李炳　胡帅

【摘 要】在“四个全面”的战略布局下，警务监督是顺应社会进步和权力发展的必然要求。警务监督是把双刃剑，在具体实践过程中仍存在诸多不足，但是，警察权的依法正确运行与客观、真实、善意的良性警务监督的有机结合，确能促进警民和谐，实现警民双赢，推动公安队伍正规化、执法规范化建设，进而为法治中国、和谐中国建设做出更大贡献。

【关键词】警务监督；警民关系；现实状况；影响机制；路径探索

0 引言

党的十八大以来，党中央提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，这一战略布局的展开，对公安工作和公安队伍建设都提出了新的更高要求。公安机关作为一支重要的治安行政和刑事司法力量，其警察权的运行具有广泛性、深入性、强制性等特点。警务活动是公安机关行使警察权的重要途径，所以对警务活动实施监督显然是顺应社会进步和权力发展的必然要求。

对警务活动进行监督制约，让警察权在制度的笼子里运行，不仅能够提升警务活动的规范性，而且能够创造警民沟通的路径，加深他们的相互了解，使得警民关系在警务监督的督促规范下得到改善。警民关系作为一种极具现实意义的社会关系，已日益成为国家和社会关系的缩影[1]。深入探究警务监督对警民关系的影响，探索促进警民和谐的现实路径，有助于构建和谐警民关系，进一步提升人民群众的安全感、满意度。

1 调查研究的相关背景

在当前警察公共关系日趋多元复杂的新形势下，警务监督对警民关系的影响并非想象中那般简单。就警务监督本身而言，其规范性有很大不足，也没有足够的理论支撑；而警民关系涉及面广、层次深，是公安机关亟待解决的现实问题。因此，要研究警务监督对警民关系的影响，必须依靠深入具体实践、实地调查研究而非主观臆测。研究警务监督对警民关系的影响，自然要立足实践，而进行调查研究毫无疑问是解决问题的最佳方法。

本次调查研究采取了随机发放调查问卷的形式，笔者设计了两份不同的调查问卷，分别对民警和群众进行调查。针对民警的调查问卷的发放对象为南京市公安局玄武分局及其下辖的3个派出所、建邺分局及其下辖的3个派出所、秦淮分局及其下辖的2个派出所，共计发放调查问卷240份，有效回收222份，有效回收率92.5%。调查对象既有分局机关民警，又有基层派出所民警，具有一定的代表性；调研地点分布南京市3个区公安分局、8个公安派出所，具有一定的覆盖面。针对群众的调查问卷的发放对象为南京市群众，共计发放调查问卷350份，回收344份，有效问卷率98.3%。笔者在调研过程中，随机选择群众，调研地点分布南京市各区，数据来源可靠、内容真实。

2 警务监督和警民关系的现状分析

2.1 警务监督的现状分析

2.1.1 公安机关重视警务监督，但仍存在不合理之处

警察在给社会创造诸多利好的同时，与其相伴的消极影响也逐步浮出水面，并越来越受到重视，公安机关在制度层面上对警务监督的保障，充分说明公安机关对警务监督的重视程度。在受访民警中，有62.6%的民警认为公安机关“十分重视”警务监督，认为公安机关“比较重视”警务监督的占总数的32.0%。公安机关多措并举，在加强内部监督的同时，广泛接受体制外的监督，自觉接受警务监督，不断加强执法规范化建设，积极回应时代的号召与社会的需求。在受访群众中，有30.2%群众人认为现在对警察的监督力度“非常大”，认为监督“一般”的占总数的64.0%，仅有5.8%的群众认为监督“非常小，几乎无”。而且，在群众对警务活动进行监督后，有61.6%的群众认为其反映的问题“受到警方重视了”。如果对民警的监督行为正当合理，29.7%民警认为公安机关会“批评为主，严重的给予纪律处分”，32.4%的民警认为公安机关会以“教育为主，告诉需要改进之处”，34.7%的民警认为会“批评教育相结合”，反映出公安机关已经初步认识到惩教结合这一原则的价值。如果对民警的警务监督被认定为不合理，55.9%的民警认为公安机关会“鼓励其依法办事、维护自身合法权益”，占到了较高比重。然而，认为“依然会对其进行批评教育”和“不作任何表态”的也分别占到28.8%和9.5%，体现公安机关对警务监督的态度仍较为模糊，存在不少不合理之处，公安机关对于不是正当合理的警务监督，不能有效地保护民警的权益，缺少与民警的沟通交流，这在一定程度上会导致民警工作积极性下降。

2.1.2 警务监督的体制外主体监督作用凸显，监督正当合理性存在争议

在重视公安机内部的监督的同时，通过监督视角的变化，强调体制外监督主体的作用，充分挖掘以权利监督权力的优势，发挥各种社会力量在警务监督中的积极作用，无疑是提高警务监督效能的客观要求，也是社会力量长期量变之后质变的必然结果。在调研警务监督的来源问题时，有48.6%的受访民警认为“群众百姓”为警务监督的主要来源，“上级机关领导”紧随其后，占总数的31.5%，公众正以空前高涨的热情参加警务监督，形成了内外合力的良好局面。警务监督的兴起显然不是因为警务活动规范性的缺失或下降，而是因为公众权利意识的明显上升。在受访民警中，认为自己受到的警务监督中“绝大部分”是正当合理的仅占总数的15.8%，认为“大部分”是正当合理的占总数的36.5%。相反，认为“少数”和“极少数”是正当合理的分别占到总数的33.3%和14.4%。由此看来，监督行为本身失去了规范，公众自身缺乏义务担当，甚至滥用监督权利，恣意批评警察和挤占警务空间，结果不可避免地阻碍了警务效能的提高。

2.1.3 警务监督成效显著，民警维权愿望强烈

警务监督既是社会发展的必然要求，又是警察队伍建设的客观需要。在受访民警中，有38.3%的民警认为警务监督对其今后的警务活动“影响很大，在工作方式和方法上会作出很大改变，吸取经验教训”，认为“有影响，今后会更加拘谨，避免犯错”的占总数的49.4%。由此看出，警务监督的效能初步显现，有助于规范民警的日常警务活动、有力地推动了警察队伍建设。如果警务监督对民警的合法权益造成了损害，选择“及时汇报，反映情况”的民警数量最多，占到总数的45.5%，选择“运用法律，积极维权”的也占到了29.3%。然而，还有25.2%的民警选择“习以为常，忍气吞声”，反映出民警有自身合法权益的强烈愿望，但仍有不少民警忍气吞声，这在很大程度上会影响警务监督所起到的作用，民警认为自己正常合法的警务活动招致无端的抱怨和投诉，使得警务效能每况愈下。这就更要求警务监督也要有其规范性，不能凌驾于警察之上，侵犯警察的合法权益，只有规范的警务监督才能让民警信服，才能发挥警务监督应有的作用。

2.2 警民关系的现状分析

2.2.1 警民关系总体和谐，但存在一定隐患

警民关系是指警察在开展预防、打击犯罪以及开展社会服务等警务活动中，与公众形成的权利义务与人际关系，这种关系是一种具有特定性质的关系。在受访民警中，认为目前警民关系“融洽，警民之间相互信任”的占总数的31.5%，认为目前警民关系“一般，必要时刻警民关系还算融洽”的占总数的45.9%，还有认为警民关系“不乐观”和“很差”的分别占总数的13.5%、9.1%。同时，我们也以同样的问题调查群众的看法，在受访群众中，认为目前警民关系“融洽，警民之间相互信任”的占总数的21.5%，认为目前警民关系“一般，必要时刻警民关系还算融洽”的占总数的54.1%，还有认为警民关系“不乐观”和“很差”的分别占总数的12.8%、11.6%。由此看出，在社会发展进程中，随着国家和警察机关对警察的警务对象和权力边界进行科学的界定，警察不仅体现和维护了国家的政治职能，而且必然和国家的社会职能相呼应，并在更广的范围内促进和提升了社会利益，进而赢得了公众的认同和支持，警民关系也因此进入了良性互动的发展轨道[2]。然而，由于群众百姓不合法度的监督行为或警察自身的不法行为，往往导致警民关系紧张，警民之间缺乏沟通，有时甚至会发生严重的警民直接冲突，使得警民关系存在一定的隐患。

2.2.2 民警心理状况影响警民关系，个别民警执法犯法直接影响警民关系

社会对警察的期望越来越高，希望警察无所不能，一旦群众的问题无法得有效解决，群众就将不满和愤怒发泄到民警身上，出现不少恶意投诉民警的现象。从大环境来看，随着社会的发展，社会矛盾日益突出，而警察由于其特殊的角色，在调处缓和各类社会矛盾中直面社会公众，时刻处于矛盾的最前沿，既无法逃避，也没有好的方法应对。社会风气对执法环境的影响、对警察职业的偏见，也导致了某些民警自我认同感的丧失。毋庸讳言，公安机关存在一些害群之马，他们以权谋私、搞权钱交易，抛弃“立警为公，执法为民”的思想理念，极大地破坏了警察在公众心目中的形象，从而直接恶化警民关系。在调查中，有19.8%的群众认为现实中的警察“特权思想严重”、“执法违法行为较多”、“滥用职权”、“执法不严、执法不公”。

2.2.3 警民之间交流与沟通较为缺乏，群众易对公安民警产生误解

警民关系是一种由警察和群众双方构成的人际关系，警民双方都有义务推进和谐警民关系的发展。公安机关和社会公众应是一个共同体，互为利益攸关者。当前，警民之间缺乏沟通交流表现在两个方面：一是，公安机关群众工作经验缺乏，与群众的沟通路径不顺畅；二是，群众对警察的工作不太理解，反感和排斥警务工作。公安工作因其特殊性，社会公众不可能深入了解警察的工作，而警察也没有主动作出合理解释。随着全媒体、自媒体时代的到来，又出现了令公安机关头疼的问题，即涉警舆论不够客观、舆论导向偏离，媒体不时挖取负面新闻来吸引公众眼球，而公安机关回应不及时、力度不够，给人民群众一个错误的舆论导向，致使部分群众对警察的认识存在偏差，阻碍警民关系的健康和谐发展。

3 警务监督影响警民关系的机制分析

事物总是互相联系的，一件事的发生必定会对与之有关的一切产生影响。同理，警务监督也势必会影响警民关系。笔者认为，目前在警务实践中主要存在着两种类型的警务监督：良性与恶性。这两类警务监督的界定不是以警务执法人员的执法水平、执法能力或执法规范为标准，而是以体制外监督主体的意思表达为限。

良性的警务监督是警务监督者真正从警务执法人员的执法活动实际出发，依法行使自己的监督权，客观地对警务执法人员进行监督。当然，此类监督后出现的结果也有两种：警务执法人员执法规范得当与执法过或过错，但可以肯定的是，良性的警务监督是合法的、客观的、真实的、善意的。公安机关始终坚持以为人民服务为宗旨，警务执法人员牢固树立群众路线思想，始终心系群众，想群众所想，急群众所急，努力为群众排忧解难，如此，良性的警务监督就会被警务执法人员乐于接受，他们有则改之，无则加勉，那么他们对群众的爱与关怀就更深，为人民服务的积极性和主动性就更进一步。相信只要他们的工作做规范了、完美了，理性群众对警察的满意度就会提高，警民关系就会更加和谐，进而形成一种服务与被服务的良性循环。

相反地，恶性的警务监督是以少数别有用心的不法分子为主体，恶意捏造事实，有意煽动，企图紧张警民关系，造成社会秩序混乱。此类监督的结果只有一种，那就是警务活动人员肯定有过失或过错，因为这类监督主体仇警的不良思想根深蒂固，他们利用各种方式，甚至是当下流行的新媒体、自媒体，把白的变成黑的，能把黑的描得更黑，进而造成负面的舆论效应。社会上一些不知实情的群众就会被这种效应冲昏头脑，有意或无意地加入仇警队伍，敌视警察，把警察隔离在他们的朋友圈之外。这样一来，即使警察做得再合法、再规范，非理性群众也不会待见，甚至“鸡蛋里面挑骨头”，进行虚假举报投诉、恶意曝光炒作，致使我们的警察流血再流泪，却令人痛心。人是感情动物，如此恶性的警务监督把警民之间的关系越扯越远，越拉越紧张，其结果也可想而知。

因此，笔者认为，警务监督是把双刃剑，但要明确的是，警务监督本身没有错，其初衷也是为了和谐警民关系，实现警民双赢，然而警务监督有时却成了不法分子恶意攻击警察的武器，这是令人心寒的。

4 在警务监督中改善警民关系的路径探索

笔者认为，在警务实践中，改善警民关系还得从警察自身做起，因为警察是警务执法活动的主体，也是服务群众的主体。要想改善警民关系，必须做到以下几点：（一）法律保障，制度执行。立法机关要制定严厉的法律规范警察权、制衡警察权，公安机关要严格执行制度对警察进行体制内监督，从根本上确保警察权合理运行。（二）规范言行，依法行政。身正不怕影子斜，只要警察的一言一行合规合法，无懈可击，树立警察权威，令外界敬畏，就不怕任何形式的警务监督。（三）深入群众，贴近群众。警察要始终坚持群众路线，深入群众中去，与群众交心，做群众的朋友，进而就会互相信任、互相支持、互相理解，促成和谐。（四）勇于担当，严厉打击。对于警务监督主体如实客观反映的问题，公安机关要严肃对待，确有个别民警有过，应勇于担当，及时改正。而对于恶性的警务监督者，公安机关也要严厉打击造谣造势者，还社会真相，还法律公正。

5 结语

在依法治国的背景下，警务监督不可或缺，它是规范警察权的无形利器，对推动公安队伍正规化、执法规范化建设和推动法治中国建设起着至关重要的作用。当下的警务监督可能因为某些别有用心的不法分子或多或少地偏离了它产生的初衷，但是人间自有公平正义在，警察权的依法正确运行与客观、真实、善意的良性警务监督的有机结合必会促进警民和谐，实现警民双赢。公安改革的号角已经吹响，让我们踏着改革的春风，践行“三严三实”，热情服务，稳步前进，为建设法治中国、和谐中国多做贡献。

【参考文献】

[1]吴永生.警民和谐：基于体制外监督的视角[J].公安研究，2009（12）.

[2]吴永生.警务监督理论研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012：62.

[责任编辑：汤静]