论新疆维吾尔自治区高考加分政策实施与完善

2016-05-30张琨

决策与信息·中旬刊 2016年2期

[摘要]本文分析了高考加分政策形成、发展的演变过程和当前政策实施过程中存在的主要问题，提出了完善加分政策的思路。第一，应更新工作理念，将高考加分政策纳入法制化轨道，建立相应的法律保障措施；第二，高考加分政策的贯彻落实需精细化，即要制定严格的审核制度与公示制度，建立合理有效的评估机制体系，加强教育管理部门的问责制。第三，政策的制定应适应时代的发展，确保公平、公正、公开。同时应建立数学模型进行政策实施结果预判，以确保高考加分政策的科学性。

[关键词]新疆维吾尔自治区；高考加分政策；实施；完善

一、高考加分政策的由来

（一）高考加分政策的政策形成

对少数民族考生在高考招生中实行优惠政策，是我国建国后民族政策体系中的重要内容。这一政策主要是为解决少数民族考生在标准划一的高考中，因起点低而导致的高校录取数量不足的矛盾。基于历史与现实的社会条件，为了更好地实现民族平等，我国教育管理部门特别针对少数民族身份的考生实施了特殊的招生优惠政策。其标志是新中国建立的翌年，即1950年中央人民政府教育部颁布了《关于高等学校1950年度暑假招考新生的规定》，明确规定：对少数民族学生实行“照顾录取”政策。

（二）高考加分政策的演变

我国高考加分政策的历史演变，可分为三个不同的阶段。第一阶段，在新中国后的前30年，强调为工农子弟开门、政治标准优先的价值，实行的主要是“优先录取”、破格录取政策。①第二阶段，从恢复高考之后的1977年具体包括：高考中的“降分录取”、“加分录取”、“单独划线”、“单独录取”和“举办民族预备班”等民族倾斜政策。其中，“降分录取”、“加分录取”的高考加分优惠政策是目前针对少数民族学生教育优惠政策中最主要、最直接、也是影响比较广泛的一项政策。至2003年左右，主流价值为“效率优先、兼顾公平”，实行的多为降分录取政策。第三阶段，2004年之后，实行各种加分录取政策。①

纵观建国以来，我国针对少数民族地区制定的高考加分优惠政策的发展脉络，始终是以“差别补偿”为核心思想，以“少数民族身份”为加分标识，以“加分或降分”为录取调节的手段，且各时期根据客观实际需要，对具体操作层面和控制手段进行了一定调整和改进，旨在尽最大努力，最大程度的消弭教育资源分布不均等问题，更好的保障少数民族地区的少数民族考生享受受教育的权利。

二、高考加分政策存在的问题

（一）“擦边球”效应

1.高考移民

高考“移民”是一个非常复杂的社会现象，它的产生既有內部原因，也有外部原因。从内部原因来看，这种现象是内地部分考生为了达到上大学或上好大学的目的，利用一切可能的手段和途径，向录取分数线较低、录取率较高的省区流动。从外部原因来看，主要是户籍、学籍制度管理不严所造成的。新疆维吾尔自治区一直是“高考移民”的重灾区，仅2003年就查处“高考移民”就达两千多名。2004年自治区采取了“高一新生入学进行学籍注册”等办法后，虽暂时遏制了“高考移民”的发展势头，由于个别地州疏于管理以及移民手段的更加隐蔽化，高考移民屡禁不止。仅2008年6月，就已查处高考移民891名②，还有极个别的民办中学为提高升学率，竟然公开到内地招收不符合报考条件的考生，“高考移民”现象再度反弹。

2.假冒“民考汉”

边疆民族地区针对一些民族考生参加汉语言统考，在录取时分别按不同情况予以照顾，历年高考录取“民考汉”考生最高可照顾加50分。这使得一些汉族考生在高考前用非正常的手段获得“民考汉”身份而参加高考。例如，2005年查处了数十名假“民考汉”考生，其中一名考生是汉族假冒锡伯族身份摘取了新疆维吾尔自治区民考汉“文科状元”。③由于目前我们针对考生身份的审核还没有建立一套完备的系统来加以审查，所以每年仍会有部分考生铤而走险，钻政策的空子。例如新疆南疆地区，有的假冒“民考汉”的考生直到录取后，因举报而被查实。

（二）“破窗”效应

1.造假跟风

在教育部每年公布的少数民族高考加分政策中，加分对象是民族聚居区的少数民族考生，各省市自治区又根据各自具体情况，适当增加或减少加分的对象。加之少数民族身份审核标准、程序存在漏洞，对享受优惠政策群体的审核标准不统一，还有时为了省时省力工作方便，所有的少数民族考生统一加分。这一政策在执行过程中，受现实利益的驱使，金钱和权利介入其中，导致考生篡改民族身份现象屡见不鲜。这些事件的频发表明，单以民族“身份”实施的优惠所导致的政策滥用已不是个别现象。这一现象严重损害了加分政策的公平性，违背了保障他们受教育权利的初衷，损害了真正需要优惠的少数民族群体利益。

2.侥幸心理

加分受益面的大多都是高分学生或家庭经济状况良好的学生。加分政策的现状将使考生之间的差距越来越大。于是，原本是匡扶公平的高考加分政策似乎变味了，除了少数民族考生的照顾性加分，还纷纷利用鼓励性加分。一些家长为给子女加上关键分，想尽种种可能，用不正当手段为子女获取二级运动员证、武术加分等。甚至有些中学为了出高考状元，不惜利用各种资源为优秀学生争取加分。近年来，三好学生、优秀学生干部、学科竞赛获奖者、华侨、港澳台学生、烈士子女、荣立二等功以上的退役军人、报考农林、地质等特殊院校者，乃至“实践经验丰富的优秀青年及有特殊贡献的公民”都开始享受降分投档、高校审查录取的政策优惠。对此，繁复的条文，政出多头，操作有漏洞，令许多公众心存侥幸，通过各种渠道力博进入加分的受惠行列。

（三）非预期效应

1.相关信息不畅

由于环境的闭塞与既得利益者的刻意隐瞒，需要被照顾的少数民族中的弱势群体存在信息不对称现象，他们中的绝大多数对于国家的相关优惠政策无从知晓，更无法谈及受惠。我国的加分政策的出台，基本都是顶层设计，往往来源于领导或专家的决策和建议，缺少自下而上的基层调研，尤其是缺少学校与学生这两个受之影响最大的群体的参与和讨论，同时还缺乏广大公众的参与和监督。因此，决策者对于高考加分所带来的社会正面与负面影响并没有一个清晰的评定。决策者制定政策的过程缺乏科学性、严谨性，所以往往容易出现政策实施的效果与预期偏差。且缺乏完备的评审标准，公众对政策的评析带有较强主观性。哪怕是好的政策，最终也可能会因为“水土不服”而造成社会不公，引发社会矛盾。

2.政策实施走样

目前高考加分政策最大的问题是随意性大，政策执行缺乏监督，缺乏公众参与。同时，加分对象范围界定模糊，各地方政策各自为政。这也使得一些原本出发点良好的高考加分政策在执行过程中变形走样，极具功利性，容易滋生腐败与不公。民族院校招生政策还存在着“搭便车”现象。少数民族内部的上层人士或权贵阶层，利用自己的特殊民族身份，将国家用于照顾其本民族弱势群体的优惠政策或据为己用，或以权谋利，而真正需要被照顾的少数民族考生无法成为优惠政策的受益人。

（四）国家与地方加分政策冲突

1.加分标准不一

在少数民族考生优惠录取政策的受惠标准界定问题上，一直存在争论。而单以“民族身份”作为衡量考生是否享受优惠政策的标准，显然已经不能满足现阶段的实际需要，且弊端明显。随着经济的发展，人口的流动也日益频繁。有学者建议按区域资源情况，认定学生是否享受优惠政策。例如那些从小生活在都市的少数民族学生，与那些生活在山林牧区的学生相比，他们拥有更优质的基础教育资源；也有学者提出国家根据社会经济收入来划分社会阶层，以此作为划拨教育经费的依据；还有学者认为可以保留按民族身份划分受惠对象，但是需要根据各民族现实的不同情况予以细化或调整，以保障教育的公平性。

2.加分幅度不一

现今，对聚居少数民族的高考招生录取政策各省区有所不同。例如，新疆和西藏在优惠政策的具体实施上就有所不同。对散居少数民族的高考招生录取政策各地也有不尽相同的标准。例如：北京、山东、湖北，对当地的少数民族考生给予降低录取分数线10分的优惠政策，而大多数省份，例如上海、天津、河北、河南、江苏、安徽、黑龙江等，则对当地少数民族考生给予降低录取分数线5分的照顾政策。目前，全国并没有对降分的标准或优惠的幅度进行论证分析，且没有现成的法律来对其进行具体的规定以及标准的限定。优惠的标准与幅度缺乏科学性。而优惠政策采取“一刀切”的做法容易在执行过程中出现疏漏与偏差，无法惠及真正需要保护的群体，易引发社会不公。

三、对策建议

（一）将高考加分政策纳入法制化轨道

1.更新工作理念

随着人类社会的高速发展，国家推行依法治国，民众的民主、法治意识与日俱增，高考加分政策由于在实施过程中频频出现弄虚作假、冒充身份而饱受非议与诟病。站在现实的角度看，各民族发展程度不一，教育资源分布不均的客观事实仍存在，而通過优惠政策来调节这一差异，显得尤为重要。但如何科学决策，惠及真正需要照顾的对象，避免政策在实施过程中变形走样，仍需深刻反思，并进一步的调整和不断的完善。而单凭“民族身份”作为享受优惠政策的唯一依据已经不适应现实发展的需要，可根据不同地域、不同阶层或多元化的标准来重新定位，使之更加公平合理，而与之相应的配套措施也需要及时调整。

2.建立相应的法律保障

虽然我国《教育法》和《高等教育法》中不乏对少数民族考生受教育权予以保障的特殊条款，但他们均未对高考加分给予任何明文或隐含性的规定。另外，由于我国《宪法》具有不可诉性，所以当民族考生的加分权利受到损害时，实际上他们是处于法律“无救济”状态。正是由于法律上的不健全，目前的高考加分项目五花八门、弄虚作假现象层出不穷。因此，需要通过法律对加分对象和加分幅度予以明确，政策的执行主体、执行条件、执行期限与法律责任予以规范，对违法的行为应追究其法律责任，使政府相关部门的工作有法可依，执法必严，违法必究，从而使少数民族考生的受教育权得到切实保障。

（二）高考加分政策的贯彻落实需精细化

为了使高考加分政策真正惠及少数民族考生，高考加分政策的贯彻落实需精细化。其最基本的要求是“准确、细致与睿智。要在细处着眼，在精处下功夫，在智处求突破。”④

1.审核标准的精细化，即要制定严格的审核制度。为防止优惠政策在实施过程中因审核环节疏漏，让弄虚作假者有机可乘，应建立少数民族考生身份证明的审核制度，并明确规范审核的标准和程序。对符合优惠条件的少数民族类考生，首先应去其户口所在地户籍部门开具身份证明，然后由民族工作部门将复审合格的考生名单进行公示，最后再由各学校交教育招生部门统一建档等。尤其是对审核工作的授权与验证环节，应避免人为因素的影响。2.评估机制的精细化，即建立合理有效的评估机制体系。应根据各地区的实际情况和不同特点，有计划、有针对性的统筹安排民族地区，特别是贫困山区、边远山区和牧区及经济欠发达地区的考生进入高校学习，建立合理、有效的评估机制，确保优惠政策最大限度地照顾到真正需要帮助的弱势群体。彻底改变过去仅凭“民族身份”加分，忽略客观实际需要，简单、粗放“一刀切”的做法。3.监督机制的精细化，即加强教育的问责制。明确每一项政策的执行主体、执行的要求、执行的期限、执行的结果等，建立起包括权力机关监督、执行机关内部监督和社会监督在内的全面与完善的监督机制；充分发挥各类民间组织对民族教育优惠政策的监督评价作用。将以获利为目的的汉族公民更改为少数民族成分的考生被高校录取的，一律取消学籍。并对相关政策执行过程中的违纪人员建立追责制，保留对其追究法律责任的权力。同时，对民族地区考生的申请标准、审核流程和各地区制定的优惠幅度都要加以明确和规范。还要建立相关的监督制约机制，完善管理体制的内、外部监督机制。对政策执行过程中的信息要做到公开、透明，并以立法的形式切实保障监督机制的有效运行。严厉惩处违法、违规的单位或个人。

（三）政策制定应适应时代的发展

1.民族考生优惠政策要与时俱进

高考加分优惠政策是国家对民族地区特定历史发展背景下的特别照顾政策。随着政治、经济、文化等社会要素的不断发展变化，它也需要不断的发展和完善。当前，由综合性高校培养少数民族人才是我国教育的主要形式。而长期以来，单一以“民族身份”来实施高考加分政策不仅不能满足民族地区的实际需要，且带来的负面社会效应已经严重影响了教育的公平性和社会的稳定性。因此，应从民族考生优惠政策的历史与现实出发，分析实施过程中存在的相关问题，反思症结之所在，以期从根本上解决现行政策实施过程中所带来的弊端，从而使优惠政策成为民族高等教育未来发展的助推器。

2.政策制定要确保公平、公正、公开

教育公平，是社会公平的重要组成部分，也是民族平等的重要组成部分；公平公正，是高考的立身之本。恩格斯曾說：“在国与国、省与省、甚至地方与地方之间总会有生活条件方面的某种不平等存在，这种不平等可以减少到最低程度，但是永远不可能完全消除。”⑤

所以，在全国统一高考制度下，通过加分来弥补那些先天处于不利地位的少数民族考生，既是必要的，也是合情合理的，还涉及到国家核心利益的维护。

3.建立数学模型进行政策实施结果预判

建立高考优惠政策的数学模型机制程序的设想，科学预判其程序的可行性，以保障高考加分政策的科学的“理性决策模式”。它可细化为四个步骤：第一，确定目标。高考加分政策的调整，第一步就是要先确定要调整的目标是什么，哪项政策需要调整或退出；然后，通过各种调查，对收集的信息进行整理分析，了解各个相关利益群体、专家学者对这些政策的看法。在综合这些信息的基础上，最终确定需要讨论的高考加分政策调整机制的目标政策。第二，方案设计。根据目标政策和搜集的资料，设计完整的政策调整或退出方案。方案应该明确体现出目标政策该以什么方式调整，有哪些替代方案，该在什么时候调整或退出等问题。第三，结果预测。结果预测就是要分析征集到的可行的备选方案可能会产生的结果，分析这一方案的执行需要付出的成本和可能获得的收益。第四，方案抉择。在上述的基础上，对各备选方案进行比较，选取具有最佳期望值的方案。在实施此方案前，还要对这一方案进行必要的公示和举行听证会，调查民众对这一方案的意见，根据意见反馈，对方案进行最终的修订。

综上所述，继续对少数民族教育的发展实行针对性的系列优惠政策，具有现实性、重要性和紧迫性。少数民族教育新的发展态势使得我们必须对这一政策进行重新思考，使之随现实情况的变化而变化，尤其是国家“一带一路”发展战略计划的实施，对少数民族地区的教育发展提出了更新、更高、更难的要求，如何使高考优惠政策转化为少数民族教育发展强有力的助推器，成了我们需要亟待解决的问题。

参考文献

[1]孙萍.《少数民族高考加分优惠政策存在问题及其调适——以黔东南州为个案》.西南大学学位论文，2012年.

[2]刘额尔敦吐.《台湾高校少数民族招生政策的历史与现状研究》.厦门大学学位论文，2012年.

[3]陈何南.《少数民族高考录取优惠政策评估--基于西南民族大学的调查分析》暨南大学学位论文，2014年.

[4]闫文军.《少数民族地区高考招生优惠政策与教育公平问题探讨》.《理工高教研究》，2007年.

[5]祁志伟，雷霆.《少数民族考生加分政策及其社会心态影响研究》.《黑龙江民族丛刊》，2013年.

[6]葛丰交，刘彤，马军俊.《新时期以来新疆民族教育政策的形成与发展》.《新疆社会科学（汉文版）》，2010年.

[7]吴福环，葛丰交，姚文遐，王晓梅.《改革开放以来新疆少数民族教育的发展》.《新疆社会科学（汉文版）》，2008年.

[8]马戎.《新疆民族教育的发展与双语教育的实践》，《教育评论》，北京大学，2008年.

作者简介

张琨（1981年1月），女，汉族，湖南津市人，中央民族大学，中国民族理论与民族政策研究院，博士在读，少数民族教育政策研究方向。

注释