施伟 丁锦云 蔡艳婧

摘 要：全面从严治党背景下，高校反腐必须强化制度建设。反腐败斗争应以预防为主，内控制度的实效性至关重要，传统的投入预算模式缺乏可计量性、相关性和可解释性，已经不再适应高校反腐新常态的发展之需。因此，新时期必须加强高校内控制度的深层变革：一是由传统的投入预算模式向现代绩效模式转变；二是由传统的科层组织形式向开发合作型组织形式转变。通过制度的整合创新，不断提升高校预防腐败的针对性与实效性，实现廉洁育校的价值理想。

关键词：高校；内控制度；变革

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）05-0042-05

近年来高校已经不再是一片净土，腐败之风也逐渐渗透到这个“象牙塔”中。纵观这几年高校所发生的腐败案件，基本以经济案件为主，而且主要是以领导干部为主的大案要案。传统的投入预算模式在新时期预防腐败中存在先天瑕疵，必须加强高校内控制度建设的深层变革，以适应高校反腐新常态的发展之需。

一、反腐环境下高校内控制度存在的问题

高校内控制度一般都比较严密，为什么会发生此类腐败案件，有些学者从思想品德、外界因素、管理强度等各方面进行了剖析，但是问题的讨论大多是围绕高校现有内控制度展开的，并没有深刻地阐述其自身存在的问题。我们应该反思当前高校发展的种种问题所在，其组织结构并不能真正地发挥制约人的贪婪、控制组织盲目的作用。《行政事业单位内部控制规范》第四条规定，“单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果”[1]。从中可以发现高校的内部控制制度其中一个重要目标就是用来防治腐败问题，同高校预算管理有着相同的追求。现代高校预算体制从原有的投入预算体制转变为绩效预算体制。传统的投入預算强调的是合规性，体现在预算管理方面就是“预算资金取得和使用是否符合规定”。而高校预算支出的最终目的在于最大限度地提高资金使用效益，为此，必须追问：资金使用或高校活动取得了怎样的结果？因此，如果仅仅将“绩效”作为确保预算资金的合规性，或者确保遵守规则和管制，那么就会忘记高校资金使用的真正目的。当前在考虑经费使用绩效问题的时候，发现难点主要集中在以下几个方面，使得内控制度在防范腐败问题时难以把握。

（一）缺乏可计量性

对成果进行计量的困难是显而易见的。有些学者将成果定义为“考虑质量因素进行调整以后的个人价值”，可解释为：成果=价值=产出×质量。这条公式关注的不仅仅是质量因素，而且也关注“谁的价值”应加以关注的问题。问题是对“谁的价值”进行计量是非常困难的，因为个体对价值的评估带有一定的主观性，因此在通过询问受益人（如学生）获得关于受益大小的信息时，如何对这些带有主观性的价值进行加总来判断成果，以及如何考虑利益分配这一政策问题，都存在着一定的难度。进一步来讲，对于高校所提供的教育服务，仅仅根据个人的支付能力来判断服务成果的价值是让人难以接受的。对成果进行适当的计量并不是一个简单的问题，更为复杂的是绩效评估，因为许多影响成果的因素是高校及相关个人所不能控制的。可计量性涉及控制问题，一般地讲，越是具有可计量性，就越具有可控性。对于复杂任务（比如高等教育服务）而言，产出很少具有可控性（可操作性）。

（二）缺乏相关性

对于“我们干得怎么样”做出判断，就要考虑相关的产出及价值效用问题，而对于高校这种非营利性组织而言是相当困难的。对相关性的理解需要联系管理系统的特性，在一个强调“合规性”这一绩效目标的管理系统中，与“合规性”最相关的绩效标尺是投入，事实上，“资源的获取和使用是否合规”本身就是投入问题。然而，在一个强调“结果如何”的管理系统中，与投入相比，效果及效率相关性要好得多。在这类管理系统中，投入虽然也能体现部分绩效，但相对而言，产出和成果与绩效的关联更为密切。因此，与关注投入相比，关注结果则更有意义。但问题在于，与投入相比，效果和效率的可计量性和可控性要差多了。在实务中可以发现，常常正是由于效果和效率相当，难以进行考量，使得一些投入指标大行其道，比如在考虑教学质量问题的时候，常常涉及到的是投入，而产出则无法以数字来说明问题。

（三）缺乏可解释性

可解释性可以理解为：以特定标尺所测度的绩效，可在多大程度上解释为由负责该项绩效的个体所带来的。如果这项绩效完全是由负责实施该项绩效的个体带来的，那么可解释性就非常强，反之则会很弱。只有在具有高度的可解释性的情况下，使用绩效标尺对绩效进行计量所得出的信息，才能够清楚地说明问题。高校的资金投入正是由于缺乏结果的可解释性，才为腐败现象的发生带来了可能，比如最为典型的例子就是在实行预算编制中，常常使用的是增量计算法，而无法使用零基计算法，除去相关信息量较大的原因之外，更为重要的原因就是在于很多的支出数额缺乏可信度极高的解释，但取消此类支出反而又缺乏可靠的解释。

二、反腐环境下高校内控制度存在问题的原因分析

当前高校预算管理制度为投入预算管理，还没有过渡到绩效预算管理，内部控制主要为了防止以下几种形式的腐败发生：第一种是为个人目的而挪用或滥用公款；第二种是由某个机构的人员利用拨款的权力谋取私利；第三种是改变支出的政策、法律，或者按照个人或特定团体的利益解释法律，这种改变和解释不是因为合理的需要，而是某些人的特定需要，是非常严重和普遍的一种腐败。[2]

投入预算是对预算资源的投入进行预算，对预算执行过程的监控也着眼于投入方面；预算中安排的投入（资源）取得了什么结果，并不是需要特别关注的问题。在投入预算模式下，支出控制者（核心部门）着眼于通过对投入的控制，包括控制支出总量、支出结构和支出机构资源使用方面的具体决策。在投入预算下，给每个支出部门、支出单位、支出项目安排多少预算，都是根据各种各样的标准定额确定的。编制、审查和执行预算，以及对预算进行审计时，也以这些标准是否得到良好的遵守为基础，因为各类支出标准都是强制性的。[3]

投入预算方法的一个主要特征是对于支出部门和单位仔细查看其支出（投入）条目的增减，尤其是人员、设备和办公用品方面的情况；对于预算合理性的判断，则侧重于观察“投入（数量）——价格（支出标准）——数量（金额）”关系的有效性。在预算中作了安排以后，对预算执行的审计和检查就侧重于投入方面的问题：实际的人员经费比预算中规定的数额是多了还是少了？是否有挪用现象？人员数是否超过编制数？但是在实际中，投入预算并没有能够抑制住腐败问题，主要的问题并不在于预算制度，而是内控制度执行过程中存在的问题。在传统的投入预算模式下，导致腐败的发生主要有以下几个方面的原因：

（一）动机扭曲

高校每个学院和部门（包括其中的每个成员）不必对高校支出总量（被突破的可能性）负责，因此它们有足够的动机去争夺对自己有利的预算份额，并且尽可能在当年把它们全部花掉。由于各部门各自得到的资源份额并不是在竞争的基础上形成的，因此，支出机构之间彼此争夺资源削弱而不是改善了预算效率。支出机构基于利己动机（理性行为）争夺资源的结果，就是一次又一次地导致开支突破高校力所能及的规模，使得高校面临着赤字预算的危险，最终导致经济文献中所描述的典型的“公共悲剧”。“公共悲剧”从两个方面削弱了顶算效率。首先，“公共悲剧”意味着高校各学院及部门通过无节制地争夺来获得资源，而不是通过竞争来使资源从低效用评价的项目释放出来，从而转入具有效益评价的项目，其长期后果就是导致高校资源的总体配置演化为一种低效益格局。其次，在缺乏资金总量约束制度的预算模式中，无节制地争夺资源导致分项支出之和很容易突破预算支出限额，从而破坏了高校有效的资金运转。由于预算程序允许在预算执行中随意追加支出满足额外的需求，与具有较高优先等级的项目、政策目标中那些优先等级较低的项目至少有相同的概率获得额外的财政资源。

在传统的预算程序规则支配下，理性的个体行为不仅有可能损害资金配置效率，同样也会损害营运效率，因为这些正式的程序规则只强调服从，而不是出于机构和个人的绩效积极主动地参与管理。甚至有些程序还鼓励学院及部门花掉其得到的全部预算资源，因为节省下的资金会在下一财政年度中失效。这类规则导致学院和部门处于这样一种境地，即要么花掉资源要么失去资源，由此形成的“多争和多花总是有利”的理念导致各部门以高成本（投入）提供服务，从而削弱运作效率。上级部门及领导趁此机会进行寻租行为，下级部门及个人进行各种行贿、利益交换等行为，尤其是在科研经费的争取过程中，腐败问题多发频发，最终导致了富者愈富、穷者愈穷的“马太效应”。

（二）信息障碍

所有决策在很大程度上都依赖于信息，预算决策亦是如此。预算决策决定了支出分配格局，决定了支出在各项政策目标之间、各个学院、部门和各个项目之间的配置，从而影响到预算执行的结果。高校管理者在公共资金使用方面掌握的信息也会影响到预算结果。在决定财务资源的配置方面，决策者和管理者对信息的依赖程度相对较高，其中与项目成本效益、机构的产出数量、质量和成本有关的信息，是其依赖程度最高的信息。由于信息不对称，决策者和管理者在决定支出总额、特别是决定支出优先排序表时，就会面临极大的困难。这种信息障碍是导致预算结果经常背离政策初衷的重要原因。

在投入预算模式中，信息是自下而上的流动：支出控制者高高在上，不仅决定支出总额，而且决定各部门内部资金的具体使用，包括批准支出项目和计划，因此需要掌握与支出机构上报支出需求和资金使用情况相关的大量信息。这种自下而上的信息流动产生了两种形式的信息障碍：信息不足和信息不对称。信息不足源于信息的生产与传播需要成本，高昂的信息成本意味着不能产生足够的信息以满足决策者和管理者的需要。高校在这种信息收集、传递成本极高的情况下，所谓的内控制度也会失去应有的效力。

（三）角色对立

在传统观念中，总是认为局部要服从整体，个人要服从集体，预算是全校一盘棋，但实际情况中却并不是如此。在投入预算模式中，支出使用者与支出控制者的角色是对立的：前者有足够的动机获取预算拨款并尽可能全部花掉；后者则需要对此实施控制，控制与逃避控制、服从与逃避服从构成两者关系的主线。因而高校和下面各个学院、部门之间的关系并不是那么融洽的，而是一种典型的角色对立关系。角色是由职责决定的，而职责是由特定的预算程序规则规定的。预算过程中有许多参与者，其中典型的有两类：层次较高支出控制者和层次较低支出机构。控制者负责控制各项支出开支，而支出机构则负责使用和管理所获得的资金。控制者与支出机构的和谐一致对于完成预算任务非常重要，但传统的预算程序规则赋予两类参与者一种敌对的关系：由于权力集中在支出控制者手中，在权力序列中处于劣势地位的支出机构，总是想方设法打破权力的限制以获得对自己有利的预算份额，使用虚假信息就是常用的手段。这样一来，支出控制者的权力和他们重新分配财政资源的能力就会被削弱，由此产生不利的预算结果。

三、反腐环境下高校内控制度变革的趋势

反腐环境下，高校预算管理及内部控制变革呈现出“两大趋势”：一是由传统的投入预算模式向现代绩效模式转变；二是由传统的科层组织形式向开发合作型组织形式转变。

（一）由传统的投入预算模式向现代绩效模式转变

传统投入预算管理强调对预算执行过程的“外部控制”，现代绩效预算管理强调将预算资源的管理责任下放到部门，形成“内部控制”模式。在此模式中，各支出部门在部门内部进行资源再分配方面被赋予广泛的自主权，以决定资源在各计划、项目或活动中的配置。从外部控制模式向内部控制模式的转轨反映这样一种认识：即要想获得预算过程的配置效率，中央控制者必须想方设法让支出部门愿意合作，而强迫它们进行资源再分配并不是一种好办法。但是这两种模式是有差别的：

1.信息需求内容不同。在外部控制模式中，支出控制者依賴自下而上的信息流动，需要大量有关支出的信息据以做出资源分配决策。而在内部控制模式中，由于部门和机构层次上的资源分配权力被移交上级部门或机构负责人，因此不需要大量的这种自下而上的信息流动，但部门或机构负责人仍然需要获取“现场信息”。

2.工作侧重点不同。在内部控制模式中，支出控制者与机构之间的角色冲突被淡化，使决策者得以将主要精力集中于重大的政策问题，而不是应付与支出者之间的冲突这些细节问题。

3.资源再分配不同。内部控制模式能够更好地激发支出部门和机构负责人的资源再分配动力，而不是向支出控制者索取更多的追加支出。对于提高效率而言，当前更为重要的是如何提高资源的使用效率，而不是简单粗放地索取更多的资源。

（二）由科层组织形式向开发合作型组织形式转变

从以上的论述中就可以发现它隐含的一个前提假设：仍然是以传统的科层管理体制为基础的组织构建模式，但这种构建模式根本不可能实现以上目的。一是科层组织形式不适应当前经济背景。科层管理体制是建立在工业化大生产经济背景下的，追求目标是更好、更快、以更低的成本制造工业化产品。但对于后工业化时代，在高校追求个性化、普及化教育服务的目的背景之下的组织结构形式，已经远远不能满足预算管理模式的需要，因此必须进行相应的组织变革，同时所带来的内控制度变革也成为必然趋势。二是科层组织形式不适应防治腐败问题的需要。对于当前高校腐败问题的深层次剖析，主要在于下级无法监督上级，内控制度缺乏实效。究其根本，实际上就在于人员缺乏有效的进出机制，这里的人员不仅仅指的是普通人员，更为关键的是上级领导。这从客观上也反映出高校现有建立在科层制上的内控制度根本没有起到应有的作用，因此有必要向开发合作型组织形式转变。

1.有效监督、抑制腐败问题。反观现有的市场经济已经形成了一种有效的竞争机制，让消费者能够自由地选择产品进行购买，企业必须提供显性的高质量产品和服务，并且还得维持自身一种良好的社会形象。企业既想赚取超额利润，又想保持卖方市场地位，甚至希望自己处于垄断地位，但是实际上已经被竞争市场打破了美梦，面临的外在压力迫使企業必须对自己的消费者负责。而纵观现有高校的腐败问题，腐败分子根本没有对自己的学生和教职工负责，因为考察和选择的权力并不在学生和教职工手中。而缺乏自由选择的环境下，有限的财务资源没有能够进行有效配置，不但预算执行的效率没有体现，就是内控制度本身的目标也没有实现，因此必须在高校内部建立起有效的竞争机制，进行合理资源配置才能真正解决反腐败问题。

2.有力提高、优化集体效率。目前，必须改变当前高校科层组织结构，可以在原有结构中根据课程安排和工作内容组建成一个个具有相似功能和内容的开放合作型组织，建立科学的内部竞争机制，由学生和教职工来选择相应课程并组织完成教学、科研和管理任务。这种在内部建立起来的竞争机制，是以经济利益为指引，能够在实现个人利益的基础之上增进集体利益。借鉴自由市场机制下的运行模式将会发现，高校有限的资金会由于学生和教职工的自由选择，投入到效率最高的开发合作组织中去，而不是过去依靠上级分配进行资源配置。

参考文献：

[1] 杜海利.高校内部控制过程中的问题及防范措施[J].经济研究参考，2014（17）：91-92.

[2] 王雍君.公共预算管理[M].北京：经济科学出版社，2010：35-36.

[3] 王雍君.从投入预算到产出预算[J].河北经贸大学学报，2005（3）：34-38.

责任编校 陈 瑶