· 高 伟



全媒体背景下国家新闻出版广电总局机构改革的动力、阻力分析

· 高 伟

一、问题提出与研究意义

一般而言，政府组织变革是一个多种因素力量的动态平衡过程。任何一个组织中都存在两种力量：推动变革的力量和阻碍变革的力量。如果这两组力量实力均衡，组织就会处于均衡状态。若要发生变革，驱动力必须超过制约力，从而打破平衡。

当前，媒体领域发生了革命性变化。网络等新媒体形式前所未有地丰富了人们的视听体验。报刊、广播、电视等传统媒体作为党的喉舌和主流宣传阵地对社会的影响力逐渐减弱。因此，如何使传统新闻出版、广播影视媒体有效整合，积极与新技术融合，并构建现代传播体系，提高传播能力，就成为新闻出版广电部门面临的重要课题。

作为传统传媒行业的监管机构，新闻出版广电总局的相关改革受党和国家的文化大发展大繁荣战略驱动、新媒体技术冲击等外部环境影响。在实践意义上，据经验观察，当前文化宣传行政管理职能的划分有交叉，导致党的宣传事业、国家的文化产业内部相关行业之间形成壁垒。原新闻出版总署和原广电总局的职能部分重叠，管理上出现瑕疵，二者整合组建，有利于进一步推进体制改革，减少行业分割。显然，新时期新闻出版广电行业的事业产业科学发展迫切需要一个有着卓越政策制定、公共管理及公共服务提供的国家传媒服务管理机构——新闻出版广电总局。因此，对于国家新闻出版广电总局机构变革和职能调整，必须认真审视变革内外部环境，科学分析变革动力和阻力，并在此基础上，增强变革的动力，减少乃至消除变革的阻力，保证变革有计划、有步骤地进行。

二、研究框架与研究方法

我们试图应用组织系统观分析组织变革背景下新闻出版广电机构整合实践，为新组建机构在理顺机制体制实践方面提供政策参考。通过借助改革动力阻力力场分析法，深入观察新闻出版广电总局的机构变革，展现署局合并面临的多方面冲击。

为方便改革力场分析，我们将新闻出版广电总局视为一个开放的行政组织系统：与环境不断达成动态平衡的目标价值观分系统、政府管理过程分系统、行政组织结构分系统、行政技术分系统及人力资源管理（社会心理）分系统的集合。其中，目标价值观分系统主要指行政目标、组织文化等；管理过程分系统主要指计划、组织、领导、协调、控制等动态管理活动；组织结构分系统包括工作任务（职能）、工作流程、报告关系、制度规程、权力、利益结构等；行政技术分系统包括从投入到产出的总和，包括知识、技术、装备等；人力资源管理（社会心理）分系统包括干部队伍的心态、激励、人际关系和职业发展预期等。

为增加研究结论的科学性，我们对原广电总局系统72位处级、科级干部通过焦点团体访谈等方法来调研他们对于署局合并机构改革动力阻力问题的看法及意见。具体看，我们通过对来自原广电总局系统26个单位（包括原广电总局机关部门、直属单位与省市广电单位）的广电总局党校41期进修班50位处级干部及贵州省广电系统9名处级干部、13名科级干部进行问卷调查、焦点团体访谈等方法来调研他们对于署局合并后改革动力、阻力的相关态度及意见。问卷采用半结构化、开放格式。请50名受访者回答了以下问题：

表1 问卷设计的问题

我们还深入到贵州省广电局、贵州广电网络公司、贵州省铜仁市文化体育广电局等地实地考察，并与相关单位部分领导、工作人员进行座谈、访谈，发放问卷，调研他们对于贵州省市县级广电部门与文化、新闻出版等机构合并相关情况的态度与意见，重点了解基层广电部门与文化、新闻出版等机构合并过程及实践效果情况。

三、研究发现

通过深入调查了解72名受访者，研究发现他们对于署局合并机构整合相关问题的整体意见（见表2）。

1.变革动力

（1）环境变迁

有受访者认为，“传统传媒管理环境的改变，特别是网络新媒体的冲击和传统报刊与广播电视业务的日益融合，无疑是当前署局合并的主要的根本动因。”“传统媒体包括报刊平面与广播电视电影在这个时代对年轻人群体的影响大大减弱了”，“年轻人一般不怎么买报纸，电视看得不多，很少听广播，常上网和使用手机媒体了”，“十年前地方官员非常顾忌央视《焦点访谈》等电视节目，现在地方官员最害怕网络舆情危机”，“由于当前新闻出版、广电等业务日益融合交叉，新闻出版的条块管理与广电的系统管理均不能适应时代和社会需要。”因此，无论是新闻出版广电事业产业面临的一般社会环境（包括国际国内社会经济政治文化）、具体工作任务环境（媒体管理环境、党和国家对于新闻出版广电事业产业的期望与要求），都会影响到新闻出版广电总局职能变化，推动组织变革。

（2）目标和价值观重塑

党的十八大对于我国文化事业产业发展提出了新的要求，对新闻出版广电事业产业提出新的规划，这一理念和目标的引导必然会引起政府相关组织的变革。部分受访者认为，价值观念通常构成组织变革的原动力。我们认为，受网络等新媒体冲击，传统报刊广电媒体作为党的喉舌传播能力在减弱，新闻出版广电总局成立后的重要使命之一就是整合传统报刊广电媒体资源，积极帮助传统媒体形式融合新技术。

（3）组织结构和职能调整

受访者们一致认为，职能调整能帮助署局更好地整合机构。根据2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》，国家新闻出版广电总局主要职责是，统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。有受访者认为，当前意识形态领域斗争形势异常严峻，新时期党和国家强化意识形态的相关意愿与诉求较为强烈，新闻出版广电总局的成立正是党和国家加强相关领域意识形态控制力的重要保障。部分受访者认为，新闻出版产业领域当前意识形态监管亟待加强，而广电总局系统意识形态的监管保障相对有力，中央决定署局合并很大程度上是出于加强意识形态整合监管的需要。

表2 对署局合并机构整合相应问题的整体意见

（4）人力资源系统变化

新组建的公务员队伍素质的变化对组织的影响较大。受访者认为，新闻出版广电总局的成立可能帮助实现两个部门的人力资源强强联合、整合、融合，有利于新机构的人才队伍适应新媒体形势，提高人力资源整体素质。

（5）专家智囊的作用

专家作为政府组织系统外的一种环境支持力量，提供先进知识、理论和方法，可以帮助对组织变革步骤和前景作出科学的分析和论证，从而大大提高变革的前瞻性、合理性、可行性和可操作性。受访者认为，在改革中积极听取专家意见，有助于改革方案更加科学，保证改革实践效果。

（6）技术进步

当代信息技术发展日新月异，特别是网络虚拟社会的出现，促使新闻出版广电传统行业技术发生根本性变革，新的总局机构诞生要根据技术变革及时调整以适应管理需要，保证组织更具灵活性和适应性，回应社会需求。受访者认为，当前署局合并后技术变化必然会重新调整新机构的管理目标与任务，应根据新业态与技术变化及时调整机构职能。

2.变革阻力

在调查中，受访者认为机构变革必然导致利益分配不均，这增加了阻力。

（1）目标与价值观冲突（误解）

改革调整了政府的目标与价值观分系统，其结果可能导致人们基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰变革。受访者的部分误解观点有：署局合并主要是因为广电系统前些年已经完成了“西新工程”、“村村通”、“户户通”等重大项目工程，初步建立起现代的广电公共服务体系，后续建设和长效服务机制已较好完成，广电总局的重大历史使命已经终结；在新媒体冲击下广电逐渐被传统政治生态边缘化；中央不太重视广电和新闻出版了；新闻出版和广电事业越来越没落，党的宣传主阵地已经完全转移到网络和移动新媒体平台了。

（2）利益冲突

利益冲突意味着组织结构、人力资源（社会心理）分系统受到冲击。变革意味着机构内部权力和资源重新分配，因此会打破利益结构，触动切身利益，形成阻力。因变革引起权力再分配，丧失权力的人与利益剥夺的非正式群体更容易形成阻力。署局合并，职能相近的部门合并加剧了人员利益冲突。部分受访者认为署局合并后个人职业发展生涯会受到较大影响。还有受访者认为，署局合并后，广电系统在党政官僚序列中日益边缘化，干部职数减少，合并后干部职业发展前景堪忧，成长空间有限。

（3）机会成本

机会成本意味着组织投入与产出的关系，一般与组织的技术分系统相关。改革投入大于收益时，因改革进程缓慢、损失耗费巨大且需巨大经费投入时，改革与发展就难以继续进行。部分受访者认为，广电系统内部原广播电视与电影的合并经历多年的整合才出现显著成效，机会成本巨大，现阶段进行署局合并可能意味着历时更长、成本更大的整合。还有受访者担心署局合并后原广电总局承担的职能未减，但是行政机构、人员队伍与经费在未来可能大幅缩减，难以保证职能有效履行。

（4）组织惰性

组织惰性与组织的结构、管理过程等分系统均相关。受科层制影响，政府机关通常趋于僵硬、保守、墨守成规。变革作为对习惯的否定而容易受到组织惰性影响。有受访者认为，新闻出版总署属于条块分割的管理，但广电总局属于系统指导的管理模式。两者的组织结构、管理模式有着较大差别，署局合并后因组织特点及惰性有效整合有一定难度。

（5）变革不确定性

不确定性使得组织目标与价值观、社会心理等分系统发生与环境的不协调性，使得组织成员无法有效识别环境要求。部分受访者认为署局合并后，自己有一定的不安全感。受访者还认为，当前署局合并后因为业务技术的不确定性和业务形态趋势的模糊可能导致工作人员业务本领恐慌状况。

（6）习惯

习惯因素与组织的人力资源（社会心理）和组织结构（与制度规程相关）分系统密切相关。行政人员的习惯性建立在时间延续和动作反复的基础之上。当变革试图改变习惯时，就容易产生习惯思维和行动阻碍变革。调研中，约36.1%的受访者表现出对广电事业强烈的热爱，对署局合并表现出失落感，对原广电部、广电总局称号的消失感到遗憾。

四、讨论：相关政策建议

一般意义上讲，机构整合变革可以采取激烈的休克疗法和渐进式两种方式，但变革成功与否的关键在于强化动力和减少阻力，尽可能发挥动力牵引作用，使变革朝着积极的方向前进，最大限度地缩小反对变革的力量，使变革的阻力尽量降低。国家新闻出版广电总局变革的过程，就是渐进增强动力与克服或减少阻力的过程。其对策有以下几个方面：

第一，客观分析环境，审视组织内外部动力与阻力

变革始终受环境影响，存在动力与阻力两种对抗力量。当前以社交网络、微博、微信等网络新媒体的爆发式流行开启了一个新媒体时代，传媒生态发生了前所未有的转变，原有的传统新闻媒体，包括广播、电视、报纸、杂志等，垄断新闻传播的地位已经不复存在。新媒体形式具有很强的时效性、同步性、互动性、匿名性，在充分尊重普通人的表达权、自主权、知情权和监督权，第一时间传递信息、传播思想、交流观点、倾听民声、反映民意、监督社会、守望文化、记录生活等方面，都有着传统媒体无法比拟的优势，它对舆论引导的影响力、渗透力也日益增强，并逐步向思想理论、社会政治等深度渗透。

传统媒体要积极思考如何在充分认识自身优势的同时，适应受众需求和媒体的发展趋势，融合新媒体优点，发挥自身优势，使融合新技术的报刊、广电在新媒体传播平台中重新抢占宣传阵地，引领主流价值观，不断扩大传播能力。

第二，重塑目标与价值观分系统，注重价值引导，消除抵制心理

改革成功要求新的机构上下达成变革共识，认清变革目标与方向，理解变革的必要性和重要性，形成变革的强大精神动力。引导对变革的期望，将变革目标与行政组织共同目标最大限度地协调，以有效影响组织成员的态度与行为。

当前，我国意识形态领域的形势日益复杂。思想领域出现了宪政主义、民主社会主义、新自由主义、历史虚无主义、西方新闻观等思潮。这些思潮在网络新媒体平台上尤其活跃。网络自媒体有着海量信息的优点，而自媒体特点的缺陷在于自媒体形式信息来源的多样性、不专业性和把关不严格，而传统媒体的优势则是权威性、指导性。新时期署局合并后，新闻出版广电总局承载着主流价值意识形态引导、媒体资源整合与公共服务提供、文化事业产业促进及社会教育等重大使命与职能，要密切关注社会思潮，查找宣传战线的薄弱环节，加强队伍教育培训，强化新闻节目的监管。

第三，科学设计组织结构分系统，理顺职能，重建制度

在进行重大的行政组织改革与发展之前，都需要对行政组织的基本职能、权力结构、制度等进行设计，并调整某些关键性职位，做好组织保障。但同时这种调整强度不宜过于激烈，以最大限度地减少因改革和发展而带来的震荡。同时，积极利用组织新的制度规范组织成员，包括适当运用激励机制。

第四，整合组织的技术分系统，加强宣传、信息沟通和广泛参与

制定合理完善的方案是保证改革成功的前提。工作人员参与变革活动，包括共同选择和拟定变革方案，共同分享资料，并加强思想交流和信息沟通，扩大参与。

我们认为，署局合并后要认真分析新技术与业务形态，加强业务技术学习与培训，使得两个部门的工作人员都能熟悉相关业务和业态发展趋势。新的机构要积极支持传统媒体融合新媒体技术，主攻宣传阵地，第一时间掌握思想舆论动态，加强主流舆论传播，积极传递正能量。要从国家层面强化制度监管，从信息审查过滤、责任倒查机制、网络道德等方面完善监控体系，做到有法可依，强化监管。

第五，创新组织人力资源分系统，建立一支高效领导团队和工作队伍

社会心理状况和组织人事系统在机构变革中的作用至关重要。科学高效的人力资源管理要求有卓越的领导团队和优秀的工作人员队伍。此外，变革必然带来人的利益受损或心态受到影响。要慎重而妥善地考虑如何安置那些因改革而被触动切身利益的人，尽可能保证工作队伍心态稳定，保证改革顺利进行。

当前，应对新媒体冲击和全媒体发展监管环境下的人才储备明显不足。署局合并后，应加大培养相关人才，造就一批与时俱进、适应时代发展要求的人才队伍。

第六，完善管理过程分系统，采取计划性、渐进变革方式保证实施流程可控

管理过程分系统控制着变革动态活动，包含了变革实施中计划、组织、领导、协调、控制等动态管理活动。在采取何种变革方式时，约63.9%的受访者普遍认为与休克疗法的激烈变革相比，有计划的、渐进的变革方式可以方便领导者实施管理过程全流程可控，保证变革朝着预定的目标发展。

五、结论

本研究运用改革力场分析法，将全媒体时代的新闻出版广电总局视为一个开放的行政组织系统，采用问卷调查、焦点团体访谈的方式对72名原广电总局系统受访者进行调查，提出了署局合并后机构整合动力与阻力方面的相关研究意见。

研究表明：

1.多数受访者对“署局合并”持谨慎乐观态度。

2.传媒管理环境日益复杂要求传媒管理机构不断变革，而变革能否成功则取决于变革动力和阻力作用的合力。

3.变革动力包括环境变迁、价值观、职能调整、人事、专家、技术进步等。

4.变革阻力来自目标与价值观冲突（误解）、利益、成本、组织惰性及变革不确定性与习惯等方面。

5.为了保证署局合并改革成功，建议：客观分析环境，审视变革的动力和阻力；注重价值引导，消除对变革的抵制心理；科学设计组织结构分系统，理顺职能，重建制度；整合组织的技术分系统，加强宣传、注重沟通和扩大参与；建立高效领导团队和队伍，做好组织保证，妥善安置受冲击人员；采取渐进的变革方式保证改革实施流程可控。

（作者系国家新闻出版广电总局副处长）