北京农禾之家咨询服务中心研究部



建设新农协推进基层社综合改革

北京农禾之家咨询服务中心研究部

为何要选择试点新农协

2016年4月8日，由供销合作社领办的新型综合性农民合作组织——新农村综合发展合作协会（以下简称“新农协”）在河北省内丘县金店镇正式成立。金店镇6个试点村自愿入会的农户达1541户，入会率为83%。河北省供销合作社系统改造乡镇基层社成为“以农民为主体”“为农服务的综合性组织”的探索有了实质性进展。

本刊特邀为河北省供销合作社建设“新农协”提供理论指导和智库支持的北京农禾之家咨询服务中心研究部将初步成果撰写成文，并在此与读者分享。

新农协试点工作的开展是河北省供销合作社系统推进基层社综合改革的一次大胆尝试，未来会遇到哪些困难，最终又能否借此把基层社改造为农民自己的合作经济组织，本刊将持续关注。

自党中央、国务院《关于深化供销合作社综合改革的决定》的11号文件发布以来，河北省供销合作社积极探索基层社改造路径，以期把基层社办成以农民社员为主体的合作社。经过审慎思考和广泛征求意见，河北省供销合作社选择了一条艰难的改革之路：以建设新农协为突破口，推进基层供销合作社综合改革。他们认识到，基层社改革、密切与农民的利益联结，事关乡村社会基础结构的重整，不仅对供销合作社系统能否长期存在有生死攸关的作用，对于党和国家更是能否长治久安的筑底工程。供销合作社要为国家的前途命运着想，甘做人梯、甘做支点，让党和政府使得上劲，将横亘在面前的巨石搬开。

首先，通过调研和遴选，河北省供销合作社选定了省级贫困县——内丘县做基层社改革试点。内丘县委、县政府相关领导都曾在供销合作社任职，对供销合作社有了解、有感情、有抱负。河北省社与内丘县委、县政府多次会面商谈试点，互发文件保障试点。可以说，征得县委、县政府的大力支持是试点取得体制性保障和政策性突破的根本要件。

其次是寻找外脑。以中国社科院社会政策研究中心负责人为首组成的一个“三农”研究团体——北京农禾之家咨询服务中心研究部，在河北省供销合作社的感召下，与之签订了在内丘县推进基层社改革试点的咨询服务合同，受托组成试点研究组，提出基层社改革方案，并参与改革全过程，为其提供理论指导和智库支持。

体制内统一步调和借助外脑，是河北省供销合作社在基层社攻坚战中采取的战略方针。半年多的试点初步成效证明，这一方针是正确和有效的。

综合性农民合作组织建在乡镇是适度的。对适度人口规模的乡村地域施以合作制引导，不仅可以帮助农民分享农业服务规模化的经济收益，还能助其得到消费服务、社区福利和文化教育服务等多方面的增值和超值收益。

试点的迫切性

试点研究组认为，2015年中发11号文件提出的“新形势下加强农业、服务农民，迫切需要打造中国特色为农服务的综合性组织”以及要“以密切与农民利益联结为核心，以提升为农服务能力为根本，以强化基层社和创新联合社治理机制为重点，因地制宜推进体制改革和机制创新”已经指明了供销合作社的改革目标，关键在于如何造出船或桥，开辟道路，实现目标，从此岸到达彼岸。不解决船和桥的问题、不解决路线问题，基层供销合作社的改革目标只能是水中月、雾里花，可望而不可及。

目前中国农村的状况已经基本见底，2亿7千多万农民在外打工，1亿多老人、儿童和妇女在家留守。乡村不仅经济、社会、文化一片萧条，而且两极分化的程度及速度比城市还要严重许多。国家提出2020年之前要精准扶贫、精准脱贫，采取的是资金、物资、干部统统下村的倾盆大雨方式，而以往脱了贫又返贫的大量事实证明，如果找不到一条可持续地让农村、农业、农民共富、共享的道路并形成稳定的机制和体制，城乡断裂就不是危言耸听。显然，中央对供销合作社“打造中国特色为农服务的综合性组织”的要求的确是切中时弊、非常迫切的。

借鉴成熟经验

改造基层供销合作社成为“姓农”“为农”“务农”的“综合性组织”，就是到达彼岸的船或桥。这是全国供销合作社体系的基础工程，也是供销合作社综合改革最终能否取得成功的保障。

经试点研究组的多年研究，日、韩以及中国台湾地区历经半个多世纪的农协探索就是可借鉴的船或桥。其要点是：

第一，在人多地少、就业压力大的地域，不适合采用大型家庭农场或农业公司模式实现农业现代化，可从小规模家庭经营过渡为适度家庭规模经营。过渡期间，乡镇一级规模化的综合性农协及其系统体系是上佳配套。第二，综合性农协是吸引农民自愿参加的法定机构，由于能提供农户所需的经济、社会、生态、文化的综合性服务，所以具有超越农业企业和一般专业合作社的功能和社会地位成为经济和公益双强的乡村组织，进而获得国家法律和政府长期稳定的支持。第三，这个组织通过理事会和总干事权能分立、经营利润支持社会服务形成社区生态链循环、增长和保有农协自有资产等三个规则，自我构建了长期稳定的内部治理和激励机制，即便在市场化、全球化竞争惨烈的今天，仍可保持其重要的社会经济地位。这种模式以综合服务的规模化替代了单一种植的规模化，以农户合作组织的规模化替代了公司的规模化，以所在地社区的规模化替代了跨区域、非连贯的规模化，所以能够形成人的在地集聚效应，从而带来物质的集聚效应和规模效应。

人的聚集规模必须适度，过大或者过小都达不到最佳的社会经济效应。经验证明，综合性农民合作组织建在乡镇是适度的。对适度人口规模的乡村地域施以合作制引导，不仅可以帮助农民分享农业服务规模化的经济收益，还能助其得到消费服务、社区福利和文化教育服务等多方面的增值和超值收益。

要借鉴日本、韩国、中国台湾地区的经验，造就乡村的综合性合作组织，路在哪里？中国特有的困难又是什么？目前，改革进入艰难时期，最难啃的硬骨头就是积习难返的利益格局。面对难题，以往的经验教训告诉我们，最为重要的是体制内思想统一、步调统一、下定决心向目标推进，而这些，源自对我国乡村困境的认知和判断。

据国家统计局报道，2015年中国人均GDP约合8016美元，这与大半个世纪以前日本、韩国、中国台湾地区设立农协（农会）的经济条件已经有了天壤之别。最近5年，国家投给农村的资金都接近或者超过万亿元，大有以国家实力买下农村之势。可是，人不是物，物可以买断而人不能。如何让国家的巨额投资能通过农民的合作、通过农民合作组织的自治与共治，达到国家和农民都期望的共富、共享、共赢的效果？

面对中国“三农”的这一历史命题，中国式的综合性农民合作组织要诞生和成长壮大，其重点并不在于脱离体制的纯商业市场的打拼，而是要冲破与科学发展和市场经济不相适应的部门利益条块分割、互为掣肘、重复浪费，“三个和尚没水吃”的痼疾，大刀阔斧进行权力重组和资源整合。政府要拿出革自己命的勇气，在扶持新农协成长中建立健全行政权力科学化、公开化、规范化的运行机制，同时释放资源，放开空间。

我们得承认，我们所处的是半行政、半市场的环境，市场的各种不规范渗入了政府各个部门，这与农协（农会）建设初期的环境完全不同。从国情出发，综合性农民合作组织要驾驭好非规范的市场，就必须得到来自党和政府大胆创新、革除体制机制弊端的全力支持。

如何设立农民广泛参与、民主管理与职业性社会化服务并举的乡镇新农协？如何处理好与其他组织的关系？是设立新农协的两大重点。

试点的目标

试点研究组内部经反复讨论，将中发11号文件提出的“中国特色为农服务的综合性组织”定名为“新农村综合发展合作协会”。它是农民为主体的姓农、为农、务农的综合性社团，在解决了主体是农民的“姓农”的问题之后，对传统基层社进行供给侧改革成为主要方向。既要保留并发展乡镇供销合作社原有的购销流通职能，还要逐步增设为农服务的合作金融和保险、农技推广、生态保护、社区服务、文化教育等新功能并推动乡村治理创新。尤其是要在党和政府的支持下，成为乡镇地域各类项目和服务“一口进出”的枢纽型组织。这样才能实现“服务农民生产生活的生力军和综合平台”“党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带”的目标。

试点的要点

“新农协”主要由所在乡镇的专业农民和兼业农民所组成。会员以户为单位，不仅包括农业劳动力，家庭中的老人、孩子、妇女，外出务工人员全在内。涉农的各类组织都可自愿加入成为团体会员。新农协在乡镇社区的广覆盖，决定了应需求所提供的供给侧的服务必然具有综合性和公益性。

“新农协”由县供销合作社主管，在县民政局注册为社团法人。以其社团的法律性质区别于政府行政机构、企业与合作社。但新农协又不是一般社团，而是服务于自愿入会的农户生计和生活的社区性的社会经济社团，是社会企业类型的乡村公益社团。章程规定可以经营，经营的利润要用于本乡镇社区为农的公共服务。即新农协兼具公益性和经营性。公益性需要经营支持，经营是为了实现公益性。为了组织的规范性和治理的需要，一个乡镇只能设立一个新农协，农民不得重复加入不同乡镇的新农协。

如何设立农民广泛参与、民主管理与职业性社会化服务并举的乡镇新农协？如何处理好与其他组织的关系？是设立新农协的两大重点。

首先，必须明确试点是体制内的改革，要在党和政府直接领导下进行。县委政府成立供销合作社改革试点领导小组，县委书记担任领导小组组长。成员为县涉农各部门负责人。领导小组负责改革试点的推进、督导、协调。县分管副职担任领导小组办公室主任，办公室设在县供销合作社，负责日常协调。试点乡镇也要依照以上原则组成试点小组，由乡镇书记任组长。成员为乡镇党政领导、乡镇各有关部门负责人、各行政村党支部书记，新农协筹备组负责人。

其次，以合作制为原则，对于新农协的组织和治理结构、规章制度进行系统设计。包括农民入会和选举理、监事程序、新农协章程，理事会与总干事的权能分立制度，对领导人的罢免、弹劾办法、总干事工作制度和考核标准，接受政府委托项目和与公司合作项目的程序与制度、互助金融制度、财务管理制度（资产、收支、分配规则）、会员入股投资项目的管理与分配，等等。

此外，还要做好费用筹集。新农协具有自主经营的功能，在进入成熟期后，应该做到自负盈亏。但在试点的筹备期和运营初期，要多渠道筹集资金。政府、上级供销合作社以项目投资、项目补贴、费用补助等多种方式对新农协给予必要的资金支持。新农协要建立独立的财务制度，账目公开，接受会员的民主监督。政府、上级供销合作社要定期、不定期对其账目和资金使用情况进行审计。

“新农协”与农民专业合作社联合社、基层供销合作社的关系，目前的方案是联合社、供销合作社进入新农协做团体会员，在保持各自独立性基础上进行合作。在新农协未获得体制认可时期，向政府各部门申报项目存在困难，利用联合社和基层社来进行此项工作是解决办法之一。另一办法是利用供销合作社完备的组织体系，以各级联合社的社有企业支持新农协的农资、消费品购销等业务。目前，河北省供销合作社已经与金店镇供销合作社达成供化肥的协议。运用市场手段，建立供销合作社层级之间的新型经济关系，不仅对增强新农协的经济实力和市场竞争能力有益，也对中发11号文件要求的探索联合社社企分开的机制和体制有利。