张小鑫

[摘要]公平性是公务员薪酬管理过程中的核心主题，我国公务员薪酬由于在管理过程中存在内外部分配不公平现象，大量公务员人才流失，长此以往，会严重影响政府的行政服务水平。对公务员薪酬内部公平性与外部公平性的研究与评价，有助于完善我国公务员薪酬管理模式与薪酬增长机制。通过比较分析公务员人均工资增长率与GDP增长率、国民总收入增长率和人均GDP增长率之间的关系，以及对比公务员薪酬增长率其他行业的薪酬增长率发现.我国公务员薪酬缺乏公平性保障。本文运用分位数回归模型对问卷调查数据进行分析，找出了我国公务员薪酬内部公平性的主要影响因素，并对如何解决公务员薪酬管理的公平性问题进行了分析。

（关键词]公务员薪酬；外部公平性；内部公平性；薪酬管理

中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2016）03-0033-07

一、问题的提出

建国以来，随着经济和社会的发展，我国公务员的薪酬水平、薪酬结构已经进行了十几次的调整，公务员薪酬管理模式也在不断完善，但自2006年至今，公务员薪酬已有九年的时间没有任何调整，而这期间我国经济高速发展，平均每年的GDP增长率达到10%以上.2006-2014年物价累计增幅达到30%以上。与其他行业相比，公务员薪酬的涨幅比率排名趋后，根据中经网统计数据分析，明显低于其他城镇单位就业人员和国有单位就业人员平均薪酬。公平性是公务员薪酬管理中最为关键和重要的指标和原则，公务员薪酬管理不公平会导致公务员消极怠工、渎职、腐败，甚至大批辞职现象的发生，只有公务员薪酬的公平性得以保证，才能在一定程度上杜绝公务员的行政不作为，提升政府的行政效能。薪酬的公平性不仅体现出公务员薪酬管理“以人为本”的理念，而且是公务员提升工作效率、提高行政服务质量和水平的重要保障，有利于政府树立良好的形象。

公平是一个比较主观的概念，人们对薪酬公平性的判断主要是对公平的感知和认知。现实生活中公平是相对的，并没有绝对的公平。就相关文献来看，学者们对公平性的研究没有统一的方法。公平性的度量标准难以确定，公平性的测度指标也难以量化。因此，对公务员薪酬公平性的探讨也只能局限于结果的公平，通常可以分为内部公平性和外部公平性。内部公平是指组织内部员工之间薪酬相比较的公平感受，外部公平是指组织内部员工与组织外部员工薪酬相比较的公平感受。

国外学者对薪酬公平性的研究主要集中于以下两个方面。其一，认为薪酬公平性越高对员工的激励作用越显著，进而促进了员工工作效率的提升。薪酬公平感较高的员工，工作积极性也较高。Isaac认为，只有在薪酬管理中体现公平性原则，才能更好地实现对员工的工作管理，并能够提升员工的工作效率；否则，无论组织设计多么精密的奖励制度和监督制度都无法实现薪酬对于员工的激励作用。Pynes强调员工对公平性的认知和预期是导致薪酬发挥激励作用的重要因素。其二，对薪酬公平性的问题进行了细化，将薪酬公平性分解为内部公平性和外部公平性。薪酬要发挥对公务员工作效率和态度的激励作用，不仅要保证薪酬相对丰厚，同时还要注意内部公平和外部公平问题。在薪酬设计过程中内部公平和外部公平是首先要考虑的标准和要素。

我国学者对公务员薪酬公平性的研究相对较少，但对公务员薪酬公平性的作用及职能有共同的认识。陈闽红和王雅萱认为，任何组织只有在薪酬制度中实现了公平性原则，才能够发挥薪酬的激励作用，我国现行公务员薪酬制度的公平性问题比较突出，如果公务员薪酬的公平性问题不能及时得到解决，会直接影响政府部门的人才战略，并间接影响政府的公共管理水平。梅继霞认为，应当对公务员的薪酬结构进行调整。使其具有合理的比例结构，通过建立平衡机制和正常的增资机制，解决公务员薪酬水平的外部不公平性问题。张广科利用分位数回归模型进行实证分析，研究了公务员薪酬内部不公平的影响因素，发现公务员的职务级别、机构类别和级别等是主导因素。韩锐和李景平则从我国公务员薪酬的公平感、满意度与行为绩效的构成角度进行了实证分析，发现公平感、非经济报酬满意度对行为绩效有显著的正向影响，而程序公平感、津贴及奖金满意度对角色外行为有显著的正向影响。蒋嵘桃和李伟伟在罗尔斯公平正义理论的基础上，分别从程序正义、机会平等和合理差别三个维度，利用我国公务员薪酬的调查数据，分析了公务员薪酬制度的公平性困境，提出了解决公务员薪酬制度公平性问题的策略。

以上文献分别从理论和实证的角度对薪酬公平性的影响因素、薪酬公平性对员工的激励作用等方面进行了系统分析和论证。虽然，现有文献对公务员薪酬的公平性问题也有研究，但依然还是从公务员薪酬公平性的影响因素视角展开。而本文的研究则是借鉴了国内外相关文献的研究基础、方法，从公务员薪酬的外部公平性和内部公平性两个方面进行分析，从而对公务员薪酬公平性进行系统全面的研究。

二、公务员薪酬外部公平性分析

公务员薪酬外部公平性主要是从公务员组织外的机构和团体来考察公务员的薪酬水平。由于公务员薪酬水平没有统一的统计口径和统计专项，因而在考察公务员薪酬公平性时（无论是外部公平性还是内部公平性）均使用中经网统计数据库中的公共管理、社会保障和社会组织的统计数据加以替代。为了剔除物价水平的影响，保证研究结果的可靠性，对每个考察对象的数据均利用CPI指数进行平减，以2004年为基期。

为了考察公务员薪酬外部公平性。本文通过分析公务员人均工资增长率与GDP增长率、国民总收入增长率和人均GDP增长率之间的关系考察公务员薪酬外部公平性。2004-2014年间，GDP增长率、国民总收入增长率和人均GDP增长率的波动趋势具有较高的一致性。2010年GDP增长率、国民总收入增长率和人均GDP增长率分别为18.31%、18.00%和17.74%，而公务员人均工资增长率却不足这三项指标的一半，仅仅为8.25%；2012年和2014年GDP增长率、国民总收入增长率、人均GDP增长率和公务员人均工资增长率分别为10.33%、11.11%、9.79%、9.54%和8.14%、8.72%、7.64%、7.82%。由此可以看出，2012年和2014年公务员人均工资增长水平与其他三项指标的增长水平比较接近。公务员人均工资增长率的波动与其他三项指标增长率的波动趋势有一定的关系.但公务员人均工资增长率总体上低于其他三项指标的增长率。

将公务员薪酬的增长率与其他18个行业的薪酬增长率进行比较发现。2004-2014年间，公务员薪酬的增长幅度基本上是处于落后水平（2007年和2008年除外），2014年公务员薪酬的增长率为7.82%，仅高于科学研究和技术服务业的7.38%，租赁和商务服务业的7.34%，采矿业的2.56%，位列倒数第四。公务员的平均薪酬并没有随着经济发展和整个社会人均收入水平的提高而有大幅度的提升。2015年1月12日，全新的公务员薪酬制度改革落实，此次公务员调薪表面看幅度不小，公务员薪酬增幅月均300元左右，但实际上由于多年未加薪、整体通胀等因素，公务员薪酬外部公平性没有得到保障。因此，应充分考虑公务员薪酬外部公平性，建立公务员薪酬随经济、社会及市场变化而适时调整的机制，从而保证公务员薪酬外部公平性。

三、公务员薪酬内部公平性的实证分析

（一）模型选择

为了考察公务员薪酬内部公平性的影响因素和影响机制，本文借鉴张广科的实证分析方法，采用分位数回归模型对公务员薪酬内部公平性进行分析。Koenker和Bassett提出的分位数回归模型主要用来分析变量间的分位数线性关系。近年来，分位数回归模型在经济学领域得到了广泛应用。如对教育回报、劳动市场歧视、财富分配不均，以及食品支出的恩格尔系数等方面的研究。

分位数回归模型通过在给定一个解释变量集的条件下对被解释变量的分位数进行建模，描述解释变量对被解释变量分位数的影响。进而对整个被解释变量的条件分布进行完整描述。分位数回归不要求有很强的分布假设，可以对解释变量与被解释变量之间的各种关系提供一个不受分布假定影响的稳健估计结果。

（二）数据来源、变量选择及描述性统计

为了分析公务员薪酬内部公平性，本文根据2015年新一轮公务员薪酬改革设计了有针对性的调查问卷，本次调查问卷的发放主要借助手机微信平台形式进行，基本做到广泛散发消息与一对一精准匹配相结合的方式。问卷采用电子问卷形式.不存在问卷缺损、填写不合格问题。由于我国公务员人数较多，地域分布比较广泛、复杂.问卷特别按照经济和社会发展不同区域，分为东部、中部、西部和东北部四区，并在每一区域内都安排公务员内部人员进行实际调研，凭借手机微信平台传播速度快的独特优势，尽量做到样本覆盖面广泛、调研结果客观合理。本次调研采用随机抽样形式，共回收问卷1179份，有效率100%。其中，国家政府机关公务员占37.32%，地方政府机关公务员占62.68%；主任科员以下公务员占52.42%。科级公务员占40.97%，处级公务员占6.36%，司级及以上公务员占0.25%；从事行政工作的公务员占61.92%，从事行政和技术等综合性工作的公务员占24.34%，从事技术工作的公务员占13.74%。

根据分析需要，将公务员薪酬（GZ）作为被解释变量，而解释变量选取如下。性别（XB）：在众多研究薪酬的文献中，性别被列为比较重要的影响变量，本文为了考察性别是否在公务员薪酬内部公平性方面起到决定作用，也将性别作为一个比较重要的变量加以考察。年龄（NL）：年龄决定了公务员工龄的长短，一般年龄较大者工龄较长，因而本文以年龄代替工龄。作为一项重要的解释变量纳入到实证模型中。学历（XL）：学历很大程度上决定了公务员的劳动技能和工作水平。从当前公务员薪酬制度及公务员薪酬的现状看，学历较高的公务员晋升空间和机会较多，其薪酬水平也会随之发生变化。因而公务员学历水平也可以被看作是影响公务员薪酬的重要变量。公务员类别（GWYLB）：我国公务员主要分为地方公务员和国家公务员，不同类别公务员的薪酬水平存在较大的差异。地区（DQ）：我国公务员薪酬水平存在地域差异，一般而言经济较发达的地区，公务员薪酬水平也相对较高。但是，由于受到统计数据的影响，本文将公务员所在区域大致分为东部、中部、西部和东北部地区加以区分。公务员级别（GWYJB）：按照我国公务员薪酬制度，公务员级别不同，其薪酬水平也不同。工作类别（GZLB）：工作类别是由公务员工作性质所决定，按照企业薪酬制度，工作技术含量不同，其薪酬水平是有差别的。为了考察公务员工作类别对薪酬水平的影响，将工作类别作为影响公务员薪酬水平的重要解释变量。解释变量说明和描述性统计如表1所示。

由表2可知.公务员所在地区、公务员级别、公务员类别、年龄和学历等五个因素是影响公务员薪酬内部公平性的主要因素，而且每个因素对公务员薪酬的影响存在较大差异。

公务员所在地区显著影响公务员薪酬。在0.50和0.75分位数上，东部地区公务员的工资高于其他地区公务员的工资，公务员薪酬最高的地区比最低的地区分别高出12%和13%。另外，从横向比较来看，随着分位数的增加，东部地区公务员的薪酬也在稳步增加。由于东部地区经济发展水平处于全国前列，东部地区公务员的薪酬水平高于其他地区公务员的薪酬水平。

公务员级别对公务员薪酬的影响在0.10、0.25、0.50、0.75和0.90五个比较典型的分位点上都是比较显著的。并且，不同级别的公务员，随着分位点的增加，公务员级别对薪酬的影响也在显著增加。从纵向比较来看，公务员的级别越高，级别对薪酬的影响越大。在0.10、0.25、0.50和0.75四个分位点上，处级公务员比科员及以下公务员的薪酬分别高出34%、38%、21%和20%。

公务员类别在O.10和0.90分位点上对公务员薪酬的影响不显著，而在0.50和0.75分位点上，国家政府机关公务员对公务员薪酬的影响显著，并呈正相关关系。在0.25、0.50和0.75分位点上。国家政府机关公务员薪酬比地方政府机关公务员薪酬分别高出13%、18%和15%。为了提高公务员的工作积极性，提高公务员的工作效率，地方政府机关公务员应该适当提高薪酬，缩小与国家政府机关公务员的差距。

从公务员的年龄看，不同年龄段的公务员对薪酬的影响在不同分位点上的显著性是不同的。越是年轻的公务员.年龄因素在不同分位点上对公务员薪酬的影响越显著。例如，25岁以下公务员的年龄因素在0.25、0.50、0.75和0.90分位点上均对公务员薪酬有显著的影响。而41-45岁年龄段的公务员，只在0.50分位点上对公务员薪酬的影响是显著的。而且在0.50分位点上.年龄在25岁以下的公务员比年龄在41-45岁的公务员对薪酬的影响高出27%。随着公务员年龄的增长，其工作年限在持续增长，薪酬水平也在逐年增加。但是，公务员薪酬增资的空间毕竟是有限的，年轻公务员的增资空间比年长公务员的增资空间相对而言要大一些。所以，低年龄段对薪酬的影响较大，而高年龄段对薪酬的影响相对较小。

从公务员的学历来看，大专及以下和大学本科学历对公务员薪酬的影响比较显著。而且呈负相关关系，硕士研究生学历的公务员对薪酬的影响不显著。博士研究生学历的公务员在调查对象中规模很小，在实证分析模型中无法体现该学历层次对薪酬的影响。在0.50分位点上，大专及以下和大学本科学历的公务员对薪酬的影响均在较低的水平上通过了显著性验证。在这个分位点上，大专及以下学历比大学本科学历对薪酬的影响高出7%。对于大专及以下学历而言，随着分位点的增加。对公务员薪酬的负向影响力逐渐递减。事实上，我国公务员的学历普遍集中于大学本科层次。但在公务员队伍中并没有根据学历对薪酬水平进行差异化处理。从当前形势看，越是年轻的公务员其学历层次越高。而年长的公务员学历层次相对较低。由此可知，有必要对当前公务员的薪酬体系进行改革，将公务员学历层次作为公务员薪酬管理模式设计的一个重要参考因素。应当适度提高高学历层次公务员的薪酬水平，以促进公务员薪酬的内部公平性，提升公务员队伍的整体素质和整体服务水平。此外，公务员性别对公务员薪酬的影响在任何分位点上均不显著。

四、结论

从公务员薪酬外部公平性看。无论是公务员薪酬的增长率与GDP增长率、国民总收入增长率和人均GDP增长率相比较，还是与其他行业的人均工资增长率相比较，都说明当前我国公务员的薪酬水平在外部公平性上还有不足。一个突出的表现是公务员薪酬的增长率在整体上持续低于我国GDP增长率、国民总收入增长率和人均GDP增长率；同时，与其他行业相比，公务员人均工资增长率也明显低于大多数行业的人均工资增长率。长此以往，低增长率的公务员薪酬会对我国公务员队伍的工作效率、工作积极性及服务水平会产生不利影响。因此，在设计公务员薪酬管理模式和薪酬增长机制时，应关注公务员薪酬外部公平性。

对于公务员薪酬内部公平性而言，影响我国公务员薪酬内部公平性的主要因素有公务员所在地区、公务员级别、公务员类别、年龄和学历等。这些因素对公务员薪酬影响的显著性及作用机理有较大差异。为此，在公务员薪酬管理模式设计过程中，要对这些主要因素加以区别，有针对性地将这些因素反映在我国公务员的薪酬管理模式中。

依据以上实证研究结论，解决我国公务员薪酬管理内部公平性和外部公平性问题主要有如下四点建议：

第一，公务员薪酬管理制度法制化。公务员在自己的职位上工作时，应该按照国家法律制度规定承担自己的责任，并根据付出的劳动价值享有获取劳动报酬的权利。发达国家公务员薪酬管理法制建设已经非常成熟，如美国非常重视公务员薪酬管理的法制建设，有关公务员薪酬方面的法律多达十几部.公务员权利与义务及公务员的薪酬标准在不同的法律中都有明确的规定。严谨的法律制度建设使得公务员薪酬管理有法可依，为公务员人力资源管理系统的运行提供了可靠的制度支持。相比而言，虽然我国公务员在薪酬方面的法律意识也非常强，但还需要不断提高。我国第一部关于公务员的法律是2006年1月1日起实施的《中华人民共和国公务员法》（下文简称《公务员法》），其中包括了对公务员薪酬制度的相关规定。然而除《公务员法》以外，我国目前其他关于公务员薪酬管理的制度多是以文件、条例、方案和规章等形式发布，这种行政性的条例、文件或规定在法律效力级别、文件科学性上都不如法律，为了更好地做到公务员薪酬管理有法可依，我国应充分借鉴发达国家公务员薪酬管理法制化建设经验，加快完善公务员薪酬管理的各项专门工作的法律建设，公务员薪酬管理制度必须有法律的保障来确定公务员薪酬结构形式、薪酬标准和增长原则等。只有以法律的手段来调控公务员薪酬管理制度的系统运行。实现公务员薪酬管理过程的规范性、公平性，才能达到公务员薪酬管理的有效性。

第二，进一步完善公务员薪酬增长机制。2015年1月20日，在人力资源和社会保障部及财政部发布的《关于调整机关工作人员基本工资标准的实施方案》中，明确提出建立基本工资标准正常调整机制，从文件中可以确定我国公务员薪酬要随着经济社会发展适时调整的原则。但是，在公务员薪酬管理制度的实施过程中，要充分考虑到公务员薪酬的正常增长机制，要借鉴其他发达国家公务员薪酬管理制度，完善现行制度下薪酬调整机制的实施细则，确定调整时间、幅度标准、绩效工资比重等。兼顾地区之间的经济环境、物价水平及经济发展差异。落实公务员薪酬调整机制要以点带面，渐进式平铺进行，合理规划职务薪酬和职级薪酬两方面的激励作用。形成多维立体式的公务员薪酬调整机制。

第三，合理规划公务员薪酬结构。公务员薪酬结构是指在政府内部不同职务或不同技能公务员薪酬水平的排列形式，强调薪酬水平等级的多少、不同薪酬水平之间级差的大小.以及决定薪酬级差的标准。所谓合理的公务员薪酬结构，一是指薪酬结构制定过程科学，二是不同公务员薪酬之间差异合理。也就是要通过合理的薪酬结构达到公务员薪酬管理的平衡，保证公务员薪酬管理的内部公平性和外部公平性，确立中央政府及地方政府对公务员薪酬结构的管理权限，正确发挥公务员薪酬的激励功能，理顺薪酬管理的权限和责任保障。我国公务员薪酬结构在设计过程中应该把握好基本工资与其他津贴奖金的比重，建立动态的基本工资调整机制，还应该重点注意地区之间的薪酬差异，参照发达国家较好的经验。同时，应将企业的薪酬结构和企业员工的薪酬水平作为设计公务员薪酬的参考。在经济不断发展的同时，企业薪酬不断增长，政府也应该及时调整薪酬水平，从而保证企业员工的薪酬与公务员的薪酬差距不大。确保公务员薪酬与其他行业薪酬相比，更具备稳定性和吸引力，更能吸引和留住优秀人才。

第四，完善公务员福利制度。自实施公务员“阳光工资”以后，公务员的福利引起社会的广泛关注。社会上普遍认为公务员职业稳定、福利待遇好，而且公务员福利存在显性和隐性两种方式。显性福利也叫公开福利，即政府依据法律、法规和政策文件规定建立和发放的合规性福利。包括为满足公务员生活及家庭需要，使公务员享有优惠服务而建立的福利设施，如政府食堂、机关幼儿园、敬老院和老年大学等；为减轻公务员生活负担而设立的各种福利津贴，如上下班交通费津贴、房租津贴、地区津贴和生活困难补助等。所谓的隐性福利指与公务员职业有关的、政府不公开的福利项目。隐性福利的存在更容易引起福利腐败，公务员福利腐败现象直接影响了政府的公信力，而且加剧了社会收入差距的扩大，成为维护社会公平正义的障碍，造成社会主义市场经济秩序的混乱，公务员福利不合理会影响社会主义和谐社会和廉政政府建设。因此，在塑造公务员薪酬管理模式方面必须完善公务员福利制度，建立适当的、因地制宜的公务员福利制度才能适应社会主义和谐社会建设。公务员福利项目及数量要公开透明，公务员福利制度要规范合法，福利监督要完善独立。公务员的福利要与企事业单位进行总体比较权衡，消除公务员与其他单位福利绝对不平等的可能性，公务员总体福利要符合公务员职业需求，同时还要满足大众的理性期望值。

（责任编辑：邓菁）