郑妍

[摘要]到了20世纪70年代，社会发展，时代转换，原有的传统的公共行政模式已经无法满足当时的需要了。当时的资本主义迫切需要一场行政变革，由此开始了新公共管理运动。在新公共管理领域中极具代表性的人物之一就是简·莱恩。他的《新公共管理》一书成为了新公共管理领域的代表作。他的新公共管理的思想也是有其特殊之处的。同时，他的思想与其他的新公共管理的研究者相比有着明显的优势，对经济学知识的大量运用和合同制政府的提出等都对新公共管理的发展起到了很好的促进作用。同时他的思想也有一些缺陷，在他的书中，对于很多的问题的解决办法，未得出系统的解释。

[关键词]简·莱恩 新公共管理 思想

[中图分类号]C93-0 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）12-0012-02

自19世纪70年代，以威尔逊所发表了《行政学之研究》为开端，在后来近一个世纪的时间里，公共行政学经历了一系列的转变。从制度视角的研究到人的视角的研究，又从人的视角的研究到管理中的过程视角的研究，最后到环境视角的研究。到20世纪70年代，历经100年的发展，公共行政学已经发展成了当时社会科学的主流学科，在国家的治理及对社会中公共事务的管理等方面都起到了至关重要的作用。而随着工业革命的胜利，时代背景的转换，民主政治和现代官僚制的产生和发展，使原有的公共行政模式越来越无法满足高速发展的经济与社会的需要，失业、环境污染、社会安全、社会保障等方面矛盾的暴露，使得全世界范围内迫切需要一场变革。这场变革就是发生在20世纪80年代左右，影响范围非常广的。作为公共行政学发展的新的阶段的新公共管理运动，在新公共管理运动中，涌现出了许多具有其特性的代表人物。简·莱恩是极具代表性的人物之一。

一、简·莱恩新公共管理思想产生的历史背景

某种思想的产生或者一些思想运动的爆发，一定是因为当时的某种主流思想无法满足人们更多的需求，或者当时的社会中存在某种严重的问题需要通过某种变革来解决，进而爆发某种思想运动。追溯新公共管理产生的历史背景，我们不能忽视的就是当时所发生的行政变革，新公共管理运动，最早也是由这场行政变革开始的。这场行政变革最早开始于英国撒切尔内阁和美国的里根政府。1979年英国撒切尔内阁为应付当时社会中的各种问题，如财政，环境、社会保障等，而进行了这场变革。当时撒切尔内阁对于这次的行政变革，目的很单纯，只是想借此来减少财政的预算赤字，提高政府办事的效率，提升公民的满意度。毫无疑问，这场变革对于当时的英国面临的问题起到了一定程度的缓解，所以这场变革理所应当的、迅速的，变成了整个资本主义世界的政治经济和行政的改革。作为英国人的简·莱恩，他目睹了整个变革的过程给社会和公民生活所带来的巨大的变化，在这种大的环境背景下学习和生活的简·莱恩的思想不再局限于传统公共行政学的范畴内，对公共行政的认知也在不断拓宽，对新公共管理运动研究产生了浓郁的兴趣。简·莱恩曾只身前往新公共管理运动进行的最彻底的澳大利亚和新西兰考察新公共管理。在澳大利亚大学和堪培拉大学，他与许多学者进行了讨论研究，使他对新公共管理有了更进一步的认识，同时，他的工作单位瑞士日内瓦大学的经济学教授克里斯多夫·帕里隆对于他后来对经济学的恰如其分的使用也提供了很大的帮助。这些为其后期对新公共管理运动的研究和简·莱恩新公共管理思想的形成产生了深远的影响。

二、简·莱恩的新公共管理思想的特点

（一）明确性

简·莱恩新公共管理思想是非常明确的，这点在其开篇就得到了充分的证明。例如，从新公共管理思想的提出时，就不断有人质疑新公共管理思想，认为所谓的新公共管理就只是签约外包制。而简·莱恩在他的《新公共管理》一书中就驳斥了这种观点，在其开篇就明确指出了新公共管理是契约制，不仅仅是签约外包制。他明确地给出了契约的含义：“新公共管理体制中的契约是由指导公共服务提供的各种服务构成的。”①并且在后来的论述中又对契约的种类进行了划分，以及在什么情况下契约有效，一份契约的时限究竟是多长等问题都进行了明确的论证。在当时而言，这成为对契约的研究最全面且最明确的。总体来看，简·莱恩的思想，贯穿其始末的就是明确性，他将以往很多含糊不清的概念进行细化并总结，明确其在新公共管理运动中的确定性的含义。

（二）系统性

简·莱恩的系统性体现在其对新公共管理适用性所做出了精确系统的界定。简·莱恩首先指出，市场改革后公共部门仍然十分庞大，这导致了公共管理在各个公共部门中无处不在。他分析了五种导致公共部门庞大的原因，并提出：“在最近的十多年里，公共部门改革所改变的不是公共部门的总规模，而是公共部门各个部门的规模，公共管理仍然无所不在。”②公共部门的规模的变化与公共管理的变化成正相关趋势，系统地从整个公共部门的视角来看待公共管理所产生的作用。接下来又从瓦格纳定律、工会、文化以及自由倾向主义保守党的力量等方面，系统地分析了公共部门中成本或支出等不同方面的变化与公共管理适用性范围的变化。公共管理主要集中于公共资源配置方面，公共资源配置和收入保障则是公共部门的主要任务，简·莱恩提出，将来收入保障等也应该加入进公共管理的范围中来。简·莱恩并不认为公共管理是要解决公共部门中的全部事情，而且公共管理也做不到解决所有事情，更多的是进行系统的分析，明确其一定的范围，使公共管理发挥其最优的作用。

（三）精确性

简·莱恩的新公共管理思想的精确性体现在其对经济学知识的熟练、大量的运用上。一些无法准确衡量的定性公共问题，通过经济学知识的运用将其转化为可以定量分析的问题加以解决，能够从很大程度上解决公共问题精确性差的问题。例如他对官僚制的批判及官僚制组织的无效率，公共企业的非社会效用问题和再分配的效率与公平问题这几个方面，都是运用经济学知识来证明自己的观点。简·莱恩本身就是一个经济学家，他对经济学知识的巧妙的运用也消除了“新公共管理就是运用于公共部门的微观经济学”的误解，同时为了帮助理解，他与同事绘制了大量的经济学图表。

三、简·莱恩的新公共管理思想的优点

（一）思想上做到了取其精华，去其糟粕

简·莱恩的新公共管理思想并不是把整个公共管理领域都“绑架”到新公共管理的理念上以借此达到公共管理的目的。莱恩是有选择地把新公共管理中有意义的、有借鉴价值的部分与公共管理整合到一起。最值得一提的就是契约与公共合同，这两者为公共管理提供了一种可以替代国家权威的机制——交换和价值，相比较以往的强制性的措施，契约与合同更能起到使双方当事人的互惠互利的条款履行起来更加具有实施性的作用。同时，莱恩又指出合同制中的政府，处于三种角色，仲裁者、签约者和提供者，这三种角色的冲突之中。他提出的解决方案之政府要建立一种能够使各个角色得以有效运行其职能的机制，保证政府签订契约和监控契约运作的能力。

（二）合约制政府的提出带来了多种优势

简·莱恩在他的《新公共管理》一书中用了大量的篇幅来论证合约制政府，相比较于传统的公共部门的治理模式，合约制政府有着明显的优势：

1.降低成本的同时又提高了效率

开始于英国的新公共管理运动最初的目的就是为了在降低成本的同时提高政府工作的效率。大量的经济学知识的运用彻底解决了官僚机构过大、单位成本过高等问题。

2.提升了透明性

合约制政府中的合同是透明的，“使政府对于自己所做的事情，所要为之支付和所要获得的东西有了更清楚的认识”。

3.责任的明确性

无论是在合同执行中出现了哪种问题，合约中都会有明确的规定，合同中任何一方都无法抵赖。同时，合同中对于管理中目标的明确规定，使得合同双方对于目标的履行更具有预见性。

4.某种程度上防止了腐败的发生

新公共管理是把合同当成公共部门之间沟通的媒介，政府中合同的签订依靠首席执行官，同时这些首席执行官又必须履行这些合同。公共部门中的各种活动，如招标、投标等都是严格按照合同进行的，首席执行官也不能按照自己的意志随意更改，活动中的各个环节都是按部就班的，在一定程度上减少了腐败的发生。

四、简·莱恩的新公共管理思想的不足

（一）简·莱恩的思想实践性不强

简·莱恩的思想相比较于其他学者或者是传统的行政学家的观点来说，更像是一个有着经济学知识可以依据的理论模型。但是公共部门的治理，各个环节都可能出现问题。这些问题并不是简单的数据模型就可以分析和解决的，同一个经济模型在某时某地具有适用性，但是却不具有普适性，不同时间不同地点都可能不适用，过分地依靠经济学的知识只会对公共问题的解决产生相反的效果。同时，把政府当作企业来治理，本身就为政府治理带来了很多的局限性。政府治理是为了更好地处理社会中的各种公共事务，保证广大公民的利益不受损害，为整个社会的长治久安提供保障，而企业管理则是从“经济人”假设出发，为最大限度地满足人们所需的各种利益而进行的。

（二）在政府角色冲突的解决方面没有给出体系化的建议

在政府角色冲突的解决方面，简·莱恩确实具有独创性地提出了解决角色冲突并且建立监控机制，但是他并没有给出具体化的建议，更多的是泛泛而谈。如果政府角色冲突这一现象无法解决，那么将直接影响合同制政府的运行。同时，合同制政府相比较于以往的传统治理模式也有其劣势，如对于突发问题的处理等方面。

（三）政府职能的民营化

不单单是简·莱恩，整个新公共管理思想的核心内容就是说：“将私营部门和工商企业的管理方法运用于公共部门。”③新公共管理这么做所带来的直接后果就是公共管理者或者政府不必亲自承担提供服务的责任，而应该尽可能地通过承包或者类似的安排让其他人来承担这些责任。确实，通过这种方式政府或者公共部门能够解决由于其自身的限制因素而造成的公共服务提供能力不足等问题，但是这并不意味着政府或公共部门可以撒手不管，而只是通过过分依靠市场机制来引导公共项目。可是，公共部门终究不是企业，也不能够完全等同于企业来看待，而公共管理者也不该由“划桨者”完全变为“掌舵人”。而简·莱恩所对经济学知识的大量的运用也是把政府完全等同于企业进行的，政府职能民营化存在其合理性与独特的优势，但是其限度应有其规定的范围。

五、结论

在新公共管理领域内，简·莱恩的新公共管理思想与之前的胡德和欧文·休斯相比较，有许多创新之处。他的思想由浅入深，充分分析了新公共管理的发展渊源、主要机制和未来的发展趋势。简·莱恩在深入了解澳大利亚和新西兰改革实践经验的基础上才逐渐形成了自己的观点，为我们提供了很多宝贵的经验。本文通过对简·莱恩新公共管理思想的探析，找出其优点与不足，希望为新公共管理思想的发展与完善起到推动作用。

注释：

①简·莱恩（著），赵成根等（译）.新公共管理[M].北京：中国青年出版社，2004：12.

②简·莱恩（著），赵成根等（译）.新公共管理[M].北京：中国青年出版社，2004：43.

③（美）登哈特（著），丁煌（译）.新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004：13.

【参考文献】

[1]（英）简·莱恩（著），赵成根等（译）.新公共管理[M].北京：中国青年出版社，2004.

[2]（美）登哈特（著），丁煌（译）.新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004.

责任编辑：张丽