孙盼盼 徐金海 夏杰长

摘要：20世纪70年代中期以来，旅游政策逐渐成为旅游研究领域的一个重要主题。国外学者从旅游政策的复杂特性出发，在旅游政策研究领域，逐渐形成了理性选择模型、制度主义分析、利益相关者分析和网络分析等分析视角。但是，理论研究和现实情况仍存在差距，旅游政策绩效不足甚至失灵成为现实生活的普遍现象。因此，未来研究的主要趋向，应该要整合和改进现有分析视角，突破现有研究方法和手段，厘清旅游政策复杂特性背后的各种影响因素和其互动机制，量化旅游政策绩效，强化旅游政策基础理论研究，并加大不同制度环境的国家和地区旅游政策的比较研究。

关键词：旅游政策；政策制定；政策实施；政策评估；政策失灵

中图分类号：F590文献标识码：A文章编号：1006-1398（2016）03-0106-11

改革开放三十多年来，我国旅游产业规模持续扩大，产业结构逐步优化，产业素质明显提升，产业功能有效释放。我国旅游产业的发展取得了举世瞩目的成绩，与国家出台大量相关的旅游政策密不可分。旅游产业发展到不同的阶段，内外部环境也随之发生改变，对旅游政策的诉求必然迥异。恰当有效的旅游政策不仅要与旅游产业发展阶段相适应、促进旅游产业壮大发展、优化升级，还应能引导旅游产业发挥促进经济增长、增加就业、平衡国家收支中的作用。

当前，我国经济发展步入新常态，增速放缓，增长乏力，经济下行压力加大，旅游产业却呈现出爆发式、井喷式的发展态势。加之，旅游产业具有综合性强、关联度高等特性，旅游产业正日益成为拉动经济增长的新引擎。在此形势下，选择、制定和实施恰当的促进性旅游政策以发展旅游Jucan C N， Jucan M STravel and Tourism as a Driver of Economic RecoveryProcedia Economics and Finance， 2013， 6（6），pp81-88，发挥旅游产业在拉动经济复苏中的作用，显得尤为迫切。因此，当前加强对旅游政策的研究，为国家制定科学合理高效地旅游政策，不仅具有重要的理论意义，也具有重要的现实意义。

然而，国内学界对旅游政策的研究起步较晚，研究成果较少，且研究视野较窄、系统性不强、理论性不足，已经难以为政府制定科学的旅游政策提供更好的智力支撑。“他山之石，可以攻市场机制存在着信息不对称、“公地悲剧”、外部性等自身难以克服的缺陷。在涉及领域广泛、市场界限比较模糊的旅游业，上述缺陷更为显著，市场失灵现象时有发生。因此，为了克服在旅游业中的市场失灵现象，有效地引导旅游市场中各类行为主体的活动，政府介入旅游业的发展显得正当且必要。为了支持、监督和规范旅游业的发展，政府一般可通过制定、出台和实施各种旅游政策来实现既定的目标。然而，政府制定、出台和实施的旅游政策，常常难以达到预定的旅游政策目标。产生这种现象的原因，一方面是旅游政策的调控范围和实施路径不明确；另一方面，旅游政策绩效评估的科学方法匮乏。因此，有效界定旅游政策的内涵，探索制定科学的旅游政策，并对旅游政策实施的绩效进行科学评估，是政府制定出台旅游政策的前提。基于此，国外学者兴起了对旅游政策的研究。学界普遍认为，MatthewsMathews H GInternational tourism and political science researchAnnals of Tourism Research，1975， 2（4），pp195-203于1975年发表的篇名为《国际旅游与政治科学研究》的论文，开创了独立的旅游政策研究的先河，而后有关旅游政策研究的文献、书籍和论文集相继出现，并日趋增多。国外学者对旅游政策研究主要围绕着旅游政策概念的界定和内涵、政策主体、影响因素、政策制定、政策实施及政策评价Ambrosie L Tourism policy research： avenues for the future. International Journal of Tourism Policy， 2010， 3（1）， pp33-50。

为了获取与本文直接相关的旅游政策研究文献，本文的检索方法，分两个步骤进行。第一步，鉴于期刊文献的时效性，采用Science Direct（SD）数据库中的高级检索功能，以“tourism policy”为检索条件，设定年份为“1972—present”，设定的领域为“Abstact，Title， Keywords”，得到1147篇期刊文献。第二步，结合Science Direct（SD）数据库中对Topic的分类，将其设定为“Tourism”和“Tourism Policy”，经过该步骤剔除掉了第一步中不符合条件文献，共得到符合条件的文献443篇。为了反映历年旅游政策研究的增长趋势，本研究继续逐年检索，确定每年旅游政策的研究文献，详见图1。图1显著反映出一个现象，1975年到现在，国外学者对旅游政策的研究，出现了两次高峰期，第一次大概出现于1993-1999年，第二次出现于2008-2015年。值得注意的是，这两次研究的高峰期，与1997年亚洲金融危机和2008年以来的全球金融危机的

时间跨度比较一致。国外学者在两次危机中，对旅游政策的研究明显增多。这也进一步证实了“旅游业的确能够成为经济恢复的驱动引擎”Jucan C N，Jucan M S Travel and Tourism as a Driver of Economic RecoveryProcedia Economics and Finance， 2013， 6（6） ， pp81-88。因此，在我国经济增长乏力、增速放缓的时代背景下，系统回顾、梳理和评述国外旅游政策研究的成果，可以为我国制定出更加科学合理的旅游政策提供经验借鉴。在443篇文献中，刊发在Tourism Management（184篇）和Annals of Tourism Research（136篇）最多，其余123篇文献分布在其他各种类别的文献当中。可以看出，1975年至今的40年研究历程中，旅游政策是一个处于旅游研究主要位置、不断成熟却仍有待继续深化的研究主题。而且，多种理论视角分析的推进和各种显示问题的涌现，使得旅游政策研究历久弥新。

二旅游政策：多维性概念

国外学者对旅游政策的概念做出了界定，但由于个人的兴趣、研究角度、所要解决的问题和理论背景的不同，尚未达成一致观点。大体而言，国外学者主要是从决策论、方式论和目标论三个角度对旅游政策的概念进行了界定。

决策论认为，旅游政策是高度政治化的现象，政治是影响旅游政策制定和实施绩效的重要因素和环境基础之一；政治和旅游政策密切相关，旅游政策的顺利出台要以政治共识为前提。因此，旅游政策产生及其实施，其实是政治的决策过程，是政府基于长远的考虑而在旅游领域进行决策，并做出深思熟虑的选择的结果。决策论的主要代表人物是：Harrry GMlathews、Linda KRichter和查尔斯R戈尔德耐。MlathewsMathews H GInternational tourism and political science researchAnnals of Tourism Research， 1975， 2（4） ， pp195-203在其开创性论文《国际旅游和政治科学研究》指出，政治学长期以来忽视对旅游的研究，并呼吁政治学家应该要与经济学家、社会学家和人类学家们一起，加强合作，全方位对旅游现象进行研究，为旅游政策的制定提供坚实的理论基础；Richter肯定了Mlathews的创见，并进一步深化了该领域的研究，指出旅游是与政治高度相关的，尤其是旅游政策的制定和实施更是政治化的产物Richter L KTourism politics and political science：A case of not so benign neglectAnnals of Tourism Research， 1983（a）， 10（3），pp313-335。Richter的这篇经典论文开创了、规范了政治学介入研究旅游的分析范式。作为对其提出的理论的具体应用，Richter还具体研究了政治在中国旅游政策中的影响，认为中国旅游的发展带有很强的政治动机，旅游政策的改变能够折射出政府行为的改变Richter L KPolitical implications of Chinese tourism policyAnnals of tourism Research， 1983（b）， 10（3）：pp395-413。查尔斯R戈尔德耐等对Richter提出的观点表示认同，将旅游政策界定为是一套规章、规则、准则、指示、发展或促进的目标和战略，它们为集体或个人制定了直接影响某个旅游目的地旅游发展及日常活动的决策框架[美]查尔斯R戈尔德耐：《旅游业教程：旅游业原理、方法和实践（第8版）》，大连：大连理工大学出版社，2003年，第404页。。

决策论最主要的是强调制定旅游政策需要考虑政治的影响，旅游政策的制定不是凭空产生的，是政治化的产物。与决策论不同的是，方式论强调旅游政策实施后产生的一种后果，将旅游政策视为一种方式或者手段，并认为旅游政策是促使旅游业的社会和经济等各种功能得以发挥的一股重要力量；而且旅游政策可以协调旅游活动的利益相关方之间的利益关系，发挥旅游活动对当地经济发展的带动作用，确保旅游活动的发展能够为民众带来诸如社会公平与旅游扶贫、游客满足、本地控制和社区福祉等福利Andriotis K，Vaughan D RThe tourism workforce and policy：Exploring the assumptions using Crete as the case studyCurrent Issues in Tourism， 2004， 7（1） ，pp 66-87，促进旅游活动在丰富文化、保护生态环境以及提升资源效率等方面做出贡献Scott NTourism policy：A strategic reviewGoodfellow Publishers，2011，pp167。

与前两种类型的观点不同的是，目标论更加关注旅游政策的目的及其实施后的绩效。史蒂芬·佩吉指出旅游政策是一个组织希望在规定时间内努力完成的方向和目标[英]史蒂芬·佩吉：《现代旅游管理导论》，北京：电子工业出版社，2004年，第169页。。虽然，可公开获取的多数国家的旅游政策不是万能的Baum TThe development and implementation of national tourism policiesTourism Management，1994， 15（3）， pp185-192，但理论研究和实践情况均表明旅游政策的多种作用和多样化的目标使其在规范和促进旅游业自身发展以及整个社会、经济、文化和生态等方面的关键角色不容忽视Ritchie J R B， Crouch G ICompetitiveness in international tourism：A framework for understanding and analysisWorld Tourism Education and Research Centre， University of Calgary， 1993。相比于前两种观点，目标论正在成为旅游政策研究的焦点和难点，这表明如何对旅游政策的实施绩效进行评价是判断旅游政策成功与否的标准。

值得注意的是，旅游政策与旅游公共政策和旅游产业政策是不同的。旅游政策涉及了经济、政治、社会、文化和生态等多个方面，范畴较大。旅游公共政策是在旅游政策的基础上，融入了现代公共管理的思维和理念，从社会公共利益和福利的视野研究旅游及其相关领域的政策问题。旅游产业政策仅仅是经济角度下的旅游政策。

三旅游政策制定：多因素交织影响

制定恰当的旅游政策，需要厘清旅游政策制定的影响因素。旅游业所具有的综合性强、关联度高等本质特性，决定了旅游政策制定必然受到多因素的交织影响。经济、政治、文化、生态以及旅游业内部各种因素等均会对旅游政策的制定产生影响。因此，全面厘清影响旅游政策制定的多因素，自然成为制定科学恰当的旅游政策的逻辑起点。

目前，广泛认同的观点是，经济和政治意识形态是影响旅游政策制定的主要因素Jenkins C LTourism policies in developing countries：a critiqueInternational Journal of Tourism Management， 1980， 1（1）， pp22-29；Richter L K， Richter W LPolicy choices in South Asian tourism developmentAnnals of Tourism Research， 1985， 12（2）， pp201-217。旅游业不仅能够促进经济增长，还能增加就业，很多国家普遍存在着发展旅游业以促进国民社会经济发展的强烈动机。尤其是当经济处于萧条时，各国倾向于通过进行旅游业改革，出台相关旅游政策来助推经济增长。并且，经济发展水平越低，发展旅游业的动机越强，介入旅游业发展的程度越高。因此，可以认为经济发展情况是影响旅游政策制定的最重要因素。此外，世界各国政治意识形态的差异也使得政治在旅游政策的制定中扮演重要的角色。比如，在中国、朝鲜、古巴和越南等社会主义国家，政府的思想信仰和政治哲学深刻地影响着旅游政策的制定，不仅决定着是否要发展旅游业以及旅游业发展可以获取多少财政资金支持，同时也会决定旅游业的发展模式以及政府参与性质和程度。当政府的指导思想发生改变，原先占主导地位的政治意识形态会相应发生变化，旅游政策的形式和内容也会随之改变Richter L KPolitical implications of Chinese tourism policyAnnals of tourism Research， 1983（b）， 10（3）， pp395-413。例如，近年来兴起和发展的新自由主义，其所宣扬的意识形态逐渐主导了澳大利亚的旅游政策Whitford MA framework for the development of event public policy：Facilitating regional developmentTourism Management，2009，30（5），pp674-682，类似现象在新西兰也出现Shone M C，Ali Memon PTourism，public policy and regional development： A turn from neo-liberalism to the new regionalismLocal Economy， 2008， 23（4），pp 290-304。

除了政治和经济因素的影响，旅游政策的制定也同时受到社会文化的影响。Krippendorf认为，国家或者地区社会文化具有包容性，有利于旅游政策的出台和实施，旅游业发展也相对顺利Krippendorf JTowards new tourism policies：The importance of environmental and sociocultural factorsTourism management，1982， 3（3）：pp135-148。与此相反，国家或地区的社会文化具有排斥性，反对发展旅游业，则旅游政策的制定会面对的阻碍因素多，会走向难产，并且旅游政策的实施也将较为困难。此外，制度、机构、人力因素等也是旅游政策制定和实施过程中需要考虑的因素。旅游协会、信息处、消费者协会等旅游组织和酒店、饭店、旅游经营者、旅行社等旅游产业以及某些压力团体等利益相关者，均对旅游政策的制定拥有发言权。有学者研究指出，美国议会旅行与旅游高层会议组织（TTC）在旅游立法过程中就充当着关键角色与作用，对美国旅游政策制定具有重要影响 Edgell DUS government policy on international tourismTourism Management， 1984， 5（1）：pp67-70；北爱尔兰的经济发展部、地方政府以及北爱尔兰旅游委员会则共同决定了其旅游公共政策以及政策的制定Smyth RPublic policy for tourism in Northern IrelandTourism Management，1986， 7（2） ， pp120-126；中国由于旅游业条块分割的性质以及分散的权力结构，旅游政策是领导者、中国国家旅游局、国家发改委、财政部（国家质量技术监督总局）、地方政府、中国社会科学院、其它政策主体等各种价值和利益群体的综合决策Airey D，Chong KNational policy-makers for tourism in ChinaAnnals of tourism Research， 2010， 37（2）， pp295-314。在人力因素对旅游政策的影响方面，Fayos-Solà考察了旅游政策与旅游教育之间的关系，指出旅游教育层次低、落后的国家和地区，难以制定出恰当的旅游政策，并且旅游政策制定者的专业知识仅仅依靠实践经验而非通过正式的教育渠道获取，不系统、不全面的专业知识会影响旅游政策的制定和实施Fayos-Solà EGlobalization，tourism policy and tourism educationActa turistica，2001，14（1），pp5-12。

通过以上分析，国外学者普遍认为旅游政策的制定会受到多因素交织的影响，且这些因素还会影响到旅游政策的实施。因此，一国或者地区在旅游政策的制定和实施过程中，应该要依据实际情况，厘清各种错综复杂的因素，全面衡量各种影响因素的强弱，在旅游政策制定之前就做好前期调研工作，平衡各方面的力量，以便尽量减少旅游政策制定的阻力。

四旅游政策的实施机制：各分析视角交叉透视

旅游政策制定出来，能否被有效实施，决定着一项旅游政策的成败。Lawrence和Dredge认为，旅游政策实施是一个社会过程，交织着体制背景、宏观环境因素、各种与利益相关的行为主体或机构和网络、政策对话、事件等因素，同时还包含着时空因素Lawrence M，Dredge DTourism planning and policy processesTourism planning and policy，2007，16（3），pp191-224。目前，国外学者从多维视角来探讨旅游政策的实施机制，是当前旅游政策研究的热点。选择哪种视角来分析旅游政策的实施机制，在不同的制度环境下不尽相同。因此，旅游政策实施机制的研究，本质上是探讨在不同的制度环境下，选择哪种视角来推进实施旅游政策。国外学者在研究旅游政策时，形成了几种具有代表性的分析视角，分别为理性选择模型、制度主义分析、利益相关者和网络分析以及其他或综合视角。

1理性选择模型

理解公共政策的主流方法源自理性范式。理性范式强调公正客观分析特定状况，理性选择和设计旅游政策，而非仅仅局限于政治或者经济方面的思考。成本收益和目标规划、运筹学原理、旅游消费模型、CGE模型、旅游卫星账户、承载力与旅游生命周期以及公共选择模型等方法都是理性选择范式在旅游政策实施研究中的应用典范。Pham、Dwyer和Spurr认为旅游卫星账户（Tourism Satellite Accounts，TSAs）分析可以产生与旅游政策相关的有效见解，基于此可以有效设计和实施旅游政策，进而可以在正确的时间和地点促进旅游业的可持续发展Pham T D，Dwyer L，Spurr RConstructing a regional tourism satellite account： the case of QueenslandTourism Analysis，2008， 13（5-6）：pp5-6。

然而，理性选择模型建立在个人选择和个人利益最大化基础上，简化、描述不足，并且忽略了环境中的动力学因素，也没有提供调查背景的工具。如果理性模型所做出的政策选择与政策制定者的利益是相悖的，其在政治上不可行的；但任何政策一旦被实施，其所依据的理性模型应在技术和政治上均可行Tosun CChallenges of sustainable tourism development in the developing world：the case of TurkeyTourism Management，2001，22（3）：pp289-303。因此，在实施旅游政策的过程中，不要只是从理性人的角度出发，只关注旅游政策实施带来的经济效应，还应关注旅游政策实施带来的社会效应、文化效应和环境效应。

2制度主义分析

制度主义分析认为，公共政策是由政治和公共机构制定，其实施也会受到政治和公共机构的影响。该方法旨在揭示影响旅游政策发展和执行的组织权力、规则、投资奖励和约束等正式的传统组织环境要素，以及不同的社会组织惯例和程序对旅游政策的影响机制Stevenson N，Airey D，Miller GTourism Policy Making：The Policymakers PerspectivesAnnals of Tourism Research，2008，35（3），pp732-750。在旅游政策实施过程中，政府、利益集团、非政府组织和以及社区等都起着重要作用Elliott JTourism：politics and public sector managementPsychology Press，1997，pp69。Jenkins以澳大利亚新南威尔士州为研究案例，分析指出新南威尔士州重叠的司法管辖区、多重问责和制衡力量阻碍了旅游政策的有效执行，其政府人员、政治任期、组织结构变化和对全球化多样解释等对合作中政府利益具有显著的影响，会影响到旅游政策的实施Jenkins J MTourism policy in rural New South Wales-policy and research prioritiesGeojournal，1993，29（3），pp281-290；Tyler和Dinan描述了英格兰旅游利益集团和政府之间的关系以及它们影响旅游政策实施的动力机制，结果表明在旅游政策网络中，政府处于旅游发展战略方针的中心，附属着两个专注于商业旅游和旅游资源政策细节的子网Tyler D，Dinan CTrade and associated groups in the English tourism policy arenaInternational Journal of Tourism Research，2001，3（6），pp459-476；Zahra和Ryan则讨论了新西兰国家旅游组织（National Tourist Organizations， NTOs）的功能、结构以及20年中影响NTOs和旅游业运作和变化的关键人物和政治过程，并认为不考虑政治性质下的旅游政策讨论至多只能是一个不完整的分析Zahra A，Ryan CNational tourism organizations-Politics，functions and form：A New Zealand case studyAnatolia，2005，16（1），pp5-26；Murphy通过研究南非旅游政策的实施，发现南非用社区参与来解决当地居民和中央权力机构的冲突，并呼吁旅游业要获得可持续发展，相关政策实施需要协调社区成员，让它们广泛参与，并分享利益Murphy P ETourism：A community approachRoutledge，2013，pp109。

制度主义分析方法揭示了旅游政策实施过程中主要涉及到的行为主体，以及它们在此过程中的权力分配、互动和对旅游政策实施的作用机理。它对旅游政策理论发展的贡献在于其质疑那些存在于政策产生和执行过程的理性、确定性和规范性思考。然而，制度主义分析方法更多关注制度对旅游政策实施的影响，并未充分解释制度的形成和变化。因此，John将制度主义分析方法批评为“轻描淡写政治和社会进程”是不无道理的John PAnalyzing public policyContinuum，1998：139。

3利益相关者和网络分析

利益相关者（stakeholder）理论于20世纪60年代发端于企业管理学，表示与企业密切关联的所有人[美]斯坦福研究所（SRI，Stanford Researeh Institute）1963年受一出名叫“股东”（shareholder）的戏的启示所给出的定义。。在旅游政策研究领域，则指那些与旅游政策制定和实施密切关联的所有人。不同的利益相关者对旅游政策的影响以及被旅游政策实施影响的程度不同，且随时间和空间动态变化。不同于过于理性而不适合实际情况的理性选择模型分析方法，基于利益相关者的分析方法强调影响旅游政策的多个利益团体、目标设定的政治性质和执行；从这个方面看，旅游政策研究领域的利益相关者分析方法和制度主义分析方法颇有相似之处，即都关注旅游政策制定和实施过程中的多个利益方。例如，Anastasiadou基于利益相关者的视角，对欧盟旅游政策框架以及他们在旅游政策中的参与偏好进行了研究，他在分析过程中，将受访者分为欧洲议会会员、委员会公务员、利益集团代表（欧洲旅行社协会、欧洲旅游行动组、欧洲旅游委员会和欧洲旅游企业家联盟）Anastasiadou CStakeholder perspectives on the European Union tourism policy framework and their preferences on the type of involvementInternational Journal of Tourism Research，2008，10（3），pp221-235。在这个分析框架里，包含了制度主义分析中经常考虑的政府和非政府组织因素。然而，基于不同的研究案例和研究目的，利益相关者分析和制度主义分析在利益主体的筛选和研究结论上存在着差别。

从旅游政策实施过程中的行为主体分析视角出发，政策网络分析方法与利益相关者分析方法有异曲同工之处。二者均认为旅游政策是组织非正式格局的结果，需要通过检验非正式格局的移动和变化而将“复杂关系”的动力机制考虑进来。政策网络分析方法关注由网络内部相互影响的人们组成的“政策共同体”，有助于“解释政策领域的复杂性和多面性”Tyler D，Dinan CTrade and associated groups in the English tourism policy arenaInternational Journal of Tourism Research，2001，3（6），pp459-476，而且在描述、分析以及解释旅游政策动态变化时具有很好的作用。因此，Dredge声称过去十年环境复杂性日益增加，跨部门之间的合作关系得到重视，相应的政策网络分析方法的应用增多Dredge D Policy networks and the local organisation of tourismTourism Management，2006，27（2），pp269-280。然而，政策网络分析方法存在的不足在于，其与利益、观念和制度等决定网络功能的因素结合不够密切。因此，未来应该要尝试将各种社会网络纳入到其社会背景中进行分析；并且，还应听取政策实施时影响到群体的观点、行动和社会背景之间建立联系，以帮助他们理解旅游政策。

4其他或综合视角

此外，也有不少国外学者从其他视角出发，分析了旅游政策的实施机制。比如，Brent Ritehie描述了加拿大亚伯达省旅游行业协会将名义群体法（NGT）应用于初始旅游规划管理中的实践，以此来确定最主要的议题和问题Brent Ritchie J RThe nominal group technique：an approach to consensus policy formulation in tourismTourism Management，1985，6（2），pp82-94；Ritchie讨论了在旅游规划中获取当地居民意见的数据调查方法及其在加拿大亚伯达省的实践，并强调这对于形成具有操作性和一致性的旅游政策以及确定当地居民内部自身的差异，都能起到重要作用Ritchie J RConsensus policy formulation in tourism：Measuring resident views via survey researchTourism management，1988，9（3），pp199-212；Alavi和Yasin以中东地区的旅游政策为研究对象，为旅游政策制定和实施者提供了一种具有一定普适性系统研究方法，以便相对容易地应用于其它国家和地区Alavi J，Yasin M MA systematic approach to tourism policyJournal of Business Research，2000，48（2），pp147-156；Shafer和Choi以美国宾夕法尼亚州为例，对自然旅游项目的决策者进行了邮件调查，形成了22个主要的政策提议，并为该州未来良好的自然旅游环境的建立提供了选择的基础Shafer E L，Choi YForging nature-based tourism policy issues：A case study in PennsylvaniaTourism Management，2006，27（4），pp615-628。

然而，单一的分析方法无法解释变化，只能对政治行为提供部分说明，解释性较弱；而将这些单一的研究方法整合起来，就能解释旅游政策制定和实施的复杂性、动力机制和变化。因此，应综合使用多种分析方法来理解旅游政策的制定和实施。Dredge和Jenkins借鉴交换和资源依赖理论、社会和经济理论以及制度理论来探讨政府不同层面之间的关系Dredge D，Jenkins JDestination place identity and regional tourism policyTourism Geographies，2003，5（4），pp383-407；Tyler和Dinan借鉴网络理论、制度理论、政治理论和混沌理论，揭示了旅游政策领域的复杂性Tyler D，Dinan CTrade and associated groups in the English tourism policy arenaInternational Journal of Tourism Research，2001，3（6），pp459-476；Bramwell和Meyer则建议采用关系方法制定旅游政策，将旅游业发展有关的权力、背景及相关争论纳入考虑范畴。其发展出整体的分析方法，提供了一种新的旅游政策研究方法Bramwell B，Meyer DPower and tourism policy relations in transitionAnnals of Tourism Research，2007，34（3），pp766-788。

旅游政策实施机制的各种分析视角，既有区别也有联系，甚至有交叉之处，原因在于学者们的逻辑起点，均是基于对制定旅游政策影响因素的考虑。然而，虽然学者们有着共同的逻辑起点，但因对制定旅游政策的影响因素的侧重点不同，所以也就形成了多种旅游政策实施机制的分析视角。

五旅游政策绩效：失灵和评估

制定和实施旅游政策是旅游政策理念和计划实践的过程。然而，旅游政策涉及因素复杂，其科学制定、成功实施，会面临各种困难。所有经过精心设计、深思熟虑的旅游政策，相比于实践，始终是简单且理想的，以致于真正得到良好执行，并实现既定政策目标的旅游政策极少。旅游政策在现实中的实施步步维艰，有时会陷入某些困境，出现失灵现象，这与不切合实际的旅游业财政补贴、旅游目的地不连贯的制度、实施过程中各利益主体基于各自的利益相互妥协Krutwaysho O，Bramwell BTourism policy implementation and societyAnnals of Tourism Research，2010，37（3），pp670-691，以及和沟通、合作、参与和政治安排相关的不切合实际的预测息息相关Hall C MRethinking collaboration and partnership：A public policy perspectiveJournal of sustainable tourism，1999，7（3-4），pp274-289；Yasarata M，Altinay L，Burns P，et alPolitics and sustainable tourism development-Can they co-exist？Voices from North CyprusTourism Management，2010，31（3），pp345-356。因此，如何认识旅游政策失灵，以及如何对旅游政策的实施绩效进行评估，显得尤为重要。

1旅游政策失灵

旅游政策失灵，指的是旅游政策的执行过程或结果偏离了其制定者的预定目标，并给政策对象造成了始料不及的负面影响。换言之，旅游政策失灵问题就是旅游政策的有效性或绩效问题。所谓旅游政策绩效，又称为旅游政策效应，即旅游政策执行所取得的成效。旅游政策失灵表现最为突出的领域是可持续旅游发展领域。由于内外部因素的综合影响，旅游政策失灵甚至无效现象较多。这是因为在可持续旅游领域，大多存在着目标定位不清晰、优先发展经济、规划不科学、相关利益相关者介入不足、中央和地方传导机制不完善或利益博弈过程中信息不对称、政府部门之间沟通不善等缺陷，主要表现为旅游目的地容量超载、文化异化、自然和生态环境遭到破坏、游客和当地社区居民的对立和冲突、环境污染加剧等 Farsari Y，Butler R，Prastacos PSustainable tourism policy for Mediterranean destinations：issues and interrelationshipsInternational Journal of Tourism Policy，2007，1（1），pp58-78，最终导致旅游发展不可持续，与可持续发展理念和目标相悖。因此，在可持续旅游成为发展趋势的今天，各国政府应该重点关注可持续旅游政策的失灵现象。

2旅游政策绩效评估的方法

旅游政策是在动态的环境中形成和实施的，并伴随着决策、行动、互动、反应和反馈的复杂模式。从各种影响因素来看，克服旅游政策执行困难，不仅需要行政协调和政策协调、有效的法律支持及权力Marzano G，Scott NPower in destination brandingAnnals of Tourism Research，2009，36（2），pp247-267，也需要多角度、多视角、科学地考虑政策制定和实施影响因素Edgell DUS government policy on international tourismTourism Management，1984，5（1），pp67-70；Smyth RPublic policy for tourism in Northern IrelandTourism Management，1986，7（2），pp120-126，更需要科学评估旅游政策的绩效，正确反馈旅游政策的绩效水平，为旅游政策的进一步修正、改进和完善提供依据。因此，对旅游政策绩效进行评估，越来越受到国外学者的重视，成为旅游政策研究领域新兴的前沿主题。然而，旅游政策绩效评估的研究，其研究框架、内容和方法都不成熟。既有研究成果多以旅游业发展状况或者经济发展状况来判定旅游政策的绩效状况，认为二者之间存在着必然的因果联系，比如，Odularu采用经济分析方法来研究非洲的旅游政策绩效，并认为非洲良好的经济状况得益于其所实施的旅游政策，这种旅游政策强调自由且增强的经济开放度Odularu G ODoes tourism contribute to economic performance in West Africa？Anatolia，2008，19（2），pp340-345。然而，Chamber和Airey认为旅游业发展状况受很多因素的影响，要找出旅游政策和旅游业发展状况之间精确的因果关系是存在难度的，找出旅游政策和经济发展状况之间精确的因果关系更难Chambers D，Airey DTourism policy in Jamaica：A tale of two governmentsCurrent issues in Tourism，2001，4（2-4），pp94-120。因此，需要另辟蹊径以获取准确的旅游政策绩效。

在旅游政策绩效的评估方法，在研究中取得较大成就的学者主要有：Michael REvans & Kye-Sung Chon，Chui-Hua Liu，Gwo-Hshiung Tzeng & Ming-Huei，详见表1。Evans和Chon研究了重要性分析法（IPA）在旅游政策制定和绩效评估中的有效性，指出重要性分析法适合于对旅游政策的长期绩效进行评价Evans M R，Chon K SFormulating and Evaluating Tou Rism Policy Using Importance-Performance AnalysisJournal of Hospitality & Tourism Research，1989，13（3），pp203-213；Liu、Tzeng和Lee为了提高旅游政策的实施效果，并对其有效评价，开创性的运用混合指标模型（hybrid MCDM models）对旅游政策的绩效进行了评价Liu C H，Tzeng G H，Lee M HImproving tourism policy implementation-the use of hybrid MCDM modelsTourism Management，2012，33（2），pp413-426。该模型在确定与旅游政策相关的标准优先顺序和网络影响力上非常有效，有助于提升旅游政策实施效果。Meng，Siriwardana和Pham为了评估新加坡旅游政策的动态绩效，采用一般均衡模型（CGE），并结合新加坡的投入产出表及旅游业相关数据，分析指出对旅游产业的补贴政策效果最差Meng X，Siriwardana M，Pham TA CGE assessment of Singapores tourism policiesTourism Management，2013，34 （Complete），pp25-36。该方法比较适合应用于一国或者地区不同旅游政策实施绩效的比较。

因此，根据不同研究对象，全面、科学地设计出一套旅游政策绩效评估标准，是规避旅游政策失灵的关键。然而，运用模型来对旅游政策绩效进行评估的分析方法较少，未来有待突破。

六总结和探讨

围绕旅游政策概念、制定和实施及相关的各种内容，既有的旅游政策研究成果已经做了大量详实的探索和研究，并形成了某些较为统一的分析范式和框架，为后续研究提供了坚实的基础。但是，细究旅游政策研究的主要领域，可以发现，既有的旅游政策研究仍存在着以下几点不足。

1定性研究较多，定量研究不足

旅游政策研究的核心应该是要能对制定的旅游政策实施效果进行有效的评价；然而，受旅游政策量化方法的限制，既有的研究大多为定性研究，大多数文献都是从定性角度来分析旅游政策的作用和某个地区旅游政策的选择；而对旅游政策效用、绩效或者效果评估研究严重不足，定量研究不足，且内容薄弱、方法欠缺、框架不清晰。这不利于旅游政策的制定，也不利于引导如何规避旅游政策失灵和提升旅游政策绩效。

2实证研究较多，理论研究不足

目前，旅游政策的研究欠缺一个相对统一、全面且深入的分析框架，关于旅游政策研究的基础理论研究不足。国外学者关于旅游政策的概念界定尚还没有形成统一的认识，大部分学者从不同的概念出发，在其他方面，诸如旅游政策的影响因素、实施效果及绩效评价等，采取了不同的研究方法。事实上，我们可以看到，国外旅游政策的文献，大部分都以实证研究为主。正是因为关于旅游政策的理论研究不足，系统性不强，才导致实证研究较多。虽然，关于旅游政策制定和实施分析视角相对成形，但各种分析视角的区别和联系在既有研究中没有廓清，也还没有形成统一的分析框架。

3静态研究较多，比较研究不足

纵观国外既有的研究成果，旅游政策研究多是针对一个国家或者地区的个案研究，综合性、比较性的研究缺乏。通过比较研究，也就能解释两国为何在旅游政策上的选择不同，同时更能为不同制度的国家在选择旅游政策时提供参考，从而提高旅游政策研究的现实意义。但既有文献多为静态研究，多是分析一国政治制度对旅游政策的影响、旅游政策产生的效应等方面，缺乏普适性和参考价值。

综合前文对国外旅游政策研究的回顾与梳理，并结合其研究的不足，本文认为未来的旅游政策研究应该关注以下几个方面：

1加强对旅游政策实施后的绩效评估研究

既有旅游政策存在的不足之处在于旅游政策绩效评估研究不足。因此，为了弥补研究的不足，加强对旅游政策实施后的绩效评估研究，无疑是未来的发展趋势。借鉴既有理论发现和其他学科知识，依据实际情况和研究对象，构建一套科学全面的旅游政策绩效评估标准体系，通过选择合适的测量方法实现旅游政策绩效的准确量化。

2强化基础理论研究，构建统一的分析框架

借鉴既有理论的新研究方法，或者融合既有分析视角，强化旅游政策研究的基础理论研究，构建统一的分析框架。这样就能厘清旅游政策的各种影响因素，并探索出各种影响因素之间的关联互动机制，为世界上其他地区旅游政策制定和实施提供更可靠的科学依据，提高旅游政策研究的现实意义。

3更加侧重比较研究

旅游政策研究的初衷，是要能为不同国家、不同地区发展旅游业提供智力支撑。但不同国家因其制度环境、初始禀赋和文化传统等差异，旅游产业的发展会遵循不同的发展路径和处于不同的发展阶段。因此，需要加强不同制度环境的国家和地区的比较研究，以便为处于不同旅游产业发展阶段的国家和地区制定旅游政策提供经验借鉴。

A Theoretical Review of Foreign Tourism Policy

SUN Pan-pan，XU Jin-hai，XIA Jie-chang

Abstract：Since the mid-1970s，tourism policy has gradually become an important topic in the field of tourism researchBased on a common logic starting point-the complex properties of the tourism policy，four perspectives of rational choice model，system analysis，stakeholder analysis and network analysis have formed in foreign tourism policy researchHowever，there is still a gap between theoretical research and the realityInsufficient and disfunctional tourism policy performance become a universal phenomenon in real lifeTherefore，the paper argues that the main trends of future research are integrating and improving existing analysis perspective，breaking through the existing research methods and means，further clarifying the various factors and their interaction mechanism behind the complex tourism policy，strengthening the research on the basic theory of the tourism policy，and increasing the national or regional tourism policies of different countries and regions

Key words：tourism policy；policy making；policy implementation；policy evaluation；policy failure

【责任编辑吴应望】