张扬金 张增勇

摘 要：高校权力是一种准公共权力，权力决策权由高校领导干部掌握。与政府公权力一样，高校领导干部在施用权力时，同样有权力腐败的可能。推行高校领导干部问责机制，既是契合高校权力合法性与合理性价值追问的有效举措，也是防止高校领导干部权力滥用的“制度笼子”。基于高校权力运作现实，构建科学合理的高校領导干部问责机制，需要着力解决好问责主体、问责清单、问责渠道、问责信息、问责回应等方面的问题。

关键词：高校领导干部；问责机制；权力腐败

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）05-0037-05

改革开放和市场经济体制建立以来，我国在政治、经济、文化、社会等方面取得了快速发展，但同时也出现了公权力腐败较为严重的局面。十八大以来反腐败力度的加强，不仅有许多政府机关人员因贪污受贿落网，也有许多权力腐败的高校领导干部落网。按权责一致的原则，利用权力问责机制来规范权力，是防止权力执掌者滥用权力的有效举措。近年来高校领导干部腐败案的频发，客观上对高校权力问责机制的出台提出了强烈呼唤。基于这一时代要求，如何构建科学合理的高校领导干部问责机制，是理论界需要回应的问题。

一、高校领导干部问责机制构建的理论基础

“问责”从涵义上，可以理解为对权力运作过程和结果进行的责任追问，包括对权力过程的追问和权力结果的追问两方面。问责机制构建涉及内容广泛，包括问责主客体、问责目标、问责手段、问责渠道、问责结果等方面。学理上，问责机制构建是权责一致原则的具体贯彻。依照现代权力观念，权力属于人民所有，无论是政府还是其他公共部门，其权力都是来自人民的授予，政府和其他公共部门的权力也由此称为公共权力。从规范意义上，接受人民的权力授予，意味着要对广大人民负责，不仅要为广大人民谋利益，同时还需要受人民的监督和制约，这是权责一致原则的理论前提。我国现行高等教育体制下，高校都是由政府教育主管部门统一领导，从此意义上，高校的权力也属于一种准公共权力，需要对上级政府主管部门负责。同时，政府教育主管部门权力来自人民授予，高校对上级主管部门负责，说到底就是对人民负责。高校领导干部问责机制的构建，就是为了更好规范高校权力运作，促进高校真正成为人民满意的教育。按照权责一致和为人民服务的原则，高校领导干部问责机制的构建，需要遵循以下两方面的价值追问：

1.合法性价值追问。“合法性与权力相联系，具体指涉的是权力来源及行使正当性的问题。”[1]按照阿尔蒙德的看法，“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就受到惩罚，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的”[2]。高校权力是一种准公共权力，其权力主体是人民，因此，人民满意不满意、答应不答应是高校权力运作的首要前提。没有人民的答应和满意，就没有高校权力，也就没有事实层面的高校。反过来，任何高校的生存法则，必须是以人民满意和答应为基础的高校，也就是必须得到广大人民认同，即需要有厚实的合法性基础。阿克顿说道：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[3]对于高校权力而言，同样面临着这方面的挑战。为此，高校权力要经得起合法性价值的追问，必须有严格规约高校权力的措施出台。法理上，高校权力由高校领导干部掌握，规约高校权力的运作，就是规约高校领导干部的权力行为。高校领导干部问责机制的构建，就是遵循合法性这种应然要求的具体体现。

2.合理性价值追问。合理性与合法性不同，前者是个体意识的反映，而后者是科学、客观的体现。对于高校权力而言，两者在目标上却是异曲同工，即促进高校权力持续稳定，更好地服务人民。如果说高校权力有合法性就会得到人民的认同，就会有持续的稳定；而合理性则是通过高校权力的科学、客观运行，来促进高校权力运作的高效，从而为人民带来更多的利益，“使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人”[4]。利益是行动的动力，只有为人民带来更多教育实惠的高校权力才会有持续的稳定，才会有人民持续的认同和拥护。从此方面而言，合理性是实现持久合法性的基础，合法性是合理性的终极目标。因此，真正为人民服务的高校，必须经得起合理性价值的追问，必须保证高校权力在科学、客观的良性轨道上运行，这要求高校权力不仅要与权力异化绝缘，也要与低效、逆规律绝缘。实现这一目标，不仅需要有高校权力运行科学、客观的理念，更需要有刚性制度的规范保障，高校领导干部问责机制的构建就是贯彻权责一致的原则，将“权力关在制度的笼子里”，达到经得起合理性价值追问的应然要求，保证高校权力运行合理高效。

二、高校领导干部问责机制构建的问题检视与应对

（一）高校领导干部权力问责主体的明确性问题

问责主体是问责机制构建的首位因素。问责主体的明确性主要体现为：

其一，主体是谁的问题。从高校系统中的成员看，除学生是受教育对象之外，有专任老师、辅导员、高校管理人员、后勤人员、一般工人等等。从结构上看，有高校党委系统、行政系统、学院系室、群团组织、直属单位、科研院所、校学术委员会等等。在这多数量、多类型、多层次的成员结构中，如何明确问责的主体是一大挑战。现实中，我国高校领导干部问责机制建设尚处于过程之中，在主体的明确性问题方面缺少针对性的法律法规，从而在实践中出现一个学校一种做法的现象，高校主管部门、高校党政联席会议、高校学术委员会、高校教授委员会等都不同程度成为问责的主体。针对此类问题，在构建高校领导干部问责机制时首先要解决好“问责主体是谁”的问题。问责主体问责是一种权利也是一种责任，除教育主管部门进行自上而下的问责之外，还应该在横向层面按照“事权结合”的原则确定问责主体，即事务相关者作为问责主体，这样既符合权利实现的应然要求，同时在实然层面也会使问责主体因熟悉相关事务容易问责到位。

其二，主体的问责意识问题。意识是行为的前提，没有好的意识，就没有好的行为发生，也就没有好的行为结果。问责主体意识是问责行为是否到位的关键因素，这要求问责主体不仅要有浓厚的问责意识，同时作为问责对象的权力公共性，故而还要求这种意识理念应该是公共性至上的理念。现实中，我国高校不同程度存在问责意识不浓或不健康的局面。有的问责主体受熟人社会情理法所左右，问责意识淡薄，有“事不关己高高挂起”、“多一事不如少一事”等滞后理念。还有的问责主体意识浓厚，但感性远远大过理性，私心大过公心，问责看人，与自己关系好的不问责甚至主动保护，与自己关系不好的则借机打击报复。对此，培育问责主体的问责意识显得至关重要。培育内容包括以下几方面：一是主体意识。按现代权力的理念，政府权力来自人民授予，对人民负责，受人民监督。在我国，高校作为公益事业单位，受政府教育主管部门领导，其权力仍然带有公权力性质，从而对于广大问责主体而言，应有充分的权利意识和主人翁意识，突出自身在问责中的主体性，积极主动问好责。二是服务意识。权为民所系，权为民所用，这是对公权力运作的基本要求，对于问责主体而言，同样应该具备这种理念，将问责与服务高校师生权益、服务高校发展结合起来，而不是谋私利打击报复。三是责任意识。“权责一致”是现代民主的基本要求，即由什么样的权力，就应该有什么样的责任。作为问责主体，其问责的基础就是享有问责的权力，因此，对问责主体而言，应该在享有问责权力的同时，更应有一份问责的权力责任感。这种权力责任感的体现，不仅要求在问责过程中要追求程序正义，不徇私、不报复，做到客观公正，用事实说话；同时也要求在问责结果方面要追求实质正义，做到不冤枉一个好人，也不会错过任何一个坏人。

（二）高校领导干部权力问责清单的规范性问题

问责清单是对权力运行过程中有违规风险的对象具体化。问责清单的目的，是要使问责主体问责时做到有的放矢，针对列出的清单细目一一审核，从而保证问责的高效与到位。问责清单的规范性要求体现为如下两方面：一是问责清单必须全面化。全面化是指问责清单必须涵盖权力运作的整个过程和各个细节，列出所有可能违规的权力风险点，包括风险点较高的基本建设、物资采购、自主招生、人事调配等方面。二是问责清单必须具体化。现实中，推行清单制度是近年来对政府公权力运行的要求，在我国高校还没有真正全面展开和落实，许多高校的领导干部问责都是依照传统的方式，模糊性、抽象性比较明显，使得问责时难以有的放矢，只能是“瞎子摸象”或“眉毛胡子一把抓”，使问责主体难以问责到位。

针对此类问题，问责清单规范化显得十分重要：首先，需要结合高校领导干部职责，依据各类职责进行权力清单分类，包括教学类、人事类、后勤类、科研类、师资类等方面；而后又要在这些类别的基础上进行更细致的划分，如职称评审、人才引进、课题评审等等。其次，在对高校领导干部权力清单分类基础上，按照权责一致的原则，将权力清单转化为责任清单。最后，根据不同的高校领导分管不同的高校事务，在总体确定责任清单的基础上，将各种不同的责任清单确定到不同的高校领导和相应的部门，从而做到问责不仅有明确的责任清单，同时还有明确的责任清单对象。

（三）高校领导干部权力问责渠道的多样性问题

问责渠道是问责主体实施问责的方式和路径，也是问责能否真正到位的关键要素。问责渠道畅通，问责主体问责就会容易，问责效果就会好；反之，问责渠道堵塞，问责主体问责就会无所适从，问责效果也就相应低下。对于高校领导干部问责而言，畅通的问责渠道是问责效果到位的前提。没有了问责渠道，作为问责主体的教师及相关问责部门问责也就是纸上谈兵，难以下手。现实来看，我国各大高校在对高校领导干部问责渠道方面不容乐观，普遍存在问责渠道单一性问题，即基本限于教育主管部门自上而下的方式问责。我国高等院校都是由政府教育部门统一管理，以定期不定期的方式对高校领导干部权力运作进行检查，并给予等级评定，一定意义上可以说就是对领导干部的权力问责。另外，高校都有专门的监察和纪委部门，从法理上，这些机构设立的重要功能就是对高校权力运作的监督，但事实上因高校领导干部掌握学校的人事决策等方面的权力，监察纪委部门都是其下属机构，这种体制内以下对上的监督机制设立同政府部门一样，效率有待提高。

從上可知，问责渠道的开辟问题就显得极为重要，结合现实，应从以下方面加以完善：首先，要强化高校纪委监察部门的问责力度，转变以下问上的监督理念，利用纪委监察部门的职能真正发挥好其应有的问责功能。其次，要利用网络技术，开辟体制外的问责监督渠道，建立高校领导问责网，开辟群众来信专栏，从而为高校教师、工勤人员的问责提供可行路径。另外，还可以开辟微信、微博等新媒体平台，广泛吸纳教师、行政人员、工勤人员的加入，成为人人有话能讲、人人有话要讲的公共平台。再次，要重视校学术委员会、教授委员会、工会等组织的问责作用。校学术委员会、教授委员会、工会等组织是以教师为主体的机构，与教师个体之间联系方便简单，并能代表广大教职工的利益。这些组织的问责，既能与校领导和其他机构对接，同时又能很好地与教职工联系，故而能起承上启下的桥梁作用。开辟这条问责渠道，需要通过制度、规章的方式将这些组织的问责职责和程序纳入规范化管理。最后，要建立高校领导干部联合问责会议制度。包括由教师代表、纪委监察、高校学术委员会等组成联合会议小组，定期和不定期召开联席会议，对高校领导在人事、教育教学、人才发展等方面的重大事项进行联合问责。

（四）高校领导干部权力问责信息的公开性问题

信息公开是决策科学与客观的依据，对于问责而言，同样是不可或缺。问责能否真实有效，关键在于是否有相对完备的信息为基础。法理上，我国高校权力运作属于体制内的运作方式，诸多运作信息仅限于权力过程的参与人，而对其他非参加人员而言，几乎是不知晓。因此，公开高校领导干部权力运作过程、保证问责主体的信息对称就显得至关重要。然而，从现实看，这一形势并不乐观，因利益和习惯性思维影响所致，一些高校在领导干部权力运作方面基本持“报喜不报忧”、“报结果不报过程”的做法。

现实中高校存在的信息公开程度不足现象，必然会带来问责效果失真或不到位。因此，如何促进问责信息的公开显得极为必要。首先，在理念上要培养高校信息公开的正确意识。高校权力是准公共权力，“权为民所有，权为民所系，权为民所用”，决定了高校权力的运作既要为民众服务，同时也要受到民众的监督。权力运作信息公开，一定意义上是对高校公共权力的默许和“交待”，这不仅有利于相关民众的利益，同时也有利于高校事业的有序发展。其次，在做法上可以借助现代网络，利用高校局域网，开辟入网准许制度，使广大问责主体能真正了解到权力运作的相关信息。最后，要加大信息公开监督力度，通过相关的制度、法规，对信息不公开或公开力度不够的行为给予一定的惩罚。

（五）高校领导干部权力问责结果的回应性问题

从目标上看，高校领导干部问责机制的构建，其最终目的在于促进领导干部用好权、管好权。问责结果是问责主体对问责对象权力运作状况的评定，这种评定是问责行为的最终结果，也是问责的直接目标。通过这种问责的最终评定，可以对高校干部权力行为的公私程度、异化程度做出精细判断，从而成为是否对高校干部问责和惩处力度多大的依据。在这里，相关主管部门对问责结果的回应显得极为关键。直接意义上看，回应程度的高低直接决定问责结果的执行力度，决定了问责初衷的实现程度，回应程度高，则问责结果的执行力度就大；反之，回应程度低，则问责结果的执行力度就低。间接意义上，问责回应高，会提升问责主体的信心和积极性，反之，问责回应低，就会挫伤问责主体的心理，失去问责信心，最终招致问责的失败。从现实看，我国高校在回应程度方面不够乐观，很多高校出现问责少、问责不回应的现象。其主要原因在于对问责回应的重视程度不够，缺乏刚性问责回应制度。

问责回应是问责实效实现的必备环节。没有好的回应机制，问责主体的问责也就成为“空话”，以问责来规范权力运作也就毫无意义。为此，高校领导干部问责机制的构建，必须充分重视问责结果的回应性问题。结合现实，应该从以下方面加以努力：首先，需要对问责回应定好位，将其作为问责过程的必备环节。只有在理念上定好位，使问责回应成为问责过程中的必备阶段，问责回应行为才有发生的可能。其次，要为问责回应搭好台。有了好的问责回应定位，接下来就是如何为实现这种问责定位搭好台，这是问责定位的实施环节。策略上，可以开发多样化的回应渠道，包括书面回应、电话回应、召开会议回应等等，其中特别值得提倡的就是网络回应，即可以借助高校自身的局域网络，开辟网络回应互动专栏。网络回应相对其他回应方式，具有便捷性、互动性、公开性、无顾忌性等显著特征，可以将问责回应与问责回应反馈的循环互动很好地衔接起来，从而保证问责回应更加落实到位。最后，要制定问责回应制度，给予问责回应以法治化保证。如此，对高校领导干部的问责结果才会持续有效，规范高校领导干部权力运作的目标才会实现。

三、结语

“让一个人來统治，这就在政治中混入了兽性因素。”[5]高校权力是一种准公共权力，来自人民的授予，它能为人民带来实质利益的同时，也有可能走向权力异化，侵蚀人民利益。防止高校权力异化，增强高校领导干部高度的自律意识，培育他们的权力公共性、权力服务性、权力责任性理念固然重要，同时，更需要在制度上有刚性的保障，只有将“权力关在制度的笼子里”，权力运行才会高效、有序。作为一种制度约束措施，问责机制的构建对于规范高校领导干部权力的运行不仅有效而且必须。贯彻权责一致的原则，遵循科学、合理的构建思路，既要有严密的理论支撑，也要有客观的事实依据，只有这样高校领导干部机制构建才会真正到位、有效。

参考文献：

[1] 张扬金.权利观与权力观重塑——哈贝马斯协商民主思想研究[M].北京：中国社会科学出版社，2012：196.

[2] （美）阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖，译.上海：上海译文出版社，1987：35-36.

[3] （英）阿克顿.自由与权力[M].候健，范亚峰，译.北京：商务印书馆，2001：342.

[4] （法）卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，1980：23.

[5] （古希腊）亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1981：169.

责任编校 王学青