陈晔

摘要：“小金库”问题成因复杂，形式多样，屡禁不绝，成为滋生腐败的温床。本文结合作者近年来治理“小金库”的工作实践，分析行政事业单位“小金库”的几种表现形式，探讨治理长效机制的建立与健全。

关键词：“小金库”；行政事业单位；治理

“小金库”是民间俗语，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，而1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。“小金库”问题由来已久，成因复杂，屡禁不绝，成为滋生腐败的温床，严重干扰了国家的正常经济秩序。

一、“小金库”的几种表现形式

从近年来开展的专项整治工作实践来看，“小金库”表现形式既有原形态又有了新形式。“小金库”主要表现形式如下：

（一）违规收费、罚款、摊派设立“小金库”

部分单位利用自身职权和管理对象信息不对称，巧立名目收取各种费用。如使用收款收据、自制凭证收取活动费、集资费、手续费等各种名义的费外收费；将部分业务委托中介机构，通过中介机构变相对监管对象进行收费；要求监管对象加入指定的学会、协会、研究会，收取会费和活动年费。这些收费大都采用现金形式，收入在收费单位进行核算，全部或部分用于发放职能部门部分人的补助、福利、旅游费、招待费等。

（二）用资产处置、出租收入设立“小金库”

有些单位未严格执行“收支两条线”管理，以应纳入非税收入管理的资产处置、出租收入设立“小金库”。如对一些尚未达到使用年限的资产，提前办理报废手续，通过账外处置变现设立“小金库”；与资产承租方串通，不收取或收取部分租金收入，以在承租方消费或报销费用的方式获得资产出租收益，收支不在单位账面完整核算。

（三）以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”

这类“小金库”形式较为隐蔽，不延伸检查相关单位难以发现。一是虚构会议、劳务、培训和咨询业务，以虚假的经济合同、内部文件、工作计划为财务报销凭证附件，开具发票套取资金设立“小金库”；二是在单位真实发生的会议、劳务、培训和咨询等活动中，通过虚列人数、扩大开支范围、提高开支标准等手段，套取现金或存放在宾馆、酒店、培训中心、咨询公司等会务代理和承办单位挂账消费。上述业务所开具的发票往往是真发票，但其所反映的经济业务却是不真的。

（四）上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”

这是行政事业单位设立“小金库”最常采用的方式。行政事业单位凭借其与下属学会、协会、服务公司等的紧密联系，以政府购买服务、评估经费、奖励经费等名义，将部分财政资金以拨作支转移到下级单位设立“小金库”；或者在有经营业务收入的下属单位中列支上级单位的津补贴、业务招待费、购物卡、购物券等支出。上述收支虽然在下级单位账内核算，但资金的实际使用支配权仍控制在上级单位手中，是上级单位的“小金库”。

二、建立健全“小金库”治理长效机制

“小金库”治理任重道远，既要治标，更要治本；既要开展专项整治，更要注重日常监管。要综合运用制度、教育、预防、改革、惩处等手段，构建惩防并举的“小金库”治理长效机制，使“小金库”无处遁形。

（一）完善相应法规，扎紧治理“小金库”的制度牢笼

2009年“小金库”专项治理开始前，“小金库”问题主要对照《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》中的有关条款，进行财政、财务、会计处理和行政处罚，大多数案件仅在违反财经纪律的层面上予以了处理。2009年《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发[2009]20号）、2010年《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》等两个文件对“小金库”的定义和责任人的纪律处分进行了明确，但“小金库”问题的最终解决，亟待在法治和制度层面上出台一部专门的法规，对“小金库”的内涵、外延、执法主体、处罚依据、处罚标准等进行系统而具体的规定，以解决基层执法人员认定难、处罚难的困境，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，提升法律的威慑力和执行力。

（二）加强非税收入管理，从源头防治“小金库”

首先，要严格执行“收支两条线”管理规定，将政府非税收入依法纳入综合财政预算。除法定专项用途的政府非税收入实行专款专用以外，实行收支脱钩管理，不与执收单位支出挂钩，执收单位不得坐支非税收入，减少乱收、多收、截留、挪用等违纪违规问题的发生。其次，切实加强收缴管理信息系统建设，落实好各项非税收入征管制度。政府非税收入由法律、法规、规章以及设立项目的有关规范性文件规定的执收单位执收，未作规定的，不得委托执收。要真正建立起“执收单位开票、商业银行代收、财政部门监管”的非税收入征管体制，阻止“小金库”的滋生和蔓延。再次，强化收费票据管理，从源头切断“小金库”。

（三）清理下属单位，铲除“小金库”滋生土壤

行政事业单位下属学会、协会、劳动服务公司等单位，虽然也经过民政、工商等部门批准成立，也有自己的章程和业务范围，但其主要业务依附于创立这类单位的行政事业单位，法人由创办单位有关人员兼任，与上级行政事业单位不能划清人、财、物及职能界限，成为上级单位“小金库”的蓄水池。因此，要对这类下属单位进行彻底清理，理顺其与业务主管部门在职能、人事、财务等方面的关系，分门别类，查找原因，该撤销的撤销、该合并的合并、该脱钩的脱钩、该独立的独立。

（四）加大日常监督，构建“小金库”治理保障机制

加强日常监督检查，落实责任追究制度，是防治“小金库”的重要保障。要充分发挥财政专职监督机构和审计机关的主力军作用，推进监督检查的常态化，结合每年开展的会计监督检查、专项资金检查、非税收入和财政票据检查、财政预算执行审计、经济责任审计等日常检查，重点关注“小金库”的多发易发环节，加大对“小金库”的查处力度。

参考文献：

[1]许维海.行政事业单位“小金库”治理长效机制建立研究[J].财政监督，2014（09）.

[2]方辉.浅谈如何防治“小金库”[J].财政监督，2014（22）.

（作者单位：海盐县财政局）