陈大斌/新华社《瞭望周刊》原总编辑



城乡一体化发展：中国农业现代化的历史性机遇

陈大斌/新华社《瞭望周刊》原总编辑

推进城市化的两个条件：一是农业生产有较高水平的发展，有剩余劳动力可向城市二三产业输出；同时又有充足的农产品可供日益增多的城市居民消费。二是城市的工业、服务业可以提供出更多接纳农民工的工作岗位；同时，也能为农民进城后提供一定水平的生活条件。

新世纪以来，中国农村社会经济发展出现令人振奋的新形势，最突出之点：一是为改变农村改革后出现的一家一户小规模生产、经营，难以与市场对接的困局，开始“组织起来”，重建合作制；二是改变了城乡、工农两元化发展格局，实现城乡工农业一体化发展。这是历史性的大变化。

这两个新趋势一鸟之双翼，给农村、农业现代化增添了强大动力。

农村迎来了历史性发展机遇

这样的大好局面来之不易，是在党的十六大之后才开始出现的。通过30年来的改革开放，国家工业化迅速发展，国力显著增强。中国社会及国民经济发展出现重大变化。党中央、国务院审时度势，总览全局，清醒地认识到，这时我国工农业、城乡关系已经到了一个重要转折关头，整个国民经济已经进入以工促农、以城带乡，统筹工农、城乡一体化协调发展的新阶段。从2004年开始，国家开始大幅度地调整政策，对农村农业实行“多给、少取、放活”及“工业反哺农业，城市支持农村”的方针。在加快城市化建设的同时，突出提出“建设社会主义新农村”的任务，出台一系列惠农政策措施，支持农村农业发展的政策体系不断健全、完善，中国农业从而进入了一个历史性的发展机遇。给工业、农业，城市、乡村的发展都注入了新的活力。最突出的动向是城市化进程加快。

其实，城市化是人类社会发展的必然进程。随着生产力的不断提高，人类生产的产品开始有了剩余，就出现了交换和生产的分工。各类手工业和商业逐渐发展、聚集，便出现了最早的城镇。在社会发展历史上，城镇总是不断发展，数量增多，规模扩大，在整个社会、经济发展中的中心地位越来越突出，就是通常说的城市化进程。这是社会发展不可阻挡的潮流。城市化是一个国家经济社会发展水平的标志。在现代、当代史上，在欧美一些发达国家，经过几百年的发展、积累，早已实现了高水平的工业化，从事工业和各类服务业的人口大大超过了从事农业的人口。如美国，全国有2.3亿人，真正在农场从事农业的只有400万人，只占总人口的1.7%多一点。

中国是个传统的农业大国，从总体上看，城市化率不高，潜力巨大。1949年，中华人民共和国建立时，全国城市居民占全国人口总数的10.6%。新中国建立以来虽有发展，但发展不快，还走过不少弯路。直到1982年，城镇人口所占比例才上升到21.3%。改革开放以来，城市化进程加快。据国家年度经济社会发展统计公报的数据，2015年全国大陆总人口为13.7462亿，其中常住市镇的为7.7116亿，占总人口比重为56.1%。也就是说我国人口城镇化率目前已经达到56.1%。

城市化不仅是城市和工业发展的需要，同时也有力地推动农村经济、社会发展。目前农民收入过低，已成我国经济社会发展中的一个突出问题。农民收入低，原因在哪里？首先“低”在农民就业不充分。从形式看起来，每个农民都有耕地，有活干。但我国可耕地过少，农民们每年间只有少数时间在田间干活，多数时间赋闲。所谓“两个月种田，一个月过年（节），九个月赋闲”，此之谓也。这是农业低效、农民收入低的根本原因，众多的农民只靠种地是难以致富的。

国家有关部门也提出多种办法来提高农民收入，提高粮食等农产品收购价格就是一个选项。近些年来，国家也在不断上调小麦、水稻、玉米、大豆等农产品收购价格，并实行某些品种的最低保护价政策。但农产品价格的形成、涨落都是受市场供求关系等因素决定的，不能随意上涨。另外，我国农产品价格也与国际市场价格紧密相关。近几年来，国际小麦、大米、玉米行情低迷，而我国已连续几年提高农产品收购价格，已经形成国内外农产品市场价格的“倒挂”，致使进口扩大，走私猖獗，对国产农产品市场造成冲击。到头来打击的是中国农业，受害的还是农民。

那么提高对农民的补贴如何？实际上国家已采取多种办法对农机具购置和农产品种植等进行多项补贴。但日前的补贴办法也遭不少非议（如不能把补贴直接发到种田人手上）。除了要改进补贴办法外，还有一个补贴总额与国家财政承受力的问题，此外，也有一个加入WTO后对国际市场的承诺限度。总之，不能把提高农民收入完全寄希望于提高农产品价格、增加补贴上。

那么出路在哪里呢？回答是：根本方法是减少农民数量。而减少农民最有效的办法就是推进城市化进程。

推进城市化既要积极又要稳步前进

有些研究部门的专家指出，从1978年开始，中国大约要50年时间完成城市化进程，城市化率达到70%—75%城市化潜力仍然很大。预计2030年全国人口将达到15亿至16亿，若城市率达到70%，那时城市人口将超过10亿。在城镇要安置这样多的人口，这个任务并不轻松。

城市化进程受社会、经济发展条件的制约。起码要有两个条件：

农业生产有较高水平的发展，有剩余劳动力可向城市二三产业输出；同时又有充足的农产品可供日益增多的城市居民消费。从总体上看，这些方面虽有差距，但也有明显的潜力。可供转移的农村劳动力充足，虽然文化等方面素质参差不齐，但通过有效培训，是可以提高的；农产品生产也有较大的增产空间。从发展全局来看，农民进城，增加社会消费，对国民经济的结构调整、持续发展是有利的。

城市化的第二个必不可少的条件是城市的工业、服务业可以提供出更多接纳农民工的工作岗位；同时，也能为农民进城后提供一定水平的生活条件（如工资、住房、子女教育及养老、医疗等社会保障），使进城来的农民能够安居乐业，逐步成为市民。

不用讳言，这方面我们还存在着一定的差距。

城市化是个逐渐发展、积累的过程，西方发达国家城市化进程历时很长，欧洲各国大约用了400年，美国快一些，也用了200年，日本最少，也有100多年。我国现代化、工业化起步晚，原有城市规模小，功能不全，产业不发达，而且地域发展很不平衡，很多地域还没有形成一定规模的中小城市。还有不少城市产业单一（如老工矿城市），就业形势严峻。而我国人口众多，农民数量巨大。在这样的国情下，发展城市化，困难很多，我们应当正视。我们既要积极努力去做，又要循序渐进，在国家经济、社会发展整体水平不断提高，承受能力不断增强的基础上，稳步前进，不能盲目求快。

我国的城市化进程在不断推进，已经提出很多重要的理论和实践问题，要我们作出回答。当前最紧迫的是妥善解决已经进城但没有真正融入城市的农民工的有关问题。2014年中央经济工作会议提出发展城市化的“三个一亿人”的战略。其中一条是：今后一个时期要解决1亿进城农民落户城市的问题。

目前已进城的农民工为数不少，是怎样的一种生存状况呢？他们是不是都可能成为市民呢？这要做一点分析。不同的人境遇大不相同。现在进城务工的农民中，除了一部分从事加工工业外，多数人，尤其是文化偏低的人，主要从事重体力劳动，如建筑、开矿、搬运等；还有一些人从事城里人不愿意干的清洁环卫工作等方面的工作；还有一部分妇女劳力从事餐饮服务或家政服务。这些工作多属简单劳动，没有特殊的专业技能，主要拼体力。年纪稍大，就难以继续干下去。还有，他们的收入普遍偏低而不稳，更没有完善的医疗社会保障，没有条件在城市里拥有自己的住房，难以在城市结婚成家，安居乐业。他们中的大多数人在城里干若干年后，最终还是要回乡村去。有些具有较高文化，勤劳而又爱学习钻研的“尖子”“精英”已经成为各行业工作中的骨干，有些人已经成为市民，或有希望成为市民。还有一些人，通过打工学会一技之长并积累一定的资金，回乡后在小城镇上创业，已在或将在本土转变为城镇居民。但通过这两个渠道成为城镇居民的还只是一部分。大多数农民工没有他们幸运。

目前最重要的问题是已经进城的“农民工”不能稳定下来。大约在10年前，有一种权威的论点认为，我国的城镇化过程将会有一个显著特点，就是大量农村劳动力在城乡间双向流动就业，这将是一种长期现象。城里有工作时，就到城里打工；城里没工作了，就回乡务农。决定这个状况的主要原因是，相对于数量庞大的农村富余劳动力，目前城里的就业岗位还是太少，因此进城后能够稳定就业的还是少数人。同时，在向进城务工农民提供住房和各种社会保障方面，目前城市的能力也明显不足。因此，对城镇化过程中的农村人口转移问题，必须采取实事求是的态度。对确实具备条件转为城市居民的农民，不应歧视和阻拦，但面对庞大的农村劳动力和农村人口，目前我们还不具备鼓励他们大批进城定居的能力。这是基于对当时我国城市发展水平及农民工的实际情况做出的分析。经过十年的实践，形势不断发展，对这一问题也逐步形成一些新的认识：今后若干年内，有一部分农民工在城乡间流动是不可完全避免的。但让这样一个大群体长期处于流动状态对城市化不利，对建设社会主义新农村也不利，对广大农民工也不公平。长期处于城乡间奔波、流动状态，职业、生活无定，有什么幸福可言？让这样一大群人长年生活在动荡中，对社会安定、国家长治久安也是不利的。2015年，国家出台城市居住证政策，便是一个有益的尝试，先让有条件的农民工安定下来，逐步变成市民，使其余的人看到希望和奔头，积极创造条件成为市民。这有利于促进1亿农民工落户城市。

对农民工转为市民要分别对待，有先有后，逐步扩大。对城市发展也应区别对待，特大型、大型城市，吸收农民工进城变市民要严一些，中小城市可根据实际情况，稍宽一些。同时，还要大力发展小城镇，使县域或者县以下的有条件的建制镇成为农民转为市民的重要聚居点，为那些有一技之长的，有一定资金积累的农民或从城市回流的“农民工”，提供一个在家乡创业的平台。在我国，发展小城镇，对推进城市化率有重要意义，既可满足农村劳动力寻找新的出路的要求，也可为大中城市的“民工潮”分流，有力缓解大城市的城市病。分布在全国各地的小城镇还可以起到地区经济中心的作用，更直接地带动周边农村发展。

要解决城市化进程中的问题，要多做实事，力戒脱离实际、不能解决任何问题的空谈高论。有些人对农村、农业和农民问题怀有深情，但却没有深入地了解，往往偶见一些极端事例，便大发感慨，大抒悲情。其实，这种只见树木不见森林的偏激情绪、过激的言论，于事无补，只能增添思想上的混乱。例如，有些人认为刚推出的居住证制度还太保守，他们鼓吹放手推进“农转非”，尽快取消城乡户籍区别，以加速城市化。他们鼓吹现在全面放开户籍的时机已经成熟，还耸人听闻地说，只要取消户籍限制，实现农民自由流动，“三农”问题将得到有效解决，城乡居民收入差别将大大缩小。这些脱离实际的说法，不仅搞乱人的思想，而且没有可操作性。

在许多地方推行的“农转非”，并不是农民的强烈要求。一些地方的城市扩容，主要是通过行政区域调整，用行政手段实现的。这里的农民进城是被动的，甚至是被迫的。现在农民工更关心的是进城后有业可就，有稳定的收入，医疗、住房、社会保险等逐步得到保障。不然，他们宁可回乡务农或继续当农民工。

在这些地方，热衷搞“农转非”，鼓动农民进城的往往是地方行政领导，有的甚至不惜以强迫命令手段逼农民离开土地，改身份当市民。他们是为农民谋利益吗？非也！有些人所看重的是农民手里的那点土地！实行“农转非”之后，就可以把农民从土地上赶出去，他们承包的农田，便会低价变成城市用地，供政府出让“开发”。凡这样的“农转非”，都将逼出一批“失地农民”。表面上看农民的数量减少了，城市化率提高了，但造成的后果却是严重的。这是值得警惕的。

党中央在提出推进城市化进程的同时，还有一个响亮的重要的口号：建设社会主义新农村。要统筹城乡，城乡一体化发展。要改变目前有些地方只重城市化，而忽略农村发展的状况，还有那种只有把农民迁出乡村，才能解决“三农”问题的错误认识，甚至还有取消农村、农业才能实现现代化的极端错误言论。

推进城市化与建设新农村要双管齐下

推进城市化发展是解决农村现代化建设面临诸多问题的一把钥匙。所以有人说，农村改革发展至今，已经到了统筹城乡一体化的阶段。解决农村问题，不是所有问题都在农村。但是要解决农村的问题，也不能只把目光盯住城市化这一个方面。党中央在提出推进城市化进程的同时，还有一个响亮的重要的口号：建设社会主义新农村。要统筹城乡，城乡一体化发展。要改变目前有些地方只重城市化，而忽略农村发展的状况，还有那种只有把农民迁出乡村，才能解决“三农”问题的错误认识，甚至还有取消农村、农业才能实现现代化的极端错误言论。这要引起足够重视。只重视推进城市化，而忽视农村建设去解决“三农”问题，那是缘木求鱼。

“三农”问题的核心是为农民谋利益，为农业谋发展。解决之道：一是城市化，二是建设新农村。单靠城市化迅速转移数量如此庞大的农民是很不现实的。因此，我们必须在大力发展城市吸收农村富余劳动力的同时，必须依靠农村和农业的发展，广开农村、农业生产、经营潜力，来解决农民就业等问题。那种只重视城市化，而认为农村农业没有什么可为，是错误的、有害的。即使若干年后，全国城市化率达到70%，那时仍还有几亿农民生活在乡村。让这样多的人生活在荒凉破败的地方，行吗？到那时，粮食、果蔬、肉蛋奶等农产品消费量会更大，质量要求更高，没有先进的农业生产行吗？

还有，城市化的发展给农村带来许多新的问题，要及时采取有力措施切实加以解决。如从上个世纪80年代中期开始，一批农民进城务工经商，但又由于初入城镇，尚无稳定职业和收入，所以不愿也不敢贸然放弃所承包的土地。这就形成有地的不能好好耕种，甚至抛荒；而留在农村的人想扩大生产，却没有足够的土地可种。还有，土地承包权与占有权的不够明晰，给那些一心发“土地财”的官商各路人马，留下夺取农民承包土地以谋取暴利的空间。所以，实行土地家庭承包制以来，农民间承包权纠纷、农民被夺走承包土地、失地又失业等严重问题层出不穷，给农业发展、农村社会稳定带来严重冲击。解决问题的办法是实现土地承包权的依法自愿有偿流转。

实现土地有偿流转首先要回答一个问题：农民有没有这个权利？

前些年，人们对农民承包土地的权能存在着不少模糊认识，国家法规也有不够明确的地方。2004年通过的《土地管理法》一方面规定肯定了农民承包土地的合法性；但同时也限定了承包者对土地的权利仅仅是“使用”。仅有使用权的承包土地当然不能成为农民的财产，农民的权益无法得到保障，有偿流转便不可能。2007年国家出台了《物权法》，明确规定属于“用益物权”的农民土地承包权，不仅拥有使用、收益权，而且还有排它的“占有权”。2008 年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确规定，“加强土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包权，发展多种形式的适度规模经营。”

在中央这项大政策推动下，全国各地农村土地流转规模在不断扩大，方式不断创新，各类种田大户、家庭农场、土地托管合作社等多种新的农业经营主体在发展壮大，规模经营蔚然成风。这样的流转促进了土地产出率、农村劳动生产率的提高。同时，农民把土地流转出去后，可以外出务工经商，不外出可就地为家庭农场、种田大户种田，按时领到工资，从而提高了收入。

目前，有一个问题引起比较普遍的关注，这就是城市工商资本下乡，涉足农业开发的有关问题。前些年不少学者明确表示反对工商企业下乡，涉足土地流转。近年来情况有了变化。工商企业的优势在有资金，有现代企业管理技能。目前各地工商资本下乡日渐增多，这引起不少专家、学者的关切。因为一切资本都有追逐利润的本能。工商资本下乡，不是义务支农，而是一种投资行为，利益最大化是其目标。有的便把目光盯住土地，搞“圈地运动”；有的流转来了土地，便千方百计搞非农产业，非粮的趋势更加明显；有的打“擦边球”，打着搞“旅游农业”的旗号，变相搞房地产开发，违背了国家规定，侵犯了农民利益，违背了引进资金、人才、管理，提升农业产业经营管理水平的初衷。18亿亩耕地的“红线”也可能被突破。那将造成严重的恶果。所以，仍有不少专家、学者主张严格限制、规范工商资本下乡，要把推进土地流转，发展现代化规模经营的力气花在培植、支持种粮大户、家庭农场和农民合作组织上来。

现在，土地流转在加快，种粮大户、家庭农场及多类农民经济组织迅速发展，预示着农村、农业现代化建设的新高潮正在形成，这是城市化全面推进，新农村建设蓬勃发展的又一突出成果。

目前，农村农业出现重建合作制和统筹城乡一体化发展两个新的发展趋势。这两个巨大力量在有力地推动农村、农业走向现代化的辉煌前方。这是中国人半个多世纪的追求，难得的历史性机遇。在城市化进程中，一些地方出现了乡村凋敝、土地抛荒、空壳村、留守老人和儿童等问题，有的是有一定必然性，有的与当地工作的粗疏、失误有关。我们要重视这些问题，采取有力措施解决这些问题，但不必过于悲观，更不可“一叶障目”，看不到今天经济社会发展的伟大成就。怀疑国家的方针大计，或将可能贻误这一历史性的发展机遇。

现在也有人担心目前只有老人妇女留在农村，将来靠谁来种地？从某些目前情况来看，这确实是一个挺严重的问题。但形势还在迅速发展之中，现在我们看到的还只是过程，远不是终局。土地流转规模经营进一步发展，达到一定规模，发展到一定水平后，农村、农业就一定会出现新的情况。那时，农业将成为全社会效益最高的产业，自然就会有人去种地（有的就在乡下，有的可能会从城里回流乡村），就有新型农民的出现。农村总的人口会比现在少，但“贡”大大提升了。他们当中既会有善经营的新型家庭农场主等经营者，也会有高水平的农业科技人员（其中也会有有文化懂技术的新型庄稼把式），自然也会有安心农业、吃苦耐劳的一般农业劳动力。留在乡下的老人妇女可以成为辅助劳力。这些新型农民有发展农业的积极性、自觉性，又有发展现代农业的知识技能，他们会创造出更高的农业生产率，会把农村建设得更加美好。当然，这要有一个或长或短的发展过程。我们要积极努力，但也不可操之过急，既有信心，又有耐心，扎实细致地做好各项工作，促进这一天早日到来。