邹　克　关天宇　黄宇焓

(湖南大学 金融与统计学院，湖南 长沙　410079)

美国金融防火墙制度的演化与反思

邹克关天宇黄宇焓

(湖南大学 金融与统计学院，湖南 长沙410079)

【摘要】梳理和分析20世纪30年代以来美国的金融防火墙制度建设所经历的严格管制到比较宽松再到加强监管的三个阶段，总结各阶段美国金融防火墙制度的内容、特点与作用。美国金融防火墙制度的优点在于它能随金融环境的变化而进行相应调整，从而更有效地提高金融业效率与竞争力，控制金融业的风险；美国金融防火墙制度建设的不足之处在于其是政府与金融集团博弈与妥协的结果，且在金融集团追求利益最大化的目标下缺乏足够的前瞻性，无法有效监管金融创新中的风险。借鉴美国金融防火墙制度的经验与不足，对我国金融防火墙制度建设提出了八大建议。

【关键词】防火墙制度；分业经营；混业经营

金融防火墙制度是指根据金融机构的特性，在金融网络进出口中设置屏障的一系列制度安排，该屏障依据金融机构的职能，通过安全策略和规则，找到控制风险流进与流出金融机构的方式，达到保证整个金融体系安全稳定运行的目的，实现金融业宏观审慎管理。金融防火墙制度所涵盖的范围比较广泛，既包括隔离银行业与证券、保险业的制度安排，也包括隔离银行业与其他非银行金融机构的相关内容。

金融防火墙制度的建立有利于金融监管机构加强对金融安全环境的掌握和监控及防范系统性风险。一方面，金融防火墙具有阻断风险传导路径的功能，能使金融监管机构在风险发生之初控制风险的大小和降低风险的危害程度，也有利于金融监管机构对风险的性质和大小进行分析和评判，从而使金融监管机构能够更好地把握整个金融体系的状况并保证金融行业的良好运行；另一方面，金融防火墙制度的建立对防范系统性风险至关重要。完善的金融防火墙制度可以降低金融机构的风险溢出，将其风险隔离在小范围内，防止个体风险经过传导转化成系统性风险[1]。

金融防火墙制度起源于美国。美国国会于1933年颁布《格拉斯——斯蒂格尔法案》。该法案构建了最早、最为严格的金融防火墙制度——将投资银行与商业银行的业务进行严格划分，禁止银行包销和经营公司证券[2]。20世纪70到80年代，随着金融自由化的推进，美国金融业的国际竞争力大幅下降，为了适应金融自由化、全球化的变化趋势，美国放松混业经营管制，并通过《金融服务现代化法案》从法律上建立了混业经营体制。此后，金融控股集团逐渐兴起，商业银行、证券公司以及保险公司跨界经营的趋势日益显著，金融防火墙的严格程度逐渐降低。然而，随着混业经营的深入开展，金融机构之间的关联性上升，风险传染性加大，导致系统性风险积累。自2006年底美国开始出现了诸如次级抵押贷款机构破产及股市剧烈震荡等一系列危机，严重损害了美国金融秩序和经济状况。鉴于此，美国于2010年颁布了《多德——弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(简称《多德——弗兰克法案》)，扩大了监管机构的权力，允许陷入困境的金融机构被分拆，并采纳了“沃克尔规则”，限制大型金融机构进行投机性交易，特别是金融衍生品的交易[3]，相对严格的金融防火墙制度再次建立起来。

美国金融防火墙制度从建立至今，体现为一个动态的、根据宏观经济环境不断调整和完善的演变过程。经历多次变革后，美国金融防火墙制度日渐成熟。随着中国经济进入新常态，地方政府性债务积累，地方政府融资平台风险上升，影子银行规模快速膨胀，商业银行面临更大的信用风险与流动性风险；中央银行对区域性系统性风险的防范任务更显急迫。因此，对美国金融防火墙制度的演变进行梳理分析，总结其经验与不足，能够为仍处于混业经营初期的中国银行业的防火墙制度建设提供有力借鉴。防火墙制度是宏观审慎管理的重要内容，完善防火墙建设有利于提高中央银行宏观审慎管理的能力。笔者拟按照时间顺序，以三大标志性法案为线索，介绍美国在每一时期的金融防火墙制度建设情况，并且分析每一时期的经济环境和防火墙制度建设的原因、过程和结果；总结美国金融防火墙制度的经验和教训，并结合实际对中国金融防火墙制度建设与完善提出针对性建议。

一、20世纪30年代大危机后的金融管制时期

18世纪末，美国经济快速发展的背景下，资产与资本规模较大的商业银行开始涉及证券业务，在利益的驱使下，开展投资银行业务逐步成为商业银行的主流做法。商业银行投资证券在1933年金融危机前很少受到金融业法律的限制——由于法律不完善，商业银行以子公司的形式参与投资银行的业务不存在法律障碍[4]。然而二战前美国开始出现大萧条，由1929年爆发的华尔街股灾所引致的经济危机给美国实体经济及其金融业带来了毁灭性打击，人均收入、税收、盈利、价格全面下挫，国际贸易锐减50%，失业率飙升至25%。这场经济大危机成为结束自由混业经营的转折点。

为了使美国经济摆脱大萧条的困境，规范经济危机导致的金融业混乱局面，美国于1933年颁布了《格拉斯——斯蒂格尔法案》，开启了美国金融防火墙制度的历史。《格拉斯——斯蒂格尔法案》要求商业银行与证券商必须要“分业经营”，将商业银行、投资银行和保险公司分开管理，在较高风险的证券业务与传统银行业务之间建立防火墙制度。此外，《格拉斯——斯蒂格尔法案》严格区分不同种类的银行业务，并建立美国联邦存款保险公司为银行储蓄保险。

该法案涉及金融防火墙制度的核心部分内容包括：第16条规定禁止商业银行承销除了美国财政部、联邦机构、市和州的一般债券以外的证券，并且禁止商业银行从事证券承销和交易；第20条规定禁止银行包销和经营公司证券，禁止商业银行与证券机构建立关联关系；第32条规定禁止商业银行机构建立人员联销关系，但是仅为当银行是联邦储备体系的成员时才适用，非成员的州银行不受管辖。客观上，第16条规定迫使了商业银行、投资银行业务的分离；第20条规定从法律上禁止银行进入风险更高的证券业务，限制银行证券化的风险；第32条规定使得商业银行可通过退出联邦储备体系达到摆脱混业经营限制的目的[5]。

1934年美国证券委员会成立，正式确定对商业银行与投资银行实行分业监管体制。此后，美国又相继通过一系列法律、法规，对金融防火墙制度进行补充和完善。

表1　美国分业经营主要法案表

《格拉斯——斯蒂格尔法案》颁布的初期，美国经济萧条，信用严重缺失，法案的颁布对银行业的稳定以及投资银行业的发展都起到了重要的作用。相比危机之前的情况，《格拉斯——斯蒂格尔法案》改变了美国金融业的混乱局面，为金融业的发展提供了一个相对稳定的环境。然而，随着时代的发展，国际经济形势发生了很大的改变，金融业自由化与全球化迅速推进，《格拉斯——斯蒂格尔法案》越来越难适应多变的市场环境，同时商业银行作为传统金融中介的作用在金融体系中的重要性已大幅下降[6]。

二、20世纪70年代后的放松金融管制时期

20世纪70年代，高通货膨胀和经济停滞不前使美国商业银行的经营陷入前所未有的困境，70年代末，金融自由化思潮涌动，到20世纪80年代，在金融自由化和全球化的推动下，混业经营成为主要发达国家金融业的主导模式。当时国际形势发生了巨大变化，美国商业银行由于受到分业经营模式的制约，无法与欧洲、日本等实行混业经营模式的金融机构分庭抗礼，竞争力日益下降。因此，美国开始放松对于金融防火墙的管制[7]。美国政府逐步通过《高恩——圣杰曼存款机构法》、《金融服务现代化法案》实现对金融业混业经营的限制。

《高恩——圣杰曼存款机构法》(1982年颁布)强调，给予储贷机构与银行类似的业务范围，扩大存款机构负债和资产业务的范围，允许银行从事有限的证券承销和保险业务以及非银行存款机构的商业贷款发放业务；重新解释《格拉斯——斯蒂格尔法案》的第20条，即禁止商业银行“主要从事”证券业务，允许商业银行可以有上至5%的收入来源于投资银行业务；允许作为商业银行的银行信托公司从事商业票据业务；批准大通曼哈顿银行发行商业票据的申请，并加强对混业经营所产生的风险进行防范。美联储认为第20条条款中的“主要从事”一词应理解为商业银行可以在不影响主营业务的情况下从事少量投资银行业务，这里需要指出的是，美联储第一次对《格拉斯—斯蒂格尔法案》进行重新解释[8]。《高恩——圣杰曼存款机构法》从不同方面降低金融机构分业经营的政策限制，为美国金融机构提供了与外国金融机构平等竞争的环境，是监管机构对金融自由化趋势的一种配合。

不过直到1999年，美国国会通过《金融服务现代化法案》才标志着以《格拉斯——斯蒂格尔法案》为基础的美国金融防火墙制度的彻底瓦解，实行了66年的分业经营体制被打破。《金融服务现代化法案》的通过是美国商业银行体系发生的第二次重大变革，美国金融业进入混业经营时代。

《金融服务现代化法案》明显放宽了金融各行业的经营权限，允许商业银行和银行控股公司出售多种金融产品和服务，极大程度上完善了单一储蓄制度的不足之处[9]。《金融服务现代化法案》的主要思想是：银行控股公司有权与所有保险或证券公司共同销售金融产品或服务，允许资本充足且有较好管理能力的全国性银行的分支机构承销证券，并且银行或银行分支机构提出申请后可以经营一定的保险产品[10]。对商业银行的业务监管上，第102条规定银行主导的金融控股公司被赋予销售证券公司与保险公司所提供的服务与产品的权利；第107条规定中提到，允许商业银行保留少量与金融活动相关的商业活动，但禁止进行非金融商业活动；第111条规定中提到，控股公司被要求每隔一定时间(美联储和财务部要求为4年)报告一次有关金融的主业、辅业，以及与金融相关的商业活动的情况[9]；第112条规定中提到，金融控股公司虽然可以从事非金融活动(在1997年10月份之前被法律许可的)，但在期限上与比重上都进行了限制，其中，非金融活动收入占比不得超过年总收入的15%[9]。对银行的证券活动监管上，第103条规定中提到，商业银行通过注册获得经纪人资格，通过网络、电话方式等，可为客户提供诸如信托、财产保险、人寿保险、职工福利计划类型的经纪服务等；第132条规定中提到，商业银行依然拥有提供股权互换服务、信贷互换服务给零售客户在内的衍生产品交易的权利；第108条规定中提到，美联储与证券交易委员会共同被授予对证券产品的认定做出裁决的权利，其中，证券交易委员会针对投资公司的分支机构、经纪代理商进行不利的资金转移有进行禁止的权利，此时，美联储等监管部门应对存款机构追加限制条款或要求其弃资[9]。对保险业的监管上，第117条规定中提到，银行或其分支机构经营特定的保险产品需要事先提出申请，即使是全国性的银行从事保险业务，也由州一级监管机构负责监管；第112条规定中提到，存款机构要求其保险公司提供资金时，州保险监管部门有权禁止对保险公司的分支机构有害的资金转移，此时联邦银行监管当局应给存款机构追加限制条款或要求其弃资[9]；第114条规定中提到，与州保险法对应的13个地区被划分安全港，在安全港内，联邦法律不得凌驾于州保险法之上，除这13个地区外，其它地区不得歧视银行从事保险活动[11]。

美国金融业在20世纪末放弃分业经营模式，走上混业经营的道路，既是受当时金融环境所迫，也是金融业发展的内在要求。《金融服务现代化法案》对美国乃至全球金融业发展都产生了重大而深远的影响。第一，它确定了美国新世纪金融发展的制度基础，法案的出台有利于提高金融机构的效率，增强美国金融业的国际竞争力，并助推了美国经济的持续发展。第二，法案使得金融竞争变得更为激烈，金融兼并在全球范围内愈演愈烈，金融一体化趋势日益明显，进一步加快金融创新。第三，该法案导致全球金融发展极端化，发展中国家在世界金融领域的地位越来越低，其金融政策也受到了发达国家更强的约束和影响。第四，由于国际上没有形成一个完整、统一、平等的国际多边金融体制框架，并且发展中国家金融市场较不完善，缺乏有效的经验积累和较强的风险管理能力，导致金融自由化会急剧增加这些国家的金融风险，甚至影响国际金融的稳定。

三、21世纪初次贷危机后的加强金融监管时期

自美国实施混业经营后至金融危机发生以前，美国实行的“双线多头”的金融监管体系在一定时间内发挥了卓有成效的作用。然而，随着金融创新层出不穷，金融机构的综合业务不断推进，美国金融监管机制开始出现监管重叠、真空和失控的问题。2007年8月爆发的次贷危机进而引致的全面金融危机使其弊端暴露无遗。危机极大地冲击了市场秩序，金融市场信贷紧缩，导致了系统性风险。此次危机成为自美国20世纪30年代大萧条以来最严重的金融危机[12]。

为了解决金融危机中出现的问题，美国于2010年出台了《多德——弗兰克法案》。该法案被认为是自大萧条时期后最严厉的金融改革法案[13]，《多德——弗兰克法案》针对防火墙制度建设方面的核心内容在于允许陷入困境的金融机构被分拆，并采纳了“沃克尔规则”(2013年)，限制大型金融机构进行投机性交易，改进风险隔离措施，加强对金融衍生品的监管力度[14]。

《多德——弗兰克法案》中与防火墙制度相关的内容很多。第111条规定成立负责检测和处理威胁金融体系稳定的系统性风险的专门机构——金融稳定监管委员会；同时，加大力度监管金融衍生品的交易，将缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管范围，并且对商业银行的自营交易进行限制[15]。第206条强化了退出隔离机制。为了防止金融机构倒闭动用纳税人的资金救助，于是设立了新的破产清算机制，要求大型金融机构先行做好风险的拨备[16]。第619条规定中提到，商业银行和控股公司禁止从事自营交易，同时，这些主体不得发起、获取或持有对冲基金与私募股权基金的股权或其他所有者权益(“沃尔克规则”)。第724条和第763条规定中提到，应对“互换”和“基于证券的互换”的金融服务进行风险隔离，既包括集中结算的该类金融服务，也包括非集中结算的该类金融服务；对于集中结算的“互换”，期货经纪商应将“互换”担保品限定在某些范围内，同时期货经纪商被禁止混合自有资金与互换担保品[17]。第610条中规定证券监督委员会(SEC)的部分证券监管权力被过渡给美联储和新成立的金融稳定监督委员会(FSOC)，而掉期等衍生品市场则由SEC与CFTC分类监管，对于投资银行业则确立“银证共治”的模式。对于美国金融监管体系的变化趋势是，美联储被赋予更大的监管职责，但其自身也将受到更严格的监督。第165条规定对银行的资本充足率提出了更加严格的规定，它将银行的规模大小和风险情况纳入设定新资本要求的条件，并且不再将大型银行的子公司信托优先债券作为一级资本；要求资产在150亿美元以上的银行必须达到更高级别的资本标准；大型银行必须在5年内逐步从一级资本中剔除信托优先债券；但允许资本规模低于150亿美元的银行将信托优先债券继续作为其一级资本[11]。第605条规定美联储对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。美联储在实际监督中以纲领性指导为主，在监督过程中如果发现了因薪酬制度导致的金融机构非审慎行为，美联储保留有干预与阻止的权力[18]。

《多德——弗兰克法案》是美国政府对2008年金融危机的主要回应，它以对加强系统重要性金融机构的监管为核心，同时对信用评级、对冲基金、公司治理、衍生品市场等诸多方面进行了改革。与《格拉斯——斯蒂格尔法案》类似，《多德——弗兰克法案》也是在金融业受到严重冲击后所颁布的法律，不过不同于《格拉斯——斯蒂格尔法案》对混业经营的完全禁止，《多德——弗兰克法案》仅仅是根据现代金融经济状况和美国当前金融业的发展情况加强了对混业经营的监管，从某方面讲，它是在对金融业有了更为深刻的见解和认识后得出的实践结论；相对于《金融服务现代化法案》，《多德——弗兰克法案》则是在经济金融形势发生较大变化的情况下，对金融防火墙制度的法律根基所做的一次大范围调整，虽然依旧保留了混业经营模式，但是要求有关部门设立全能监管机构，加大监管力度，扩大监管范围，形成了一套系统的严格监管模式。

四、对我国金融防火墙制度建设的启示

(一)美国金融防火墙制度建设的经验与不足

1、美国金融防火墙制度建设的经验

美国金融业繁荣与萧条此消彼长，效率与风险如影随形，作为金融防火墙制度设立时间最长、发展最为完善的国家，美国在金融防火墙制度的建设上有值得学习与借鉴之处。

(1)美国的金融防火墙制度不是一成不变的，会根据国情的变化做出相应的调整。从1933年的《格拉斯——斯蒂格尔法案》要求商业银行与证券商必须进行“分业经营”，到《金融服务现代化法案》放宽了金融业的经营权限，再到《多德——弗兰克法案》限制自营交易、允许金融业之间适度的混业经营，均反映出美国金融防火墙制度适应金融发展的动态性。并且每一次改革之后金融业的竞争力都得到了极大的提升。

(2)美国金融最新的防火墙制度既阻隔了创新业务的高风险向传统业务的传递，又防范了道德风险，保证市场的公平竞争。《多德——弗兰克法案》中对于防火墙制度的有效设计成功地阻隔了创新业务对传统银行业务的风险传染，它使创新业务的风险和损失无法轻易转嫁到受到金融安全网保护的传统业务上。与此同时，美国对于金融安全网保护范围的认定非常谨慎，“沃尔克法则”直接切断了金融安全网与高风险业务之间的联系，在防止道德风险的同时促进了市场的公平。

(3)美国金融防火墙制度有利于金融控股集团简化结构、提高透明度，从而有利于其自身的风险管理与金融监管。混业经营与金融创新日益使得金融机构的组织结构与业务结构复杂化，通过防火墙制度可抑制这种趋势。当前美国的银行与银行控股公司已被剥离其自营业务和对私募基金与对冲基金的投资业务，但是资产在500亿美元以上的非银行金融机构可以从事上述交易业务。这种将不同风险的业务进行明显隔离的措施有利于使市场监管职责变得更加明确，也有助于商业银行内部培养审慎经营管理的文化。

2、美国金融防火墙制度建设的不足

屡次爆发的金融危机表明美国的金融防火墙制度仍存在诸多不足。

(1)美国金融防火墙制度的法律与政治基础本身存在漏洞与缺陷。2008年金融危机发生之前，过度强调金融自由化，监管制度滞后，导致次级贷款和金融衍生工具泛滥，积累了系统性风险；从一定程度上看，金融危机后颁布的《多德——弗兰克法案》则是政府与金融寡头妥协的产物，对金融业系统性风险的防范存在不足。

(2)美国金融防火墙制度的前瞻性不够。从整个防火墙制度建设过程看，美国防火墙制度实际上无法在第一时间对金融创新带来的风险进行监管和防范，也没有很好地预测金融风险趋势，导致当金融发展带来的风险累积到一定程度后就会爆发金融危机，监管当局只能对防火墙制度进行被动调整。

(二)我国金融防火墙制度建设的对策建议

当前，我国金融防火墙制度设计的法律、法规不够完善，且我国经历了一段较长时间的分业经营、分业监管时期，缺乏对建立金融防火墙制度的实践经验。美国金融防火墙制度的建设经验对我国金融防火墙制度建设有着重要的借鉴意义。

1、过于严格或者过于宽松的金融防火墙制度都不可行

过于宽松的防火墙制度容易使该制度流于形式，起不到应有的效果；而过于严格的防火墙制度虽然能够有效防范金融风险，但对金融创新的抑制也相当明显。因此，监管部门应把握好金融防火墙的严格程度，阻隔业务风险在金融机构内与机构间的相互传染，同时，在确保金融安全的情况下为适度金融创新提供支持。

2、金融防火墙制度要符合我国金融市场的实际情况

我国目前处于混业经营的初级阶段，资本市场不太完善，金融创新能力相对不足，我国的防火墙制度在该阶段应相对宽松。同时，我国的银行业资产规模大，传统业务占比高，不具备将传统银行业务与新兴业务完全隔离的条件，因此，最好的解决方式是建立银行集团控股公司，通过在控股公司内部设立防火墙制度实现对风险的防范。

3、金融防火墙制度要注重效率与公平的统一

大型金融机构有其明显的市场优势，能够通过规模效应和协同效应实现业务的迅速扩张，与此同时也会产生更多的风险。在进一步完善金融防火墙制度的过程中，应该严格防止大型金融机构利用隐形补贴获得市场优势，从而保证市场公平；但是，对于合法合规的交叉销售和资源共享，金融监管部门应予以鼓励和支持，因为从长远来看，这有利于提高全社会的福利。

4、金融防火墙制度应构建明晰的监管框架，提升金融机构或者金融控股公司透明度

防火墙制度的设计必须是全方位的，其监管框架应包括人事防火墙、业务防火墙、信息防火墙、资金防火墙等各个方面，各类防火墙之间相互独立，互不影响[19]。通过细化防火墙制度，可以明确监管部门的职责，与此同时，金融控股公司内部结构也得到简化，更易于监管部门的监管。

5、金融防火墙制度需要健全配套的法律、法规体系

尽管我国在2015年新修订了《商业银行并表管理与监管指引》，全面细化风险隔离要求的同时，也制定跨行业跨市场的交叉性金融业务的标准、监管方案，并对关联业务和交叉业务建立联合检查制度[1]，把资本市场中波动性较强的那部分风险与银行业体系隔离开来[20]，但是总体而言针对防火墙制度的法律、法规依旧相当缺乏，特别是在防范金融衍生产品所带来的风险方面相对不足。

6、金融防火墙制度的设计要有预见性与前瞻性

制度设计不仅要与当前国家的经济金融环境相适应，还要考虑到未来经济环境可能发生的变化，要充分考虑中国金融业在混业经营发展方向上的趋势，以及互联网金融对金融业的冲击作用等。否则，新的金融防火墙制度设计将会缺乏延续性，极有可能因为环境的改变而变得无效。

7、除了要建立明确的监管防火墙以外，还要探索更多金融集团内部自律的隔离手段

在金融集团内部设立明确的各类别防火墙当然是必须的，但是仅仅依靠监管防火墙仍远远不够，还需要培养注重风险隔离的企业文化，完善内控制度，提高金融集团的自律意识。将监管防火墙和自律防火墙相结合，才能更有效地确保金融业的平稳运行。

8、金融防火墙制度要与金融消费者权益保护政策相结合

金融消费者对金融风险的认识不足，导致其过度承担风险，加强金融消费者权益保护，商业银行等机构应充分揭示金融产品风险[21]；从金融防火墙角度，抑制商业银行等金融机构风险的过度承担，有利于保护金融消费者的权益，同样，提高金融消费者对金融风险的识别能力，有利于发挥金融防火墙隔离风险的作用。因此，为有效实现风险隔离，防范利益冲突，有必要在防火墙建设中融入消费者权益保护理念，形成多元化、系统性的“金融防火墙”体系。

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(编辑：余华；校对：蔡玲)

The Evolution and Reflection of American Financial Firewall System

ZOU KeGUAN Tian-yuHUANG Yu-han

(ShoolofFinanceandStatistics，HunanUniversity，ChangshaHunan410079)

Abstract:Sorting and analyzing the American financial firewall system since 1930s’，and from the stage of strict controlling to loosing regulation to strengthening the supervision finally and then summarizing the contents， characteristics and functions of the financial firewall system, this paper considers that the strengths of the American financial firewall system is of flexibility on the change of financial environment so that it can improve the efficiency and raise the competitiveness of the financial sector effectively and control the financial risk; the deficiency of the American financial firewall system is that it is a result of concession of competition by government and financial industry and due to the lack of enough perceptiveness， the financial groups are not able to supervise the risk in financial innovation effectively. Based on the strengths and deficiency of the American financial firewall system，the paper finally proposes advices from eight aspects on the financial firewall system in our country.

Key words:the financial firewall system; separate operation; mixed operation

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.03.001

·收稿日期：2016-03-12

基金项目：教育部高等学校博士学科点专项科研基金项目“基于系统性风险防范的我国银行业监管制度研究”(项目编号：2011061110023)

作者简介：邹克(1985-)，男，湖南娄底人，湖南大学金融与统计学院博士研究生，研究方向：金融管理

【中图分类号】C93；F832

【文献标识码】A

【文章编号】2095-1361(2016)03-0005-08