看，两者类似于微观和宏观。取向于人们的生活水平，则其外延就是衣食住行等家庭或个人的微观指标；而取向于社会，则其外延为国民生产总值、民主法制和资源环境等。两者相关但非一致，正如王雅林指出的：“事物是普遍联系的，但非同一事物。社会指标是‘种’范畴，而社会发展指标和小康指标是‘属’范畴。它们同隶属于社会指标范畴之中，两者都是有较大涵盖面的综合指标，而且在具体指标设置上也有交叉。如反映人民生活质量的某些指标在社会发展指标体系中也是重要组成部分。但两者的区别也是很明显的：社会发展指标测量的是社会发展的客观进程，小康指标测量的是作为社会主体的个人或群体的物质和精神生活需求满足的一定程度。两者同是各自有着不同内涵和外延的指标体系，不应混同。”［6］当然，也有学者和政策实践者是综合考量的，如李君如教授和统计总局。那么，究竟采取何种取向，对于学术研究来说，应该讲求价值和工具理性，而非权宜之计。

（二）小康社会的相关研究

从小康社会概念的提出到当前，学界和实践层面对此进行了大量的研究，中国知网数据显示有约13071条以此为主题的文献研究。这些研究从小康社会的内涵、外延、衡量以及实现机制和相关经验等视角进行了分析，其中大部分研究都集中于小康社会内涵的界说和指标体系构建方面。有关概念的界说即内涵和外延在前文已经予以分析，如何衡量小康社会将在下文予以介绍，在此主要简括实现机制和经验分析。

当然，如何实现小康社会，还是与界定小康社会的概念息息相关。因为注重小康则意味着个人和家庭的富足，而关注社会则主要是国家或社会资产的充裕，换句话说即是民富还是国强的问题。由于两者权利的差异，虽然两者息息相关，但很多时候民富和国强存在鱼和熊掌的两难矛盾。正如前文所说，本文主要关注社会发展问题。

因为社会发展是一个动态的过程，以小康社会描绘社会的发展，其内容应随着发展与时俱进，这一变迁集中体现在小康社会目标的变化上。我国社会主义现代化建设就依次经历了“基本建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系”、“总体小康”、“全面小康”以及“两个一百年”“中国梦”的目标演绎历程。总体来说，我们党建设小康社会的方略是“三步走”：“第一步在八十年代翻一番。以一九八〇年为基数，当时国民生产总值人均只有二百五十美元，翻一番，达到五百美元。第二步是到本世纪末，再翻一番，人均达到一千美元。实现这个目标意味着我们进入小康社会，把贫困的中国变成小康的中国。那时国民生产总值超过一万亿美元，虽然人均数还很低，但是国家的力量有很大增加。我们制定的目标更重要的还是第三步，在下世纪用三十年到五十年再翻两番，大体上达到人均四千美元。做到这一步，中国就达到从“小康社会”到“中国梦”到中等发达的水平。这是我们的雄心壮志。目标不高，但做起来可不容易。”［7］之后的各届政府都是以此为蓝图，不断深化细化小康社会的具体目标，李文总结为：“如十四大进一步提出，在20世纪90年代达到小康水平目标；到中国共产党建党一百年（2021年）时，在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度；到21世纪中叶新中国成立一百年（2049年）时，基本实现社会主义现代化。十五大新增了21世纪前10年国内生产总值比2000年翻一番的任务；十六大新增了21世纪前20年国内生产总值比2000年翻两番、全面建设更高水平的小康社会的任务；十七大新增了本世纪前20年人均国内生产总值比2000年翻两番、全面建设小康社会的任务；十八大新增了2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番、全面建成小康社会的任务。”［8］

至于如何实现发展目标，邓小平同志确定的方向为：“不坚持社会主义，中国的小康社会形成不了。”［9］习近平同志指出：“实现中国梦必须走中国道路。”“实现中国梦必须弘扬中国精神。”“实现中国梦必须凝聚中国力量。”“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。”［10］李君如指出：“小康社会是一个坚持社会主义道路、不断实现社会主义本质、人民生活水平普遍提高的社会发展阶段。”［11］实质上，小康社会目标的不断提高和实现过程，也就是我国对中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信的不断深化过程。

至于有关西藏小康社会的研究，当前为止在学术期刊发表的影响最大的是罗绒战堆研究员在《财经科学》上发表的论文《西藏离全面小康有多远》，文中指出：“目前，西藏社会的小康实现度为60%，但这样的实现度还呈现出低层次、低水平和低稳定的特点，与小康社会，特别是全面小康社会还有巨大的差距。西藏仍处于‘区域性整体相对贫困’，这一问题已成为西藏农牧区实现小康乃至西藏实现跨越式发展所面临的一个巨大挑战。”［12］朱玉福研究了西藏门巴和珞巴族的小康社会建设问题，指出：“西藏的门巴、珞巴族是我国22个人口在10万以下的人口较少民族之一，门巴、珞巴族建设全面小康社会面临诸多困难，是西藏乃至我国建设全面小康社会的重点和难点。”魏后凯从少数民族的角度研究了全面建成小康社会问题，他指出：“由此可见，实现全面建成小康社会宏伟目标，民族地区是短板，也是重点和难点所在。正如习近平总书记所指出的：‘发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。’”［13］并认为：“在经济发展新常态下，民族地区要实现同步小康，必须坚持就业第一、教育为基，走民生型发展之路。”［14］扎西考察了西藏经济环境特殊性与全面建设小康社会的关系，认为：“必须立足于西藏经济、技术、社会等条件的地域差异性（非平衡性），立足于多数地区经济基础薄弱、开发难度大、开发任务急的现实，遵循区域经济非平衡发展规律及绝对利益和比较利益，效率优先、兼顾公平等原则，采取‘重点突破、系统协调、结构优化、与时俱进、全面发展’的发展战略。”［15］总的看，有部分判断是有关西藏小康社会研究的共识，如：西藏是小康社会建设的难点和重点；而在西藏，重难点又是人口较少或边境地区；西藏小康社会建设必需仰赖中央和内地各省市的援助。

表1　中国小康社会指标体系

（三）小康社会的指标体系

小康社会的内涵决定了其外延，从而也框定了其指标体系。我国的小康社会指标体系自1991年始在统计局等职能部门牵头下建立起来。1991年，国家统计局协同财政、计划、卫生、教育等12个部门的研究人员组成课题组，对小康社会进行量化研究，在1992年形成了一套指标体系。该指标体系把小康社会分为三个方面：宏观经济条件、生活质量和生活效果，每一个方面又区分为二级指标共12条。三级指标又按照我国国情分为全国标准、城市标准和农村标准三类。此后，国家统计局联合国家计划委员会提出并征求财政、教育卫生等12个部委意见，于1995年1月完成了该指标体系基本标准的修改完善。新标准由经济水平、物质生活、精神生活、人口素质、生活环境等五大部分16项分指标组成。分别为：人均国内生产总值、人均收入水平（城镇人均可支配收入、农民人均纯收入）、人均居住水平（包括城镇住房人均使用面积、农村钢木结构住房人均使用面积）、人均蛋白质日摄入量、城乡交通状况（包括城市每人拥有铺路面积、农村通公路行政村比重）、恩格尔系数、成人识字率、人均预期寿命、婴儿死亡率、教育娱乐支出比重、电视机普及率、森林覆盖率、农村初级卫生保健基本合格县比重。（见表1）

这一指标体系获得了实业和学界的较高程度认可。当然，与概念的界说逻辑一致，部分研究者根据定义提出了不同的指标体系构建意见。如任建智认为小康社会应该由四个一级指标和十四个二级指标构成。四个一级指标分别是经济社会发展水平、社会主义民主与法制、国民素质和可持续发展。经济社会发展水平由综合国力和国际竞争力、工业化、城镇化、就业与社会保障四个二级指标构成；社会民主与法制由民主和法制两个二级指标构成；国民素质由科技、教育、文化和健康四个二级指标构成；可持续发展则由社会、经济、资源和环境四个二级指标构成［16］。从涵盖面看，任建智的指标体系覆盖了政治、经济、文化、社会和环境五大方面，比统计局等部门提出的指标体系多出政治文明的内容。黄应绘（2004）在统计局1995年版本基础上，多加了政治文明的内容［17］，构成了六个一级指标，内容更为全面。其他还有朱庆芳、李君如和李文等学者也认可该小康社会指标体系。

另外部分机构和学者倾向于建立不同的小康社会指标，如国家发改委宏观经济研究院课题组在2004年以英格尔斯的现代化指标体系为基础，提出了我国全面建设小康社会的指标体系，具体指标和赋值见表2。

基于本课题对于小康社会内涵的取向，本研究也主要运用统计局1995年的版本来考量西藏边境地区的小康社会建设水平。

表2　小康社会指标体系及其权值

二、西藏边境地区全面建成小康社会的基本问题

边境治理是治国的重要内容，也是治理国际关系的地理边界，是呈现国际关系和形象最直接的领域。西藏边境地区状况反映了我国和邻国的睦邻友好、我国的发展程度和大国形象，影响着我国与东南亚各国的关系，关涉东南亚国际局势。另一方面，发展要求依然是我国当前的战略重点，尤其是建设小康社会。2014年9月28日召开的中央民族工作会议上，习近平总书记进一步全面深刻阐述了“加快民族地区全面建成小康社会进程”的意义、内涵和要求，强调要“确保民族地区如期全面建成小康社会”，做好“四个方面、八个重点”的工作；李克强总理明确了民族地区实现全面建成小康社会目标的重点任务、关键举措和重点要求。随后，中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，指出要“团结带领全国各族人民共同推进全面建成小康社会”，并强调“推动各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，走出一条具有中国特色、民族地区特点的科学发展路子”。再一方面，无论从区域还是从民族角度考察，西藏边境地区是西藏乃至我国实现全面建成小康社会的重点，也是难点。赵曦（2004年）就指出：“西藏地处我国西南边缘，与印度、尼泊尔、不丹、锡金、巴基斯坦等国接壤，边境线长达3842千米，边境贫困地区经济发展水平低下，贫困发生率极高，人民生活十分困难，已成为影响我国国家形象、国家安全、西藏社会进步乃至整个中华民族发展战略全局的重大问题。”［18］西藏边境地区的发展无论在总量上，还是从结构层面看，都与腹心地区存在较大的差距。总量上不仅无法与腹心市区相比，与本地区或市的其它腹心县相比也存在很大差距；结构上在地理层面呈现由东南向西北延伸的空间布局，受地理气候影响，其发展也呈现出东南发展相对较好而西北发展落后的阶梯型特征。

今年为我国“十二五”的收官之年，是为“十三五”和到2020年全面建成小康社会打下良好基础的关键一年。中央第六次西藏工作座谈会指出，西藏要把维护祖国统一、加强民族团结作为工作的着眼点和着力点。提出了“四坚定四确保”的工作要求，即“坚定不移开展反分裂斗争，坚定不移促进经济社会发展，坚定不移保障和改善民生，坚定不移促进各民族交往交流交融，确保国家安全和长治久安，确保经济社会持续健康发展，确保各族人民物质文化生活水平不断提高，确保生态环境良好。”此次会议明确了西藏工作的重点或目标并非为经济增长，而是边疆安全与民族团结，这为今后西藏工作指明了方向和方针。为此，作为边境地区和人口较少民族聚居区，西藏边境地区的祖国统一与民族团结任务显得更为紧要，处理好发展与稳定、边境与边民、民族之间的团结等关系问题显得更为突出，必须加快发展，缩小与腹心地区的差距，增强祖国和民族认同，并力争同全区一道实现全面建成小康社会。这就要求把发展问题作为边境地区的首要问题。当然，发展的目的是为了人民，因此，发展最终要能促成边境地区的人民生活达到小康、和谐与稳定。

（一）边界和反分裂问题

西藏边境地区位处我国西南边界，又属少数民族尤其是人口较少民族的聚居区，长期面临边界和反分裂斗争问题。西藏边境与邻国的边界问题是我国“治边”问题中长期而最重要的问题之一，尤其是同同处发展中大国印度的边界问题举世关注，深刻影响该地区的地缘政治和我国的国际地位和作用，是我国当前最重要的治边要题之一。而该区域又是我国人口较少民族聚居区，并长期面临反渗透和反分裂斗争，是维护国家统一和民族团结的重要关节点。

（二）发展问题

发展的问题无非为发展什么、发展到什么程度以及如何发展。无论从哪个视角看，西藏边境地区的发展都是一个大问题。从发展什么看，西藏边境地区的经济、社会、政治和文化等都处于落后状态，都需要加快加强发展；从发展到什么程度看，就是要同全国一道全面建成小康社会；而要如何发展，当前乃至今后的很长一段时间，都只能主要靠政府的主导，社会自身匮乏精神、资金和组织等动力。

西藏边境地区的发展相对于西藏腹心地区而言，发展层次水平更低，发展压力更大，发展面临的困难也相对更多。其发展压力不仅表现在总量上，结构问题也非常突出。从总量看，西藏边境地区经济、社会、文化和生态文明等发展落后于腹心地区。据西藏自治区统计局内部的数据，到2013年底，全区小康指数为64.78%。当然，该值由于指标和口径的差异，各部门或研究的数据不尽一致。对于边境县，由于缺乏县级层面的数据，如按照西藏统计局的口径，需要五大方面30项指标的数据，因此只能估测。如以核心指标人均GDP看，2013年，定结县的人均GDP为10773.13元，在21个边境县中属于中游水平，同年全区人均GDP为23133.8元，定结县是全区的46.57%。以此为权数，边境县小康指数约略为30.17%。尤其是经济发展落后严重，且发展差距有拉大的趋势。而从结构看，21个边境县自东至西的地理气候条件、社会文化以及经济基础和民族构成都呈现显著的差异。从区域层面看，靠东部的边境县发展相对优于西部边境县；而从产业角度看，边境县大多属于V型结构类型，即第一次产业和三次产业产值相对高，第二产产值偏低的结构。

1.经济发展

发展的核心是夯实经济基础，西藏边境地区经济发展的问题是总量小、速度慢而动力弱。

从总量看，边境县的生产总值①基于数据统一和权威性角度考虑，本文主要运用西藏统计年鉴的数据，但西藏统计年鉴没有县级生产总值的数据，因此运用农林牧渔和工业总产值和来比较县域经济。在所在地区属于垫底状态，如图1所示，紫色柱为腹心县，暗红色柱为边境县。从柱状图可看出，除山南地区边境县的一二产生产总值相对非边境县高外，其它地区边境县的一二产生产总值都处于垫底水平。而与那曲地区的县相比，边境县相对低，从而反映出边境县的经济总量或体量相对腹心县处于落后状态。

从增长速度看，21个边境县的经济发展与腹心地区相比，其差距在拉大，从第一、二产生产总值数据看，这一趋势明显。如图2所示，自2007年以来，边境县的一二产生产总值与全区和腹心地区相比，其比重在逐年下降，边境县第一、二产业生产总值占全区和腹心地区的比重由2007年的13.41%和11.83%逐年下降，到2012年，这两数据分别降到了11.12%和10.01%。反映出边境县发展动力欠缺，后劲不足。

再从结构看，边境县内部也差距巨大。如从第一、二产总值看，2012年产值最高的县为山南地区的隆子县，产值达到3.8亿，产值最低县为林芝的墨脱县，产值为0.28亿；从地区层面看，林芝地区相对较好，阿里和山南落后。山南和林芝内部的发展差距很大。（见图3）

图1　2012年边境地区和那曲地区各县一二产生产总值柱形图

图2　边境县国民生产总值比重变化图

经济发展依赖于投资、劳动和技术知识等的积累。但边境县自身积累不够，不足以支撑跨越式发展从而同全国一道全面建成小康社会。一是社会资本匮乏，几乎难以形成规模性投资；二是劳动技能素质低，难以支撑现代农业、工业服务业发展；三是技术知识水平程度低，难以支撑效率组织。

2.社会发展

此处社会发展为广义的含义，即除经济之外的政治、文化和科技等。经济基础决定上层建筑。由于经济发展薄弱，边境县的政治、文化和科技也相对落后。

政治方面来看，边境县发展的薄弱点在基层，基层发展的薄弱表现在村两委制度、村两委班子和村民政治意识方面。村党支部委员会和村民委员会是村的政治组织，在边境县的大多数村，两委也是唯一的社会组织。由于当前我国乃至西藏的各项政策倾斜于基层即乡村，乡村配置各项资源的权限也在急剧增长，尤其是财政资源。当前，用于农牧民财政补助的项目多达77项，如草原生态补偿金人均达到837元。因此，村两委获得了巨大的财政资金分配权。但是，相应的分配制度、绩效考核制度和奖惩制度尚未建立，导致了诸多隐患乃至实际的违纪违规问题，如分配不公，贪污挪用和贿选等。需要尽快加强基层制度建设。另一方面，随着社会的发展、资源的增加，村委工作量、内容和要求在急剧增长，但村两委班子的素质却相对落后，缺乏文化素质和管理能力，出现了一定程度的懒散和不作为的情况。再一方面，村民的政治参与意识比较淡薄，参与行为存在诸多失范，如投票需要多次动员，拉票现象时有发生等。

图3　2012年边境县第一、二产生产总值柱形图

文化方面。边境县跨越了藏东南到西北，有牧区、农区和半农半牧区，又是人口较少民族聚居区域，从而在文化层面呈现出多样性和丰富性。但是，基于经济基础薄弱，文化也大多处于原生态，口头、手足和偶发性的文化现象相对多，文字、物化和稳态的相对少。换句话说，边境区域的文化发展还相对落后，需要加快文字化、程式化、物化和稳态化。

（三）民生问题

近年来，随着兴边富民和民生优先等政策实施以来，西藏民生得以极大改善，西藏边境县的民生事业也发展良好。一是社会保障方面实现了全覆盖；二是教育发展较快；三是医疗卫生条件得以较快改进；四是安居工程的实施极大地改善了居住条件；五是阳光工程的实施促进了农牧民的就业和零就业家庭数量的减少；六是交通得以极大改善。边境县民生方面存在的突出问题是由于基础的薄弱、地理的阻隔造成教育质量和交通通达率低。虽然普遍实现了两基和普九，九年义务制教育普及率基本达到了100%，但教育质量亟待提高。另一方面，边境县虽然牵涉国防，但交通发展却一直落后于腹心地区，典型的是墨脱县作为我国最后一个不通公路的县到2013年年底才通车。道路的阻滞妨碍了人流、物流和信息流的通畅，进而影响了人们的物质、文化和信息的消费，影响了生活质量、发展机会和能力。

（四）政策问题

西藏的边境政策总体而言，一是数量或覆盖面不够，二是力度不足，三是成效尚未显现。我国当前尚属于政府主导的发展模式，对于发展落后的西藏边境地区而言，更加需要中央政府和自治区政府层面的政策支持和倾斜。当前，中央层面专门制定的边境地区发展的战略是“兴边富民行动”：自2000年始，国家民委倡议发起并开始实施“兴边富民行动”，旨在加快改变边境地区落后面貌，实现边疆的稳定和发展。当然，从国家层面看，一直有倾向于边疆民族地区各类优惠政策和援助政策，促进了边疆民族地区的快速发展。但就边境地区或县而言，因为行政隶属和属地原则，专门的优惠政策由所属省份（或自治区）制定。就西藏而言，2011年出台了《关于进一步加强边境地区发展稳定工作的意见》，主要是贯彻落实中央边民补贴政策，同时在项目建设和公共服务上倾向于边境地区优先。

（五）稳定问题

边境县由于位处国界线上，直接关涉国防安全和国际影响，加之西藏边境地区为多民族聚居区。因此，边境地区或县的稳定问题相对于腹心县而言，更加复杂、重要和紧迫。一是国防安全。由于历史等原因，我国和印度等邻国长期存在领土边界问题，是严重影响边境县稳定的重要因素。各边境县为此需要更多的人员、经费和资源来确保边境的安全。二是政治稳定。边境县长期面临渗透和反渗透、分裂和反分裂以及争取民心民意的斗争。三是社会稳定。由于地缘和多民族聚居等原因，边境县社会的构成更加多样和复杂，村落、民族和社群纠纷相对较多，社会矛盾相对更多，社会冲突可能性比腹心县更大。

三、发展的阶段性特征

小康社会是一个社会发展的指标体系，既表征了一个社会的发展目标，也在规范或衡量社会的发展程度。正如前文提及，截止2013年底，西藏边境地区的小康实现程度约为50%左右，低于全区平均水平。总体而言，西藏边境地区的发展呈现经济总量低于腹心县，产业以农牧业为主，城乡发展差距巨大，动力以政府投资为主，市场化程度低下的特征；从社会层面看，呈现文教卫服务供给显著提升，社会管理水平显著提升，但城镇化率低的特征；生态方面基本保持自然状态，人为的污染等较少，但城镇化或人口的聚居带来的生活垃圾等污染开始凸显。

①2012年11月，国务院批准设立双湖县（国函〔2012〕191号），之前为县级双湖区，但在统计年鉴中未予单独统计。

（一）经济发展的阶段性特征

经济发展体现在总量、结构、行为和绩效等方面。当前，西藏边境县的经济总量即国民生产总值相较于腹心地区或全区平均而言，属于偏下乃至垫底水平。如图4所示，在2012年，全区74个县级行政组织［20］中，21个边境县的一二产生产总值处于末位，图中红色柱形为边境县，其中最低的为墨脱县。当年73个县区一二产生产总值的均值为29880万元，21个边境县的均值为10395万元，是全区均值的34.79%。

从结构层面看，产业结构尚处于低层次，在21个边境县中，除隆子县和噶尔县外的一产比例低于二产外，其它各县的一产比例都接近90%，说明大部分边境县的产业依然以农业为主，产业发展层次低下。而从城乡结构看，一是城市化程度低，二是城乡差距又在拉大。到2012年，全区人口城市化率为22.7%，据课题组估算，边境县的人口城市化率约为18%。如阿里地区日土县的城市化率为18.22%，日喀则定结县为16.66%。另一方面，由于城镇化本身的飞速发展，而农牧区发展相对缓慢，因此城乡发展差距在拉大，尤其体现在县乡一级。

从市场化看，边境地区由于生产水平和效率低，农畜产品商品化和市场化程度低，企业等组织化市场主体发育缓慢，农牧民市场意识有待加强。

（二）社会发展的阶段性特征

总体来说，与全区一致，脱胎于封建奴隶制度，社会发生了翻天覆地的变化，边境地区的民主法治、教育文化和社会安全等各方面得以飞跃发展和质的改善。当前的边境地区社会，已经步入到了民主深化和拓展，法治全面推进，教育和卫生条件不断优化升级，社会实现持续全面稳定的新阶段。

社会发展一方面取决于经济，另一方面取决于制度。从全区的角度看，由于经济发展相对滞后，边境地区的社会意识、组织程度和社会条件都相对落后于腹心地区。但从制度层面看，社会民主程度、管理能力和教育卫生等公共服务与腹心县的差距不大。

民主和法治的深化和拓展。西藏小康指标中，这一项指标基本与全国同步，尤其是民主法治方面，如自治区统计局2013年的测算中该指标为75.57%，为五方面中最高值；而自治区发改委的公民自身民主权利满意度在2010年为81.9%，全国为80%。这一点由于属于基本制度问题，全区的区域差异小。

文教卫快速发展，基本公共服务全面提升。实施了“西新工程”、“户户通”和图书等工程，促进了边境地区文化、非物质文化遗产的传承与保护发扬。适龄儿童入学率基本达到100%，全面实现九年义务教育，成年人文盲率持续下降。全面落实卫生惠民政策，农牧民医疗保障制度在加快完善，人均寿命在逐渐提高，实现了“一村两医”。

（三）生态文明发展的阶段性特征

党的十八大指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”①余彦.建设生态文明 关系人民福祉［EB/OL］.深圳特区报，http：//sztqb.sznews.com/html/2012-12/25/content_2328438.htm，2012-12-25.单从生产力角度看，由于基础薄弱，发展缓慢，西藏边境地区还明显带有农业文明的特征，刀耕火种、“靠天吃饭”和“日出而作，日落而息”等的工具、方式和节奏特征显著，边境地区的生态环境保持得相对较好。这一方面与当地农牧民的习俗、习惯和政府的生态环境保护政策相关，另一方面也受到国家自然保护区等环保理念、政策和行为的影响。

图4　2012年全区各县（区、市）一二产生产总值柱形图

当前，边境地区面临同全国一道建成小康的发展任务，因此，面临较突出的发展与保护的矛盾。这就要求边境县乃至自治区要把不自觉的保护转变为自觉保护，转变为保护中发展、发展中保护的高一级的生态文明状态。

四、结论和建议

（一）结论

1.西藏边境地区是“治边稳藏”的着力点。从边疆理论和边境历史以及现实看，西藏边境地区交织着领土问题、发展问题、稳定问题和人口较少民族聚居引发的社会文化问题等，是政治、经济、社会文化和生态等多维元素聚焦区域，牵涉我国的领土完整、民族团结和全面建成小康社会等国家核心利益和重大战略及关切，不仅是西藏自身的重要战略区域，也是我国国家治边和民族多元一体的战略区域。

2.西藏边境地区是西藏全面建成小康社会的“短板”。从全国看，西藏是我国全面建成小康社会的“短板”，而从全区看，边境地区则是西藏的“短板”。西藏边境地区经济、社会、和文化等各方面发展落后于西藏腹心地区，且差距在拉大，也是西藏贫困人口集中区域。西藏边境地区同时是西藏乃至全国人口较少民族聚居的区域，是西藏乃至全国的民族团结和爱国教育关节点之一。

3.西藏边境地区有着特殊优势和良好发展机遇。西藏边境地区有地缘政治优势、特色资源禀赋优势、特殊优惠政策优势、后发优势和对外对内开放的渠道优势等。同时，基于国家战略重视、自治区发展极化效应显现和自身基础社会条件得以不断建设完善等，西藏边境地区已经具备了参与“一带一路”国家全球战略、积极拓展西藏南亚通道国家战略和优先实施“维护祖国统一和加强民族团结”的良好机遇。

（二）政策建议

1.立足南亚合作联盟的发展和南亚大通道建设，以及丝绸之路的复兴，以全球化视野，以“治边稳藏”为导向，针对西藏边境地区的特点制定完整的西藏边境地区发展国家层面或自治区层面的发展规划。在国家“一带一路”发展战略和以西藏边境地区为中心构建国家层面的环喜马拉雅经济带战略中，突显西藏的战略地位和西藏边境地区与腹心地区的异质性，确保因地制宜促发展。

2.以实施“精准扶贫”战略为契机，优先和重点扶持边境地区贫困人口，实现西藏自治区党委书记陈全国同志提出的“三不愁”（不愁吃、不愁穿和不愁住）、“三有”（有技能、有就业和有钱花）和“三保障”（义务教育、基本医疗和社会保障）等扶贫攻坚举措，加强边民各类补助提标扩面力度，切实加强边境地区民生保障。

3.国家应加大投入，落实“治边稳藏”战略，从战略和规划层面将其提升为治国方略。基于西藏发展水平的落后，西藏边境地区的发展也需要主要依靠中央财政的加大投入来建设。要加大基础设施和基本公共服务建设的投入规模和强度，加快实现乡乡通油路，加快将铁路延伸到边境地区，实现村村通电、通讯和通邮；扩大教育覆盖面和提升教育质量，扩大社会保障覆盖面和提高保障水平，促进医疗卫生全覆盖，进一步减少零就业户数。

4.加大产业投入，促进边境地区持续发展。产业发展是边境地区长期发展的主要动力之一，西藏边境地区具有外向经济的区位优势、自然景观奇特的自然禀赋优势和民族多元化的文化内生优势，为特色产业和经济发展提供了比较优势。因此，应出台财政和税收优惠政策，以财政和国资投入为主导，引导社会资本向边境地区聚集，大力促进外向型贸易服务行业、特色产业和经济的发展。

5.促进人口较少民族的发展，充分彰显“重要的中华民族特色文化保护地”地位。西藏的人口较少民族都聚居在边境地区，且都在邻国有分支，是国际影响的重要传播渠道。因此，西藏边境地区人口较少民族的发展对于提升我国的国际形象、我国对于南亚国家的影响力和巩固边防都具有重要意义。由此，要切实落实和深化民族优惠政策，保护好人口较少民族的习俗、习惯和物质文化，加大村落基础设施建设。

6.切实落实科学发展观，处理好发展与自然环境的关系。边境地区大多处于青藏高原的隆升地段，自然环境气象万千，是生态环境最奇特、生物资源最丰富的自然资源宝库。因此，西藏边境地区的发展既要讲求人类社会的发展，也应切实落实科学发展观，保护好青山绿水，实现人和自然的包容发展和可持续发展。

参考文献

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［责任编辑：蔡秀清］

DOI:10.16249/j.cnki.1005-5738.2016.02.013

中图分类号K249

文献标识码A

文章编号1005-5738（2016）02-088-012

收稿日期：2016-04-26

基金项目：2013年度国家社会科学基金西部项目“全面建成小康社会与西藏边境地区的发展研究”阶段性成果，项目号：13XMZ009

第一作者简介：普布次仁，男，藏族，西藏山南人，西藏自治区教育厅党组书记，西藏大学教授，博士生导师，享受国务院特殊津贴专家，西藏自治区哲学社会科学联合会副主席，主要研究方向为马克思主义理论。

On the Comprehensive Construction of Well-off Society in the Border Areas of Tibet

Pubu Tsering①Melang Dzongdrun②
（①Education Department of Tibet Autonomous Region②School of Economics and Management，Tibet University，Lhasa，Tibet 850000）

Abstract：Tibet is a Gordian Knot in the course of constructing well-off society in China，as the border areas in Ti⁃bet.Due to the historical，geographical and geographical reasons，the border areas in Tibet encountermany more difficulties，which are relatively more serious and special，in comprehensive construction of well-off society. Among the difficulties，anti-secession，border disputes，frequent geological disasters and the development of the ethnics with little population are the major ones.Furthermore，the economic and social development of the border areas lags much behind the center area of Tibet.Therefore，this article proposes some suggestion on how to up⁃grade strategic planning，strategic integration and highlight opening.

Key words：the border areas of Tibet；well-off society；problems；periodic characteristics