文/丁元竹



依据社会规律推进社会建设

文/丁元竹

丁元竹 ：国家行政学院教授

一、公共服务政策的历史由来

为解决上学难、看病难、农民工等问题，中国开始提出要加强公共服务。当时有两个原因，一个是财政体制改革与公共服务体系建设不协调，如何推动财政体制改革成为一个问题；另一个原因是面对社会上出现的上学难、看病难、农民工等问题，党的十六届五中全会首次提出了“加快推进基本公共服务均等化，加快财政体制改革”。党的十六届六中全会对基本公共服务的表述从一个方面拓展到两个方面：财政体制改革、推进主体功能区建设，加快基本公共服务均等化。再到后来，将基本公共服务引入到社会政策中最早的是北京市政府，编制“十一五”规划时，要求规划有新思路，涉及到政府在社会建设中干什么，当时就把社会事业改成了基本公共服务体系，目的是理顺社会领域中政府和市场的关系。“十二五”时期就比较成熟了，“十二五”规划在社会事业中使用了两个概念，一个是基本公共服务体系，一个是社会管理，这时，明确国家基本公共服务包括义务教育、就业促进、社会保障、社会服务、医疗卫生、计生、文化体系和保障性住房八大类，其中有两项有争议，即交通和环境，后来没有纳入，但是有几个省把交通和环境都纳入了基本公共服务体系中，如江苏省。

二、通过在服务提供者和服务对象间建立融洽和谐的关系来提高公共服务质量

社会服务分成两块：一块是基本公共服务，一块是社会治理，它们之间有着很深的联系，特别是随着基本公共服务体系的实施，一些问题开始暴露出来了。比如，基本公共服务涉及到设施设备和人力资源的配置，实际上是这三种资源的有机结合及其形成的效能，但我们过去一直偏重用经济建设的办法来搞社会事业和公共服务。事实上，公共服务与社会治理、社会建设密切相关。比如对“十三五”时期养老服务体系规划的评估，民政部对“十三五”时期全国的增长情况用三个指标来衡量：养老机构数、养老床位数、入住人数，还有一个是服务人员，评估的结果是，截止到2015年底，养老机构和床位都可以完成预期目标，但是人员完成不了，涉及到人员的待遇、社会地位等问题，政策满足不了他们的需求。“十二五”时期，北京市兴建了大量的养老院，但没有发挥它们应有的作用，入住率都非常低。因此用经济的办法来搞社会公共服务是有问题的，即设施设备和人力资源配置不相符。硬性设施建设上没问题，但软性的东西有问题。到目前为止，仍找不到一个较好的办法来使这些已经投入的硬件设施发挥其应有的效用。进一步从微观看，养老服务涉及服务人员和被服务人员的关系问题，这是公共服务供给中需要进一步研究的问题。比如说学校教育，随着学生人数增加，师生之间的交流就会减少。而教育是一种面对面交流的情感劳动，需要服务对象和被服务对象之间有情感上的交流和人际交流，这种情感交流的质量与水平直接关系到公共服务的水平，因此，随着学生人数的增加，教育中的“官僚制”就表现出来了，老师必须对每一个学生一视同仁，但这样就会忽视每一个学生的个性和特殊性。如何处理好这个问题，也是公共服务供给中的社会治理问题。另外，观察老人被虐待的例子，其中涉及到服务的水平和服务接受程度，实际上这取决于服务提供者和被服务对象的沟通。从社会学的角度来说，人们沟通的水平越高，交往的质量就越高，从公共服务的角度来看，也是如此。所以当前公共服务供给的核心是要着眼于服务提供者和服务对象之间的关系，通过建立一种融洽和谐的人际关系来提高公共服务的质量。

三、如何实现社会治理与公共服务的有机结合

依据社会规律来推进社会建设。社会建设是资本化资源和非资本化资源的有机统一，资本化资源就是各种资金和设施设备的投入，非资本化资源包括各种人力资源的投入，还有志愿服务。一个社会要推进建设并提高公共服务质量，一方面要利用现有的财政资源和社会资金的投入，另一方面要把各种非资本化资源与资本化资源结合起来，在这个过程中，既能扩大资本化资源的规模和能力，也能利用非资本化资源提升服务质量、加强人际交流、提高服务过程中的情感投入和社会信任，所以要高度重视这两种资源的有机结合。努力实现社会治理与公共服务的有机结合，一方面是把人力资源摆在公共服务建设的重要位置，建设公共服务体系中健康的人际关系，努力推进情感劳动。另一方面，通过社会治理现代化来推动更多的公共资源，包括通过社会组织和社区资源来提供。很多研究发现，公共对话对政府的信任度有明显的关系，公共参与可以提高政府信任度，公共对话还可以提高经济的运行效率。公共服务质量相当程度上依赖于设施设备与人力资源的合理配置，也依赖于服务主体和服务客体之间的互动。另外，把情感劳动的部分单独制定政策，公共服务建设要从单独依赖经济手段转向社会治理创新。

▲厚德载物 张义炎书法