常　健　杜宁宁（南开大学，天津300350）



中外公共冲突化解机构的比较与启示

常健杜宁宁
（南开大学，天津300350）

摘要：中国与其他国家的公共冲突化解机构在专门性、专业性、机构属性、人员构成、资金来源、协议约束力等方面具有许多共同点，但也存在一些重要的差异。为了提升公共冲突化解机构的效能，需要进一步加强对公共冲突化解机构的法律和制度支持，细化专业分工，更多吸收专家参与，并建立各类冲突化解机构的统一规范和交流平台。

关键词：公共冲突；冲突化解；冲突化解机构

杜宁宁 男（1990-）南开大学周恩来政府管理学院博士研究生

市场经济体制所导致的利益多元化，使社会各群体之间的矛盾、纠纷和冲突倍增，从而对国家的公共冲突化解机构建设提出了新的要求。所谓公共冲突化解机构，是与法院、公安机关等具有强制力的国家机关相对的公共组织，它主要通过斡旋、调解、仲裁等方式促使冲突相关各方达成协议，使冲突得以化解。从国内外公共冲突治理的经验来看，仅仅依靠公安机关和法院等具有强制力的国家机关不足以有效和及时治理日益增多的公共冲突，加强公共冲突化解机构的建设是提高公共冲突治理能力的可行路径。

改革开放以来，中国在大力加强公安和司法机构建设的同时，也积极开展公共冲突化解机构的建设，各级信访机构、人民调解委员会和各类专业调解组织得到了相应的发展和完善。但相对于处于高发阶段的各种公共冲突来说，中国公共冲突化解机构的化解公共冲突的效能和效率还远远无法满足需求，需要在法律依据、组织形式、人员构成、职责与权能、专业化程度等诸多方面进行转变和完善。在这些方面，国外公共冲突化解机构的经验能够为我们提供一定的启示。本文试图通过中外公共冲突化解机构的比较，发现其共同点与不同点，并分析差异产生的原因，进而总结出有助于中国公共冲突化解机构建设的一些启示。

一、中国现有公共冲突化解机构的形式与特点

中国公共冲突化解机构的状况可以从机构的专门性、专业性、机构属性、人员构成、经费来源、工作性质、协议约束力和化解效果等方面来加以描述和概括。

根据机构的工作性质，公共冲突化解机构可以分为专门机构和非专门机构。在中国，专门性的公共冲突化解机构并不发达。法院和政府一般行政机关都承担着一定的公共冲突化解职能，如法院承担着司法调解职能，卫生行政部门承担着医患纠纷的化解工作，国家电力监管委员会及其派出机构承担着电力争议纠纷的化解工作，劳动保障监察机构、人力资源和社会保障部门承担着劳资纠纷的化解工作，但它们不是专门的公共冲突化解机构，冲突化解只是其工作职责中的一个很小的部分。与此同时，中国也建立了一些专门性的冲突化解机构，如各级人民调解委员会、各级政府的信访机关等。截至2012年，全国共有人民调解组织81.1万个，其中村（居）调委会67.8万个，乡镇（街道）调委会4.2万个，企事业单位调解组织6.5万个①。

公共冲突化解机构又可以进一步分为一般性机构和专业性机构。一般性的冲突化解机构负责化解各种类型的公共冲突；专业性的冲突化解机构负责化解某一特定类型的公共冲突。在中国，公共冲突化解机构的分工还处于初步阶段，一般性的公共冲突化解机构占据主要位置，其最主要的形式是各级政府的信访机构和基层的人民调解委员会。但在一些冲突高发的领域，也出现了一些专业性的冲突化解机构，如环境纠纷行政调解委员会，医患纠纷人民调解委员会和仲裁委员会，劳动人事争议仲裁委员会，道路交通调解委员会，物业管理调解委员会，农村土地承包经营纠纷调解委员会和仲裁委员会，土地山林水利权属纠纷调解处理机构等。到2014年，全国共设立行业性、专业性人民调解委员会2.1万余个，其中，医疗纠纷调委会3369个、道路交通调委会3016个、劳动争议调委会3648个、物业管理调委会2551个②。

从机构属性来看，专业性的公共冲突化解机构可以分为政府机构、准政府机构和非政府机构。中国专职的公共冲突化解政府机构包括政府的信访部门和行政调解部门，以及专门成立的冲突化解机构，如各地环保局下设的环境纠纷调解委员会，再如广西壮族自治区县级政府建立的土地山林水利权属纠纷调解处理机构，负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的组织协调、督促指导工作，并负责人民政府交办的土地山林水利权属纠纷案件调解、处理的具体工作③。一些基层政府也成立了专业性的调解和仲裁机构，如砖集镇农村土地承包经营纠纷调解委员会，准旗农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会。人民调解委员会是在村民委员会、居民委员会和企事业单位依法设置的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作④，它在名义上是非政府组织，但实际上属于准政府组织。

从机构的组成人员来看，公共冲突化解的政府机构的组成人员应是政府公务员，但一些仲裁机构会聘请兼职仲裁员。根据《中华人民共和国人民调解法》，人民调解委员会由3-9人组成，人民调解委员会委员每届任期三年，可以连选连任。村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。⑤人民调解委员会根据调解纠纷的需要，可以指定一名或者数名人民调解员进行调解，也可以由当事人选择一名或者数名人民调解员进行调解。⑥人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。⑦一些专门类别的人民调解委员会的组成人员是由政府推荐产生的，如《天津市医疗纠纷处置条例》没有规定医疗纠纷人民调解委员会组成人员的产生办法，只是规定“市医疗纠纷人民调解委员会的组成人员和人民调解员，应当向司法行政部门备案”⑧。

从机构的经费来源来看，我国目前公共冲突化解的政府机构的经费来自政府财政拨款。根据人民调解法，人民调解委员会开展工作的办公条件和必要的工作经费由设立人民调解委员会的村民委员会、居民委员会和企业事业单位提供。⑨根据《天津市医疗纠纷处置条例》，市医疗纠纷人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴费用由市财政予以保障。⑩按照司法部和财政部有关文件规定，人民调解经费包括司法行政机关的指导经费、人民调解委员会工作经费和人民调解员补贴经费。各级司法行政机关指导人民调解工作的经费由同级财政予以保障，但事实上，至今未在国家层面明确保障标准。在经济欠发达地区，保障水平低，不能适应工作需要。人民调解委员会基本上没有工作经费。在乡镇（街道）和村（居），经费基本上处于无保障的状况。有的乡镇（街道）每年拿出一定的经费通过奖励的形式补贴给人民调解员，这称之为“以奖代补”机制。由于经费保障不到位，人民调解员的工作积极性受到了很大影响。⑪

从工作性质来看，公共冲突化解机构的工作可分为司法调解、仲裁、行政调解、人民调解、民间调解。在处理程序上，根据人民调解法，人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。⑫根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（1）实地调查，核实证据；（2）听取各方当事人意见；（3）组织和解、调解；（4）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（5）人民政府集体讨论决定。⑬《根据电力争议纠纷调解规定》，调解员可以采取下列方式调解电力争议纠纷：（1）根据已掌握的情况向当事人提出争议纠纷解决建议；（2）单独会见一方当事人或者同时会见各方当事人；（3）以书面或者口头方式征求一方当事人或者各方当事人的意见；（4）要求当事人提出争议纠纷解决建议或者方案；（5）经当事人同意，聘请与争议纠纷各方无利害关系的专家或者机构对争议纠纷事项提供咨询建议或者鉴定意见；（6）有利于当事人达成一致的其他方式。⑭

从冲突化解达成协议的约束力来看，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力。根据人民调解法，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。⑮根据《根据电力争议纠纷调解规定》，调解书中有关民事权利义务的内容，具有民事合同的性质，法律另有规定的除外。具有民事权利义务内容的调解书，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。具有给付内容的调解书，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。⑯

从化解冲突的效果来看，不同类型的公共冲突化解机构的共同作用，使得全国人民调解纠纷总数逐年大幅增加。2011年共调解各类矛盾纠纷893.5万件，其中涉及医疗纠纷、道路交通、劳动争议、物业管理等行业性、专业性矛盾纠纷64.9万件。⑰2012年至2014年，全国人民调解组织共开展矛盾排查近723万次，预防纠纷511万余件，调解纠纷超2299万件，调解成功率97%。⑱由此可见，公共冲突化解机构在冲突预防、纠纷化解中起到了举足轻重的作用。以医疗纠纷调解为例，2013年，全国共调解医疗纠纷6.3万件，调解成功率达88%。截至2014年，全国共建立医疗纠纷人民调解组织3396个，人民调解员2.5万多人，55%的医疗纠纷人民调解委员会具备政府财政支持。⑲

表1对中国公共冲突化解机构的基本状况作出了概括。

表1 中国公共冲突化解机构的基本状况

道路交通纠纷调解协议具有民事合同的约束力社区物业纠纷电力纠纷电力监管机构非专门机构道路交通纠纷调解委员会　专门机构　行政机构　公务员　财政预算　行政调解物业管理纠纷人民调解委员会专门机构　地区政府主办的组织公务员和兼职专家　政府资助　人民调解调解协议具有民事合同的法律约束力行政机构　公务员　财政预算　行政调解调解书具有民事合同性质，可申请人民法院确认其效力

二、其他国家冲突化解机构建设的特点和经验

国外公共冲突化解机构的状况也可以从机构的专门性、专业性、机构属性、人员构成、经费来源、工作性质、协议约束力和化解效果等方面来加以描述和概括。

在机构的专门性上，许多国家既有专门的冲突化解机构，也有非专门的冲突化解机构。在专门性的公共冲突化解机构方面，韩国政府建立了许多专门化解冲突的政府委员会，美国建立了冲突化解中心、联邦劳动关系调停调解局，英国建立了纠纷调解中心，日本建立了公害调解委员会，德国建立了医疗事故调解处，等等。在非专门性的冲突化解机构方面，如日本的医学协会和劳动委员会，美国的环保署，英国的知识产权局，韩国的消费者保护院等，虽然不是专门从事冲突化解的工作，但都具有化解相关公共冲突的功能。

在机构的专业性上，一些国家既有一般性的公共冲突化解机构，也有更多的专门类别的公共冲突化解机构。以韩国为例，它既建立了韩国国民大统合委员会和国民权益委员会这两个一般性的公共冲突化解机构，又建立了一些化解专门类别公共冲突的政府委员会，包括化解土地纠纷的土地收用委员会，化解劳动冲突的劳使政委员会，化解环境冲突的环境纠纷调解委员会，化解行政冲突的行政协议调整委员会，化解政治冲突的疑问死真相查明委员会、民主化运动关联者名誉恢复与补偿委员会和亲日反民族真相委员会，化解社会冲突的女性家庭委员会、岁月号真相委员会等。㉒再以美国为例，美国既有冲突化解中心这种一般性的冲突化解机构，也建立了一些专门类别的冲突化解机构，如化解社区冲突的社区调解委员会，调解医患纠纷的医疗纠纷改革委员会，化解劳资冲突的联邦劳动关系调停调解局，化解社区冲突的社区关系服务部。再以英国为例，英国既有化解一般性公共冲突的调解中心，又建立了化解家庭纠纷的家庭纠纷调解组织，化解医患纠纷的国民医疗服务诉讼委员会，化解劳资纠纷的咨询、调解、仲裁服务委员会。

在机构的性质上，一些国家的公共冲突化解机构既有政府机构，也有大量的非政府机构。美国处理劳动纠纷的机构分为官方机构、民间机构和法院三种类型。官方调解机构包括联邦劳工部下的劳工标准与执行委员会、调停调解局、国家劳动关系委员会、平等就业机会委员会等；民间机构包括美国仲裁协会等。

在机构的组成人员方面，一些国家的公共冲突化解机构特别注意吸收兼职专家。例如，韩国化解公共冲突的政府委员会就包括了相关领域的专家。英国、德国、日本等国医疗纠纷化解机构的成员不仅包括经验丰富的律师，还有大批专业医师提供相关技术支持。美国联邦劳动关系调停调解局吸纳了资深劳资问题专家处理劳资纠纷。

在达成协议的约束力上，国外公共冲突化解机构所促进达成的协议通常具有一定的法律约束力。韩国负责化解公共冲突的行政委员会的决策具有法律上的约束力。日本的劳动委员会以其中立性使得裁定具有很高的威信，裁定形成后不能进行更改。美国环保署针对环境纠纷的调解协议具有法律效力，可申请强制执行。

在对冲突的治理效果上，从韩国环境纠纷调解委员会公布的《2014年环境纠纷处理统计资料》来看，环境纠纷调解委员会自1991年7月至2014年12月共收到3853件案件，其中3281件已得到处理，416件主动撤回，135件正在处理中。噪音和振动相关损害最多，共2802件（85%），大气污染191件（6%），日照136件（4%），水质污染88件（3%），其他62件（2%），均得到妥善解决。㉓在美国，有97%以上的民事案件在审前程序中由当事人达成和解协议而撤诉。㉔其中，85%的医疗纠纷通过调解的方式得到有效化解。㉕在劳资纠纷处理方面，2012年，美国劳动关系委员会共受理案件24275件；2013年，调停调解局共处理13000多起集体协商谈判。英国国民医疗服务诉讼委员会在1995年-2006年间使43%的纠纷最后实现了庭外和解。㉖

三、中外公共冲突化解机构的比较

中国与其他国家特别是一些发达国家在公共冲突化解机构建设方面虽然有一些共同点，但也存在着一些深刻的差异，这主要体现在冲突化解的背景、机构的专业化程度和独立性等方面。

从公共冲突化解的背景来看，西方发达国家处理冲突的传统是法律中心主义，其司法系统在处理各种冲突方面的功能相对发达。这些国家对于冲突化解的重视，是由于法律诉讼的高昂成本，因此将冲突化解作为一种法律诉讼之外的非诉讼纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution，简称ADR），以减轻法律诉讼的压力，提高冲突处置的效率。与此不同，中国处理冲突的传统是调解中心导向，新中国成立后又是行政中心导向，尽管改革开放以来国家大力加强法律体系和司法体制建设，但在各种冲突的法律诉讼制度和体制方面仍然存在许多有待填补和完善之处。换言之，中国的冲突化解体制虽然有悠久的历史传统，但缺乏完善的法律诉讼体制作为后盾，这在一定程度上会影响冲突化解的效率和执行力。例如，在缺乏对可能的法律诉讼结果的确定预期作为参照的情况下，冲突各方对冲突过程及其结果的收益与成本难以形成理性的计算，从而对调解的选择、调解过程中的报价和讨价还价以及协议的达成形成负面的影响。

从公共冲突化解机构的专门化程度来看，中国与其他国家都建有专门和非专门两类机构。但相对来说，中国各级政府部门都兼有化解公共冲突的职责，然而专门化解公共冲突的政府专门机构并不太多。一些发达国家建立了专门性的公共冲突化解机构，特别是在公共冲突的高发时期。专门化的公共冲突化解机构可以使其他政府机构摆脱各类公共冲突的缠扰，更专心地从事自身的本职工作。

从公共冲突化解机构的专业化程度来看，中国与其他国家都建有一般性和专业性两类冲突化解机构，但相对来说，中国的冲突化解机构更多的是处理一般性冲突的机构，如信访机构和人民调解委员会，专门处理某类公共冲突的机构并不太多，只是一些地方在尝试建立。相比之下，一些发达国家针对一些高发性冲突建立了专门性的冲突化解机构，如化解劳资纠纷的专门机构，化解环境冲突的专门机构，化解社区冲突的专门机构，化解医患纠纷的专门机构，化解行政冲突的专门机构，化解土地纠纷的专门机构等等，这使得冲突化解的专业化程度大大提升。

从公共冲突化解机构的属性来看，中国与其他国家的公共冲突化解机构都包括行政机构、司法机构和民间机构三种类别。但相对来说，中国的公共冲突化解机构以行政机构和准行政机构为主，一些名义上的群众组织实际上都具有政府行政机关的支持背景。在中国长期“行政主导”的制度背景下，这种行政机构和准行政机构在化解公共冲突方面会比没有行政机构背景的冲突化解机构更具权威性和可信性。相比之下，一些发达国家的冲突化解机构除了有专门和非专门的行政机构外，有更多以司法机构支持作为背景的民间机构和具有行业协会背景的民间机构。这与发达国家的司法中心和社会自治的导向有密切联系，在这些国家，司法机构和行业协会支持的民间冲突化解机构具有相当的威信和公信力。

从公共冲突化解机构的人员构成来看，中国与其他国家的公共冲突化解机构的组成人员都包括了国家公务员和行业专家。但相对来说，中国的公共冲突化解机构的组成人员更多的是国家公务员，只有少量的行业专家参与一些专门类别的调解和仲裁。相比之下，一些发达国家更重视吸收专家参与各类公共冲突的化解工作，使公共冲突化解机构更具中立性和专业能力。

从公共冲突化解机构的工作效果来看，中国与其他国家的公共冲突化解机构都在一定程度上实现了冲突化解的目标。但更具体的分析显示，司法背景和机构的专门化、专业化、中立化程度会对机构的冲突化解效能产生重要的影响。由于一些发达国家的冲突化解具有较为完善的司法制度和体制，其冲突化解机构的专门性、专业性和中立性程度要高于中国的同类机构，因此其冲突化解的实际效能也相对高于中国的公共冲突化解机构。

四、几点启示

通过以上的中外比较，可以对我国公共冲突化解机构的建设提供一些有益的启示。

首先，随着中国政府全面推进依法治国，中国的司法体制的建设和完善正在步入快车道。在这种背景下，一方面，应当为公共冲突化解机构的建立和运行提供更充分的法律支持；另一方面，应当使公共冲突化解机构得到司法机关的更多支持；再一方面，应当使公共冲突化解机构所形成的调解协议具有更强的法律约束力。

第二，随着某些领域的公共冲突发生频率和复杂程度提高，有必要建立更多的专门性和专业性的公共冲突化解机构。目前，中国的公共冲突集中于劳动、医疗、城管、社区物业管理、环境、征地、拆迁、交通等领域，在这些领域建立专门和专业性的冲突化解机构将有助于提高公共冲突化解的效能。

第三，在机构性质上，由于公共冲突会涉及政府行政机关与民众之间的冲突，因此，需要使公共冲突化解机构更具中立性。这要求公共冲突化解机构相对独立于相关的政府行政机关，或是作为相对独立的行政机构，或是以司法机关为背景，或是依托于相应的行业组织，以此提升公共冲突化解机构的公信力。

第四，在人员结构上，应当注意更多地吸收相关领域的专家参与公共冲突化解工作，提高冲突化解的专业水准。

最后，应当加强公共冲突化解的体制和平台建设。目前各地专业性的冲突化解机构还处于尝试阶段，国家应当在此基础上，逐渐建立专业性的冲突化解体制和平台，使专业化的冲突化解机构形成更加统一的规范，能够及时分享经验和教训，提升冲突化解的效能。

注释：

①赵阳、曾敏：《全国有人民调解组织81.1万个》，《法制日报》2012年10月30日，第1版。

②周斌：《全国设立行业性专业性人民调解委员会2.1万余个》，2014年8月1日，法制网：http：//www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/ 2014-08/01/content_5699468.htm？node=53450。

③《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，2013年9月26日，第3条。

④《中华人民共和国人民调解法》，2010年8月28日颁布，第5、7条。

⑤《中华人民共和国人民调解法》，2010年8月28日颁布，第8条。

⑥《中华人民共和国人民调解法》，2010年8月28日颁布，第19条。

⑦《中华人民共和国人民调解法》，2010年8月28日颁布，第13条。

⑧《天津市医疗纠纷处置条例》，2014年11月8日通过，第8条。

⑨《中华人民共和国人民调解法》，2010年8月28日颁布，第12条。

⑩《天津市医疗纠纷处置条例》，2014年11月8日通过，第8条。

⑪殷蛟：《关于人民调解规范化建设的探索与思考》，2014年6月19日，四川法制网（理论导刊）：http：//www.scfzw.net/flfwmk/bencandy.php？fid=90&id=1590。

⑫《中华人民共和国人民调解法》，2010年8月28日颁布，第22条。

⑬《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，2013年9月26日，第25条。

⑭国家电力监管委员会：《根据电力争议纠纷调解规定》，2011年9月30日，第14条。

⑮《中华人民共和国人民调解法》，2010年8月28日颁布，第31、33条。

⑯国家电力监管委员会：《根据电力争议纠纷调解规定》，2011年9月30日，第21、22条。

⑰赵阳、曾敏：《全国有人民调解组织81.1万个》，《法制日报》2012年10月30日，第1版。

⑱周斌：《全国设立行业性专业性人民调解委员会2.1万余个》，2014年8月1日，法制网：http：//www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/ 2014-08/01/content_5699468.htm？node=53450。

⑲徐盈雁：《全国共建立医疗纠纷人民调解组织3396个》，《检察日报》2014年5月6日，第1版。

⑳《劳动人事争议仲裁组织规则》，2010年1月20日颁布，第2、6条。

㉑《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，2009年6月27日颁布，第13、52条。

㉒常健、李志行：《韩国政府委员会在公共冲突治理中的作用及其启示》，《国家行政学院学报》2016第1期。

㉓常健、李志行：《韩国政府委员会在公共冲突治理中的作用及其启示》，《国家行政学院学报》2016第1期。

㉔鄢霹顽：《借鉴国外ADR机制完善我国司法调解制度》，《福建政法管理干部学院学报》2005年第4期，第51-55页。

㉕范愉：《ADR原理与实务》，厦门大学出版社，2002年，第564-565页。

㉖Carole Kaplan，Reducing Risk in Mental Health Services：the Work of the NHS Litigation Authority.Mental HealthReview Journal，2006，Vol.11Iss 1 pp. 34-37.

（责任编辑方卿）

Comparison of Chinese and Foreign Institutions for Public Conflict Resolution

Chang Jian / Du Ningning

Abstract:China and other countries' institutions for public conflict resolution have much in common in specialization，professional，and institutional attributes，personnel composition，sources of funding，and binding force of agreement etc. However，there are also some important differences. In order to enhance the efficiency of public conflict resolution institutions，it is necessary to further strengthen the legal and institutional support for public conflict resolution institutions，refine division of labor，invite more experts to participate in，and establish unified standards and exchange platform for various types of conflict resolution institutions.

Keywords:Public Conflict；Conflict Resolution；Conflict Resolution Institutions

*基金项目：国家社科规划重点项目“公共领域冲突管理体制研究”（13AGL005）。

收稿日期：2016-1-20

作者简介：常健 男（1957-）南开大学周恩来政府管理学院教授博士生导师副院长

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1009-3176（2016）03-019-（8）