文/彭向刚 范静波 程波辉



高校内部行政化问题突出

文/彭向刚 范静波 程波辉

彭向刚：对外经济贸易大学教授

经过30多年的探索与实践，我国改革已经进入深水区与攻坚区。随着高等教育的快速发展，我国已经从人口大国转变为人力资源大国，并正在向人力资源强国迈进。在这个进程中，高等教育改革，尤其是高校去行政化问题日益引起社会各界的关注。党的十八大报告中提出了“深化教育领域综合改革”的总体要求，对促进教育事业的发展具有重要指导意义。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革的重要领域和关键环节做出了全面部署。教育部党组2015年7月16日召开的2015年重点工作年中总结推进会上，袁贵仁部长又对“全面深化教育领域综合改革，全面加强依法治教，加快推进教育现代化”的要求做出了进一步强调。

行政化，一方面包括行政过度或者行政越位，另一方面包括行政不作为或行政缺位问题。目前学术界与社会倡导的“去行政化”主要是指行政过度问题。“高校行政”既包括高校外部管理也包括高校内部管理。高校外部管理，指教育主管部门代表国家对高校进行的管理；高校内部管理，是指高校作为独立的事业单位主体对其内部事务进行的管理，主要包括组织开展教学科研学术活动、教师职称评审、学生日常管理以及后勤保障等。①相应的，高校去行政化也包含两个方面，外部去行政化与内部去行政化，本研究讨论的主要是高校内部去行政化问题。

一、高校内部去行政化的内涵

高校内部存在着行政权力、学术权力与学生权力三种基本权力。目前，行政泛化、行政权力过度膨胀是我国高校内部普遍存在的问题。由于法律、制度建设滞后，高校内部行政决策中领导个人意志占的比重较大，引起了行政权力、学术权力、学生权力之间的严重失衡，行政过于强势，官僚作风严重。就行政部门的工作作风与工作方式来看，行政管理工作的规范程度不够，越位、缺位现象并存。行政过度意味着削弱依法治校，违背教育和办学的基本规律。

学术界的基本准则是所有成员平等②。高校内部去行政化的内涵应为：去除高校内部的“官本位”思想与官僚作风，保障学术权力的独立地位和自治空间；去除行政权力对学术权力的不当干预，改变学术资源分配由行政主导的格局；使行政权力服务于学术权力，真正做到教授治学，教育家治校。因此，高校内部去行政化的本质就是在高校内部合理地保障学术权力、学生权力。

同时，需要注意的是，高校内部去行政化并不是弱化行政管理，更不是告别行政管理，而是要准确定位高校行政管理，合理界定行政与学术的关系。行政管理工作不能错位，更不能越位。

二、高校内部行政化的表现

目前我国高等教育领域的改革步伐远远落后于其他领域，高校专业结构的设置也落后于社会发展的需求。不顾教育规律与学术规律，完全依靠行政权力与行政手段来管理教育、管理学术的现象在高校还普遍存在。

（一）管理方式行政化

高校内部的机构、干部有等级之分，高校俨然成了行政机关，等级森严。科长、处长以官员身份出现在校内，对教师进行行政管理。行政领导和工作人员在运用规章制度时往往过于僵化，违背教育规律办学，影响了常规事务的正常开展。高校领导与行政干部作风官僚化，高校领导本身也以行政领导自居，在高校管理的各个部门、各个层级，以行政化的思维和方式管理学校的各个方面。一线的教学、科研教师由于疲于应付学校各个部门的过度行政化管理，影响了教学与科研的有序进行。

（二）学科发展行政化

高校行政权力掌握着学科发展的方向，从重点学科的确定、学位点的申报、教师招聘，到专业设置及调整等决策权，一般是由行政主导，甚至违背学科发展的客观规律，以行政意志决定学科归属、学院设置以及专业的去留。

（三）人才培养行政化

行政泛化也带来了高校人才培养的行政化。人才培养目标制定、课程结构设置、教学内容安排，甚至教材选定等都受到了行政权力的制约和影响。

（四）职称评审行政化

在高校学术委员会、教授委员会中，担任行政领导职务的教授所占比例过大，做出的决策可能过度行政化。这个现象在教师职称评审过程中体现得尤为明显。

（五）资源配置行政化

行政泛化带来了科研、学术资源配置的行政化。高校内部资源配置权往往掌握在校领导、行政部门和院领导手中，资源配置方向经常以少数人的个人意志为转移，或者资源直接流向了有行政领导职务的教授手中。

（六）教育腐败滋生

高校行政泛化是滋生教育腐败的主要根源。在高校行政化体制下，高校的校长、书记、部（处）领导掌握着本硕招生、学术资源配置、教师考核与职称评定、基础设施建设等一系列权力。同时，由于在制度建设上缺乏对领导权力的监管，使得教育腐败有空可钻。近年来出现的高校腐败案例很多，党的十八大以来已经有50多起。教育腐败渗透到了基建、招生、科研经费使用等领域，案发高校涉及教育部直属、地方院校各个层次。触犯法律人员既有高校党政“一把手”，又有中层干部与基层员工。

三、高校内部行政泛化的实质

高校内部行政泛化的突出表现就是高校内部行政权力、学术权力、学生权力之间失去了均衡，行政权力凌驾于其他权力之上，其实质是违背高等教育和学校办学的基本规律，使学校这种自治组织内部充满着官僚、专制，以及由此形成的越演越烈的组织内耗，严重影响办学质量。

（一）党委领导与校长负责之间权责不明

我国公立高等学校内部的治理结构实行的是党委领导下的校长负责制。党委是高校的政治与领导核心。《中华人民共和国教育法》规定中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要包括：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。校长是学校的法定代表人，校长的职权与职责主要为：拟定学校发展规划、制定规章制度、组织开展教学活动、组织科学研究、拟定高校内部组织机构设置方案、推荐副校长人选、任免内部组织机构负责人、进行学科建设、建设师资队伍、推动国际合作交流、拟订和执行年度经费预算方案等。③可以看出，法律对我国高校内部党委领导与校长负责之间的权责界限不够清晰明确。

（二）行政权力过度膨胀

目前，高校领导班子职数、校内管理机构数、中层管理干部数、生师比等方面普遍存在着缺乏规范或相关制度弹性过大或实施中任意突破的问题，表现在党政领导班子职数不受限制，学校内设机构越来越多，管理干部人数以及行政人员数量普遍失控，行政运行成本高，而且校部机关人员人满为患，而院系等基层行政教辅人员严重不足，高校管理头重脚轻的现象突出。行政权力的过度膨胀妨碍了高校办学自主权的实现，制约着学者学术权力运用。在我国的传统文化中，官本位思想较为严重。在我国高校内部，师生对行政级别、行政权力的追逐也时常体现在学校文化之中。在一些高校中，教授踊跃竞聘处长职位的现象并不鲜见。学者对行政权力的追求必然影响其在教学科研方面的身心投入。再者，行政权力的过度膨胀带来了行政泛化，影响到了学术权力的实现与学生权力的保障，妨碍了学术委员会、教授委员会作用的发挥，也不利于高校内部崇尚科学、尊重知识良好学术氛围的培养与形成。

（三）不按教育规律办学

按照教育规律办学是高等教育科学发展的基本要求。高校领导与行政部门用行政的思维方式来管理高校，违背了教育基本规律。比如，在对教师的评价上，科研水平被简单地用课题、项目来衡量；并且学术评价采用简单的数量化评价方式。绝对的数字化、量化的评价标准对于学术的伤害是致命的。高校的核心使命是人才培养，科学研究应该支撑和服务于人才培养，但是一些高校却一味地强调科研产出，造成科研与教学脱节，甚至产生教师职业的内在冲突。

（四）违背大学精神

崇尚真理、学术自由、提倡创新、追求卓越、身肩责任是大学精神的核心价值元素。这些元素在教育家主张和国际知名高校校训中均得到了体现。如蔡元培主张“思想自由、兼容并包”的治校原则；梅贻琦认为“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”；哈佛大学前校长柯南特曾经说过“大学要的是教授不是官员”；斯坦福大学的校训为“自由之风永远吹拂”；早稻田大学的校训为“学问独立，培养模范国民”；耶鲁大学的校训为“为了上帝，为了国家，为了耶鲁”等。行政泛化实际上违背了大学精神，影响了学术自由，侵占了学术权力，阻碍了创新活力。

四、高校内部去行政化的考虑

按照高等教育规律办学就必须去除高校内部的行政化。当然，去行政化并不是要完全取消行政管理，而是追求行政管理的适度与合理，使行政权力能够更好地服务于学术权力，促进高校现代化治理模式的形成。

（一）尊重高等教育规律，实行科学管理

遵循高等教育规律办学是办好教育的基本前提。国家和政府也把遵循教育规律办学放在了指导性的地位。2015年8月18日习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，方案中提出了“要全面贯彻党的教育方针，遵循教育规律，以立德树人为根本，以中国特色为统领，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会为导向，推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列，提升我国高等教育综合实力和国际竞争力，培养一流人才，产出一流成果”的发展目标。可见，一流人才的培养、一流高校的建设均须以遵循教育规律办学为前提。

高校要积极转变内部行政化的管理模式，尊重科研的主体性，按科研规律开展科研活动；按人才培养规律开展教学活动；按人才成长规律开展人事管理与教师职业生涯管理。人才培养的规格、培养方案、课程体系、师资配备等都应符合社会与学科发展的需要。行政工作应该为主体服务，不能代替。科研推进要尊重学者兴趣，并回应学科发展、专业发展需要。科研本身是具有连续性的，科研主体依托所在专业，所在专业又依托所在学科，科研主体的研究应体现出对专业与学科的支撑。在科研经费管理使用方面也不能忽视对科研主体的补偿机制，在目前科研经费管理制度中还未体现出对科研主体贡献的回报。在高校内部系列决策过程中，也应有效提高教师与学生的参与度。

（二）坚持依法治校，实行规范管理

依法治校要求高校办学必须依照国家的法律法规。依法治校的实现需要提高师生的法律素质，培养广大师生的法律观念、法律知识。依法治校的实质就是依法治权，包括两个方面：一是对高校行政管理权的有效约束与合理规范，二是对学术权以及师生的正当权益给予有力的保障。健全完善现代大学制度，优化高校治理结构，主要是依法规范党委领导权、校长法人管理权、教授学术权和学生自治权之间的关系。

（三）坚持以人为本，推行服务型管理

教学、科研一线的教师应该拥有更大的话语权，高校的一切行政工作都应该围绕支持学术、教学展开，以人为本，推行服务型管理。服务型管理的基本要求：第一，尊重和保护师生员工的正当权益，牢固树立教育以学生为本、办学以教师为本的理念；第二，倾听师生员工的意见和呼声，完善制度、拓宽渠道、坚持以服务师生员工为导向制定相关政策、规章制度和校内设施建设；第三，要转变管理观念，坚持依“理”而管，管在“理”上，由管而“理”，正确处理管理与服务的关系，以服务的态度和服务的方式履行管理职能，以服务体现管理，寓管理于服务之中；第四，坚持和实现高校内部的公平正义，在不同学科、不同学院、不同专业、不同的主体之间实现基本公正，包括实体正义和程序正义，无论在资源分配、职称评聘、津贴发放、定职定级、定岗定编，以及学生入党、保送读研、奖助学金评比发放等校内各种事务的管理中保证平等对待、一视同仁，消除各种潜规则等行政歧视。

（四）完善具体的管理制度，约束行政权力的滥用

行政权力在行使过程中应得到有效的规范与制约，这就需要高校在维护章程的基础上，完善系列具体的管理制度。教育应以学生为本，办学应以教师为本。行政权力不能凌驾于教学、科研权力之上，不能影响高校的创新活力的发挥与创新功能的体现。高校内部应完善治理结构，通过制度性安排来保障高校民主权力的实现，用民主的运作机制来抑制行政权，使教代会、职代会、学生会的权力都得到应有的保障与发挥。关于行政岗位设置，建议将高校行政管理纳入国家事业单位顶层设计体系，例如实行大部门制等，减少高校内部的行政干预。

（五）健全学术组织，支撑学术自治

高校组织的基本职能是创造新知、培育人才、科学研究、服务社会，大学的主导权理应是学术权④。高校应该秉承教授治学、学术至上的教育理念，保障学者的学术权力，学术委员会不能被行政所左右。从高校内部治理结构来看，高校行政泛化的根源在于学术权力的弱化⑤。学术自由是学者应该拥有的基本权力，一直是世界高等教育领域的共识。高校创新驱动引领作用的实现、国家创新活力的体现均离不开这一权力。在高校内部，应健全学术组织，营造学术生态，一切学术事务由教授委员会来决定。在教授委员会的组成成员中也应严格控制有行政级别人员所占的比例。

（六）加强和改善高校党的领导，发挥政治监督作用

2014年10月中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称《意见》），对加强高校党的领导做出了进一步强调，“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善”。《意见》也对“党委领导下的校长负责制”做出了清晰的阐述，即党委统一领导学校工作，把握学校发展方向，决定学校重大问题，监督重大决议执行等；校长主持学校行政工作，是学校的法定代表人，在学校党委领导下，全面负责教学、科研、行政管理工作等，并明确强调高校应加强基层党组织建设，完善院系党政联席会议制度，同时，学校党委要加强对领导班子成员贯彻执行党委领导下的校长负责制情况的监督。因此，加强和改善党的领导，充分发挥党委的政治监督作用是我国高等教育事业发展的需求，也是建设世界一流高校的必然要求。当前的突出问题是制定符合高校实际情况的具体实施办法，尤其要加强和改善领导班子配备工作，使党委领导下的校长负责制在规范的体制框架内有效地贯彻和运行。

①姜保忠：“高校去行政化问题研究”，《行政科学论坛》，2015年第3期。

②［加］约翰 · 范德格拉夫等编著：《学术权力——七国高等教育管理体制比较》，王承绪等译，浙江教育出版社，2001年，第2页。

③《中华人民共和国高等教育法》第三十九条。

④江赛蓉：“突破官僚制：中国大学‘去行政化’改革的关键”，《江苏高教》，2013年第1期。

⑤李晓波：“回归本真：对大学‘去行政化’的思考”，《教育发展研究》，2010年第23期。

作者单位：（对外经济贸易大学）