文/ 葛延风



关于社会政策的几点思考

文/ 葛延风

葛延风：国务院发展研究中心社会发展研究部部长

一、社会政策的领域及意义

社会政策领域非常广，可划分为三大部分：一是社会保障和社会保护系统，核心目标是防范公民当期或未来可能会面临的风险，实现收入再分配；二是公共服务体系，主要是维护公民基本社会权利，促进平等，改善国民生活质量；三是社会治理的政策，核心目标是维护社会秩序，促进不同群体间的关系和谐，防范社会矛盾和冲突。社会政策的意义很大，它能够保障公民权益、改善生活质量；有效减贫、促进平等；提升人力资本、提高创新能力；提升社会认同；促进消费；防范陷入中等收入陷阱。

二战以来，世界各国都很重视社会政策。近年来联合国提出的一些发展目标，如可持续性发展、包容性发展、千年发展目标、后千年发展目标等，也把社会政策作为最重要的工具。我国非常重视社会政策。党的十八大以来，进一步把促进公平、促进福祉作为发展的出发点和落脚点，党的十八届五中全会的五大发展理念，“共享”就是其中之一。

二、我国社会政策领域存在的问题

从发展上来看，我国社会政策在这几个领域都有一定的进展，取得了成效，但也存在不少问题。

1.社保领域

社会救助体系全面建立；各种社会保险实现了制度上的全覆盖，如养老、医疗等；老年福利、残疾人福利、妇女儿童福利同步发展；实现了从单位保障向社会保障的转变；建立了全面保障劳动者的最低工资制度。

主要有两个大问题：一是保障功能不足，二是再分配功能不足。保障功能虽有制度，但水平很低，如新农保，2015年以前人均55元/月，2016年上调到70元/月，基本上不能解决什么问题，还只是一个补充性的作用。再分配功能不足，表现为总体上收入水平越高保障水平越高，收入水平越低保障水平越低。所有的项目，除低保外几乎都存在这个问题。管理水平低，如低保，其中漏保、错保的问题很多。统筹层次低，部分项目财务风险大。

2.公共服务领域

在几个主要领域，如义务教育全面普及免费，高等教育大众化，职业教育迅速发展，卫生、就业、环保等领域都取得了成绩。

主要存在两个问题，一是均等化水平低，尤其是基础公共服务，城乡间、区域内均等化水平低，核心问题是资源配置不均等。二是公共投入效率低，花了很多钱但没有取得预期的成效，重高端轻基本，公共投入重基建轻运行，导致了有些公共财政花了钱不仅没有改善公民的福利，反而加重了他们的负担，如一些地方发展医疗卫生就是在建医院，而建医院就要添设备、建大楼，提高了成本，同时医院运营只能靠自己，这样就使得医院只能从患者口袋里拿钱，不仅没有改善公民的福利水平，反而增加了负担；费用机制分担不合理，存在逆向转移支付的问题。目前，不论是社会保障还是公共服务，与户籍挂钩而导致的城乡二元结构没有打破，还出现了城市内的二元结构，这将对未来有重要影响，解决起来难度也越来越大。

3.社会治理

总体来看，社会治理体制和方式还不适应经济社会转型带来的压力，法制建设领域，有法不依、违法不究、执法不严、有法难依；民主化水平不高；社会组织发展滞后，政府依然在唱独角戏，管理成本高，管理和服务没有有效结合等。

未来还会有一些新问题、新挑战对我们的社会政策构成较大的影响。首先是持续强劲的城市化和人口流动；其次是老龄化问题压力较大，如养老的钱如何筹集，代际间利益如何分配，养老还没有形成综合性的支持体系；劳动力供求压力大，未来劳动力短缺严重；医疗服务压力大，特别是慢性病传染病的压力越来越大；随着对外开放度的加大，老百姓的诉求也会不断提升，诉求的提升超过了提供的保障水平，形成了一个落差。

三、社会政策改革需要重点关注的问题

第一，无论是社会保障还是公共服务，都要把握好度，即水平标准要与国情相适应，突出可持续性和重点。一种观点认为我们不应该走福利化国家道路，另一观点则认为我们的社会保障和公共服务欠账太多。两种观点都有道理，但我们也需要防止福利的过渡化带来的问题。对大多数老百姓来说，社会保障和福利水平不是高而是很低。

第二，推进标准化。标准化建设既要定最低标准，也要定最高标准限制。现在很多领域都只限最低标准，不定最高标准，最后变成了不公平的标准。如低保的标准化，可以制定一个标准，然后根据各地的物价水平适当调整。

第三，明确不同服务产品的属性和费用分担机制。对于各种公共服务和社会保障，什么是政府责任，什么是个人责任，什么是个人、家庭和政府分担，责任划定要比较清楚。表现在筹资和价格上，如义务教育完全是政府的责任，提供免费服务，有些是公益性的服务，政府有一部分投资，但个人适当分担，有些也按成本来付费，要对不同类型的服务细化，哪些是政府责任，哪些是个人责任等，然后界定一个调整机制。

第四，理顺政府和市场的关系。党的十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要准确理解，即使在一般经济领域，只讲市场在资源配置中起决定性作用也是有问题的，因为经济领域需要宏观调控，财政政策、货币政策，包括对市场的规范性政策都离不开政府。在社会领域，因为很多是市场失灵的，只讲前半句，不讲后半句就容易出现误导，要更好地强调政府的作用，包括规划、投入、监管、提供服务，即便证明可以引入市场机制，但绝对不能在社会领域让市场发挥决定性作用。

第五，完善政府之间的责任关系。从四个维度着手，即决策、执行、筹资和监管，可能不同事情的责任关系是不一样的，如国防，资金、规划都是中央政府的，但义务教育，规划是中央政府，执行则需要地方，而费用需要中央政府和地方分担，监管则需要省级政府。

第六，充分利用现代信息技术手段完善管理。现代技术手段为完善社会建设和社会管理提供了非常有利的工具，在教育、医疗卫生、社会治理、人口监测等领域都能发挥重要的作用。

第七，完善公共投入方式。要解决两个问题：一是解决重基建忽视投入运行的倾向，关键是强化保运行，保运行比基建要重要很多。二是建立价格联动机制。公共财政的投入最后一定要表现在产品价格上，要让老百姓感受到好处，这个方面我们有很多好的经验，如农村义务教育两免一补、农村税费改革，当时是先确定福利改善目标，减掉农民的哪些负担，减这些负担会涉及到哪些人，需要多少钱，倒过来算账，然后财政再同步投入，这样直接形成一个价格关联，老百姓能够得到好处。现在很多领域财政有投入，经过层层扣留后，老百姓并没得到好处，所以建立投入跟最终服务价格联动机制非常重要。

第八，加快公共服务机构的改革。事业单位是公共服务提供的主体，直接关系到服务的水平和质量。改革开放以来，我们做过很多探索，取得很多成效，但也还存在一些问题，主要是多数领域的事业单位只是简单套用了经济领域和企业改革的做法，放权让利、鼓励面向市场提供公共服务，导致了内部人控制、行为扭曲的问题，一部分领域出现了严重的利益目标冲突以及成本放大问题，最典型的是医疗卫生领域，政府不投入，让其面向市场，多挣钱就可以自由支配，工资奖金就高，这样导致医务人员的利益与老百姓的利益是对立的，如果这个问题不解决，医患关系将是无解的。另一个就是成本放大问题。现在的医疗费用大幅度增长，也和这个有关，因为现在的医院是靠利润来挣钱，而利润只是成本的很小一部分，如果医院以药补医，药品收入、利润收入就占医院收入的很大一部分，成本放大使得老百姓的负担大幅度上升，医保的压力也大幅度上升，这与筹资机制有着非常大的关系。此外，过度检查造成严重的健康损害，已经成为比较严重的社会问题，隐藏着极大的社会风险。未来的改革要分类，分类要细化，要完善激励约束机制。评价机制要重点评价其福利改善目标而不是财务指标，公共部门的薪酬应该更多地与岗位职级挂钩，适当的绩效是可以的，但不能以绩效为主。