【摘要】立法法修改过程中，一个具有宪制性意义的内容是拟赋予所有设区的市以地方立法权。这一变化将会对我国立法体制、法制统一原则和我国的国家结构形式产生重大影响。由设区的市进行立法是地方自主权的表现，也是实现地方政权机构和居民的意志、利益的基本方式。地方立法权扩张强化了地方政权机构的责任，也促使它们转变职能以及履行职能的方式。

【关键词】立法法；地方立法权；立法权限；立法监督

《立法法》自2000年颁布实施后，终于迎来了首次修改。“立法权限划分的实质是利益、资源的分配（或者再分配）与责任的确定。参加立法权限划分的中央与地方各有关主体都可能自觉或者不自觉地受到利益机制的驱动而企盼分配到更多、更大、更理想的利益”。

本次修改唯一具有重大突破性的，是地方立法权的“扩容”。将地方性法规制定权（地方立法权）下放到所有设区的市，使其从现有的49个扩展到282个。这是对我国现行立法体制的一次重大调整，也是本次修改过程中最具宪制性意义的一项修改。立法权不仅直接表征民主，而且塑造了中央和地方关系主要框架。

一、合理分权，科学确定设区的市的立法权限

新《立法法》关于市级地方立法权的规定是有扩有收的。在扩大地方立法主体范围的同时，将“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项”。这实际上表明了国家对于地方立法主体扩张可能带来立法失范的担忧和预控。但是将设区的市地方性法规的立法权限限定在城市

1.地方立法权限不够科学合理。首先，地方性事务是否仅限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理事务？《立法法》第64条规定地方性法规可以就属于地方性事务需要制定地方性法规的事项进行立法。《宪法》第99条规定地方各级人大可以审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设计划，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第44条有更具体的规定，都表明地方性事务并不局限于城市管理事务。而新《立法法》规定的较大的市的立法权限与宪法、地方人大组织法等法律的规定并不一致，显然过于狭窄。

其次，将设区的市（较大的市）的立法权限限定在城市管理方面，难以达到赋予设区的市以立法权所希望实现的目标。前文已述赋予设区的市地方立法权是考虑我国地区发展不平衡、满足地方因地制宜的需要，是推进地方治理现代化的需要，如果将设区的市立法权事项限定在环境、城管、市容卫生等事项上，那对于适应我国地方发展不平衡带来的治理制度的差异需求、推进改革、提高地方法治化水平、民主治理水平的意义有限，也不利于彰显地方立法的地方特色。

2.地方性事务的范围。有学者认为，在我国，至少以下发生在某一区域的事务应当属于地方性事务：

地方政权建设方面：地方人大及其常委会的工作条例、议事规则；地方行政机关自身建设方面的事项；地方性法规和地方政府规章的制定程序；地方人大对本级政府、法院和检察院的监督；农村、城镇基层政权建设和自治组织的建设。

文化、教育、司法和行政方面：治安管理，如禁毒、禁赌、禁卖淫嫖娼、旅馆、酒吧、学校、机关等娱乐场所和公共场所的秩序、音像制品管理、客运出租的治安禁止或限制燃放烟花爆竹、禁止或限制养狗、禁止或者限制公共场所吸烟；地方警察，如当地警察的巡查、报警受理和出警制度；劳改和劳教管理；防病、治病和医疗设施建设；文艺演出、科研项目管理、旅游、体育等。

二、对我国行政区划的影响

宪法第三十条对我国行政区划做出了规定，而市的具体形态更是呈现出多元状态。从地方立法权的角度来看，由于设区的市实际上和较大的市已无区别，只是由于所处地位和历史原因才导致不同的市之间在地方立法权上有所差别，因此本次立法法修改充分考虑了设区的市的地方立法需求。但既然如此，为何不能将地方立法权也扩展到所有县（县级市）。

“地方立法的本质属性在于地方的自治性，地方立法权源于并服务于地方自治权”，如果仅仅赋予设区的市以地方立法权，而将更加广大的不设区的市和县排除在外，无异于在立法体制上加剧了地方自治主体的不平等性。忽视不同治理主体之间对治理手段的平等需求，对于弥合地区间发展差距、促进不同地区间协调进步和区域均衡发展毫无疑问都是不利的。

作为国家结构形式重要内容的行政区划制度，在调整和完善的过程中，就必须考虑如何通过对具体制度的设计来实现宪法第三条的目的，使之既有利于消除城乡差异、地区差异、实现地区之间均衡发展，又能够充分调动地方的主动性和积极性。

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作者简介：唐洁（1993—），女，汉族，山东烟台，法律硕士，民商法方向。