陈秀萍　朱孔杰

摘 要：行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善是我国行政诉讼制度发展进程中的一个“里程碑”，其既能更好地保障司法公正与司法权威，又可以进一步推动依法行政和政府法治建设。目前，正副职负责人出庭应诉应当符合出庭应诉的“实质性要求”，负责人出庭应诉行为具有权利和义务双重属性，负责人出庭应诉具有应诉主体的特殊性、应诉行为的实质性和应诉制度的系统性等体系的构建，在实践中已取得了良好的效果，但同时也暴露出一些问题，亟待相关部门出台措施予以解决。

关 键 词：行政机关负责人；出庭应诉制度；依法行政

中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）09-0085-07

收稿日期：2016-05-19

作者简介：陈秀萍（1970—），女，江苏盐城人，河海大学法学院副教授，法学博士，硕士生导师，研究方向为法学理论、宪法与行政法；朱孔杰（1990—），男，山东临沂人，河海大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为行政法。

一、构建与完善行政机关负责人出庭应诉制度的必要性及意义

行政机关负责人出庭应诉制度在我国并非新鲜话题，①但是以法律的形式对这个具有中国特色的行政诉讼制度予以确认还是值得关注的。

（一）构建与完善行政机关负责人出庭应诉制度的必要性

修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）以法律的形式对行政机关负责人出庭应诉制度予以了确认。②随后《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法若干问题解释》）对其又作了补充性规定。③但是，由法律和司法解释所构建的制度体系不完善，因此，很多地方正在或已经出台了更为详细和具体的实施办法，①由此行政机关负责人出庭应诉制度进入了法律确认之后的地方探索阶段。然而笔者认为，目前各地方的探索尚处于混乱且相互冲突状态。负责人出庭应诉制度应属于司法制度范畴，因而受“法律保留”原则的制约和规范，并且下位法在对其作出具体规定时不能违反上位法。

为了解决目前地方实践中的混乱、冲突以及违反上位法等问题，避免立法的制度设计被地方性规定“架空”，有必要构建和完善可以普遍适用于全国的制度体系。鉴于此，从《行政诉讼法》及其司法解释的视角对行政机关负责人出庭应诉制度的不足进行剖析，并对各地方的实践探索进行比较研究，最后从制度的全国适用性角度提出完善该制度的最优方案是非常必要的。

（二）构建与完善行政机关负责人出庭应诉制度的意义

行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善是我国行政诉讼制度发展进程中的一个“里程碑”，其既能更好地保障司法公正与司法权威，又可以进一步推动依法行政和政府法治建设。

⒈保障司法公正和司法权威。行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善可以保障司法公正。程序公正与实体公正是司法公正的两个维度：[1]其一，司法过程需要有正当的法律程序，正当程序的设置和运作必将产生程序公正。该体系的建构与完善正是行政诉讼正当程序的必然要求。其二，法律程序不仅具有其内在的程序价值，还具有工具价值。程序价值保障实体价值，程序公正保障实体公正。行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善可以保障司法权威：其一，司法公正和司法效率是影响司法权威的重要因素，[2]该体系的建构与完善可以通过保障司法公正、提高司法效率来保障司法权威。其二，通过负责人出庭应诉可以进一步明确其在诉讼中的身份、地位及其和法院间的关系。在行政诉讼过程中行政机关的“行政特权”被“冻结”，必须配合法院的审理活动，这在无形之中也保障了司法权威。

⒉有利于推动依法行政和政府法治建设。行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善有利于推动行政机关依法行政。依法行政要求政府的一切行政行为应“依法而为”，“法无授权不可为”。虽然大部分行政机关负责人依法行政意识较强，但也不排除行政机关内部仍存在具有官僚作风的官员。通过该制度体系的建构与完善，可以迫使行政机关负责人出庭应诉，并在应诉过程中受到法治教育，这必将推动行政机关依法行政。行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善有利于推动政府法治建设：其一，依法行政是构建法治国家和法治政府的基本要求，因而该制度体系的建构与完善有利于通过依法行政推动政府法治的进步。其二，“法治政府主要指国家行政权行使的法治化”。[3]通过行政机关负责人出庭应诉，可以让“领导”发现行政权运作过程中所暴露出来的“非法治化”现象，并加以反思和改正。因此，行政机关负责人出庭应诉制度的建构与完善有利于推动政府法治建设。

二、行政机关负责人出庭应诉及相关理论

（一）相关概念及行为性质界定

⒈行政机关负责人。在法律修正前，实践中对“行政机关负责人”范围的界定并不一致：“其一为温州鹿城区等地方的做法，主要规定行政机关法定代表人即一把手出庭应诉的做法；其二为南京等地推进的行政机关法定代表人及其副职人员出庭应诉的办法。”[4]上述两种做法分别被学者们称为“行政首长出庭应诉制度”和“行政机关负责人出庭应诉制度”。根据2015年4月20日最高人民法院审议通过的《行政诉讼法若干问题解释》第五条之规定，本文的“行政机关负责人”是指行政机关的正职和副职负责人。

⒉出庭应诉。从字面上看，“出庭应诉”是“出庭”和“应诉”两个行为的结合。但任何制度的设计都有其目的和价值，因而不能只单纯从字面来看。行政机关负责人出庭应诉应当符合出庭应诉的“实质性要求”，并达到出庭应诉应有的效果。“出庭应诉”并非是“出庭”和“应诉”的简单相加，而是一种紧密的有机统一。“出庭”是要求“人要到”，即负责人应当到庭；“应诉”则进一步要求“事要做”，强调要达到出庭应诉理应达到的效果。笔者将这种符合制度设计目的和价值的“出庭应诉”称之为“实质性出庭应诉”。

⒊行政机关负责人出庭应诉行为的性质。行政机关负责人出庭应诉行为具有权利和义务双重属性。在行政诉讼中，原告、被告和法院三方之间的关系可以分为两大类：一是原告、被告与法院之间的关系；二是原告与被告之间的关系。①对行政机关负责人出庭应诉行为性质的界定，应当视其所处的具体关系来判断。首先，在原告、被告与法院之间的诉讼法律关系中，被告行政机关负责人的应诉行为具有权利之属性，对应的义务主体为法院。由于当事人在行政诉讼中的法律地位是平等的，②被告应享有与原告起诉权相对应的应诉权。应诉权是法律赋予其维护合法权益的力量，③也是法律赋予其去行动的资格。④其可以通过出庭应诉获得利益，⑤并可以让其与原告有说明行政行为依据或其他沟通交流的机会。其次，在原告与被告之间的诉讼法律关系中，原告的起诉行为具有权利之属性，而被告行政机关负责人的应诉行为具有义务之属性。起诉权与应诉义务相对应。权利意味着一定程度的“自由”，但立法在这里使用了具有强制性意义的“应当”一词，并未给予其“自由”。对于出庭应诉，行政机关负责人不能放弃也不能在没有正当理由的情况下拒绝，这完全符合义务的“受动性”之特征。如其违反该义务将承担不利法律后果。⑥

（二）行政机关负责人出庭应诉的特征

行政机关负责人出庭应诉具有以下特征：一是应诉主体的特殊性。行政机关负责人出庭应诉具有应诉主体的特殊性，即应诉主体为行政机关正副职负责人。当然，负责人出庭应诉的可以委托诉讼代理人，不能出庭时应当委托行政机关相应的工作人员。究其根源，就是由行政机关和行政诉讼的特殊性所决定的。二是应诉行为的实质性。行政机关负责人出庭应诉具有应诉行为的实质性，这是该制度建构的本质所在和必然要求。行政应诉人员只有积极主动行使其诉讼权利并履行其诉讼义务，才能保障行政争议及时公正地得到化解。三是应诉制度的系统性。行政机关负责人出庭应诉具有应诉制度的系统性。该制度体系主要由实质性应诉系统、监督系统和法律责任系统组成。应诉制度的系统性是其制度价值得以真正实现的重要保障。①

三、我国行政机关负责人出庭应诉制度现状与存在的问题

目前，我国已初步形成了行政机关负责人出庭应诉制度体系，且该体系的构建在实践中已取得了良好效果，但同时也暴露出一些问题。

（一）我国行政机关负责人出庭应诉制度现状

目前，我国已初步形成了由法律、司法解释以及地方性法规所构建的行政机关负责人出庭应诉制度体系。以《行政诉讼法》的修正为界点，其发展历程可以分制度法律化前后两个阶段。法律化前阶段主要为各地方的实践探索，其为制度的法律化提供了宝贵的实践经验和强有力的理论支撑。修正后的《行政诉讼法》对制度进行了立法明确，我国行政机关负责人出庭应诉制度发展进入到“新阶段”。随后，最高人民法院审议通过的《行政诉讼法若干问题解释》又对其作了补充性规定。与此同时，各地方也开始制定具体的实施办法。至此，我国行政机关负责人出庭应诉制度体系已初步形成。实践中，行政机关负责人出庭应诉制度的立法确认也已取得了良好的效果。正是因为在之前的地方实践中取得了较好效果，行政机关负责人出庭应诉制度才被立法机关上升为法律。最高人民法院党组副书记江必新曾指出：“在党委的领导、政府的支持以及各方的努力下，这项工作目前取得了阶段性的成绩，在有的地方行政机关负责人出庭应诉率已经达到100%。”[5]但目前该制度在实践中已暴露出一些问题。如案件数量的大幅增加对该制度造成了一定冲击。立案登记制度刚开始实施的2015年5月，湖南省各级法院新收一审行政案件比去年同期净增加809件，同比增幅达127.4%。[6]案件数量的急剧增加与负责人时间有限性间的矛盾日渐凸显。

（二）我国行政机关负责人出庭应诉制度存在的问题

⒈负责人出庭应诉案件范围界定缺失。修正后的《行政诉讼法》在其第三条中规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。立法在这里采用了“应当”一词，这就明确了负责人出庭应诉的作为义务。出庭应诉是原则性要求，不出庭只是原则的例外。那么负责人应当对哪些案件出庭应诉？从现行《行政诉讼法》相关规定来看，行政机关为被告的所有行政案件都负有出庭应诉义务。要求行政机关负责人对所有的行政案件都出庭应诉具有不合理性与不现实性。首先，行政机关负责人公务繁忙，时间有限，其不可能对所有的案件都出庭应诉。随着立案登记制度的实施，行政案件数量大幅增加，这必将加剧案件数量的庞大性与负责人时间有限性之间的矛盾。其次，从价值的角度来看，并非负责人对每起案件出庭应诉所产生的价值都会高于同一时刻对其他行政事务处理所产生的价值，因而有必要对出庭应诉案件的范围进行合理限定。

⒉正副职负责人之间分工划分缺失。《行政诉讼法若干问题解释》第五条对行政机关负责人的范围进行了界定，即在行政机关负责人出庭应诉制度中，负责人不仅包括正职，还包括副职。因此，不能简单地将“行政机关负责人”等同于“行政机关首长”。“片面将负责人出庭理解为行政机关首长出庭不利于节约诉讼成本。”[7]既然负责人包括正副职，立法就应当对行政机关正副职负责人之间的应诉义务进行明确分工。如果不对其进行明确，很有可能会出现正副职负责人之间相互推诿，或可能出现只有副职出庭应诉的情况。因为毕竟正职负责人是更高级别的领导，如其不想出庭，可利用职权让副职出庭。另外，对正副职负责人之间进行合理分工也有助于应诉效率的提高，因为分工明确更能体现应诉的专业化。

⒊负责人不能出庭应诉的理由缺失。修正后的《行政诉讼法》明确了被诉行政机关负责人出庭应诉的法定义务。同时立法考虑到负责人身份的特殊性以及其他可能出现的一些不能抗拒的理由，又进一步规定了例外，即被诉行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。此种立法模式值得肯定，但立法在此则遗漏了不能出庭的正当情形和理由的界定。不对其进行合理界定，将有可能导致该制度的立法目的不能实现或者不能完全实现。因为，如果负责人不想出庭就可以轻而易举达到不出庭应诉的目的，如负责人可以“公务繁忙”为由来逃避其出庭应诉义务。因此，为了不让该例外情形成为负责人不出庭应诉的“挡箭牌”，应对不能出庭应诉的正当情形和理由进行明确。

四、完善我国行政机关负责人出庭应诉制度的建议

通过对域外行政诉讼制度较发达国家的考察，均未发现对行政机关负责人应出庭应诉的强制性规定和相关理论研究。[8]所以，对这个具有本土特色的制度体系予以完善的研究还需从我国的实际出发。

（一）明确行政机关负责人出庭应诉案件的范围

行政机关负责人出庭应诉是原则性要求，不出庭只是例外，但很多地方性规定对出庭应诉案件范围作出了明确限定。如2015年7月24日印发的《哈尔滨市行政诉讼案件应诉办法》第十五条之规定；①2015年8月31日印发的《广西壮族自治区行政机关负责人出庭应诉工作规则》第四条之规定。②诸如此类对出庭应诉案件范围进行缩小解释的地方性规定，都是与其上位法相冲突的，理应无效，但这并不影响对其实践探索经验的借鉴。地方实践中主要存在“列举”和“兜底”两种模式。由于单纯“列举”具有一定的弊端，因而建议采用“列举+兜底”模式。

⒈“列举”主要是对某些情形的具体罗列说明，大多涉及“影响重大”“案情复杂”等事项。有的地方规定“本年度的第一起第一审行政诉讼案件”或③“年内一审首案”④应当出庭。对此类案件出庭应诉虽有一定的“表率”作用，但这种不区分案件具体情况的做法是不可取的。还有的地方规定，如果同一行政机关本年度存在多起同类型案件需要应诉时，负责人只需要出庭应诉一起以上即可。①该做法值得借鉴，因其不仅考虑到了行政机关负责人公务繁忙，而且考虑到了同类案件的代表性。

⒉关于“兜底”，一般规定“行政机关负责人或行政机关认为应当出庭应诉的案件”或②“人民法院认为、建议或通知出庭的案件”③行政机关负责人应出庭应诉。这主要涉及由谁根据实际情况去灵活决定行政机关负责人应出庭应诉案件的问题。笔者认为，对于该问题，由人民法院来决定较妥当。因为人民法院是法律适用的专家，其可以根据案件的具体情况来灵活掌握。如果由行政机关或行政机关负责人自己来决定，负责人可能会借此决定权来逃避出庭应诉义务。

（二）明确正副职负责人之间的分工

实践中，大多数地方并未对行政机关正副职负责人之间的分工进行明确。在对进行分工划分的地方进行考察后发现，主要存在如下两种处理方式：其一，通过明确正职负责人出庭应诉案件范围厘清正副职负责人之间各自应出庭案件的范围。如南京市于2015年07月20日生效的《市政府关于加强行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的意见》规定：社会影响较大的、案情复杂的、代表市政府出庭应诉的、法院等指定正职负责人出庭应诉的、一审行政机关败诉二审的案件等应当由正职负责人出庭，而其他案件可由副职负责人或同级非领导职务人员出庭应诉。其二，以正职负责人出庭为原则，副职负责人出庭为例外。如自2015年4月30日开始施行的《武汉市行政机关负责人出庭应诉暂行规定》第六条规定：“下列开庭审理的行政诉讼案件，应诉机关正职负责人应当出庭应诉：（一）应诉机关年度第一件行政诉讼案件......前款规定的应当由行政机关正职负责人出庭应诉的案件，行政机关正职负责人确有正当理由不能出庭的，可以委托本单位副职负责人出庭应诉。”

上述两种方式都是可取的，但无论采用哪种方式，关键在于要“明确”正副职负责人之间的分工，不能“模糊”。当然，当行政机关正职或副职负责人因正当理由不能出庭应诉时，应当由相应的副职或正职负责人出庭，而不能直接委托行政机关相应的工作人员出庭。只有当行政机关正职和副职负责人都因正当理由不能出庭应诉时，才可以委托相应的工作人员出庭应诉。

（三）明确负责人不能出庭应诉的理由

关于负责人不能出庭应诉的理由，很多地方性规定也未予明确，大多采取了以下几种模式：有的地方虽未对不能出庭应诉的理由予以界定，但确立了不能出庭应诉理由由法院审查的方式，即对什么是正当理由并不予直接说明，而是把理由正当性的审查权赋予了人民法院，由法院自由裁量。如2015年4月10日发布的《安徽省行政机关负责人出庭应诉若干规定（代拟稿）》就采用了此种方式。①有的地方则采取了“模糊定义”的方式。如有的地方采用了“单一模式”。即不对案件进行区分而统一规定为一个模式，将不能出庭应诉的理由界定为“正当理由”。②有的地方则采用了“复合模式”，对不同案件予以区别对待。对于普通案件只要“不能出庭”就可以不出庭，对于某些特殊案件则要求有“正当理由”或“特殊情况”。③

其实，无论将不能出庭应诉的理由界定为“正当理由”还是“特殊情况”，都未达到明确其具体含义的目的。对于负责人不能出庭应诉的理由，章志远教授认为：“很显然，行政诉讼法对此预留了充分的解释适用空间……”。[9]笔者认为，对于该问题可以采取立法明确和司法机关审查相结合的方式，以达到互补的效果：首先由有关机关根据制度的立法目的以书面形式进行明确。然后由法院负责审查。负责人不能出庭应诉的应当向受案法院提交书面说明，然后由法院依据相关规定进行“一理由一审查”。

【参考文献】

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[2]孟祥沛，王海峰.司法权威之影响因素及其构建：上海实证研究[J].政治与法律，2012，（03）：19.

[3]姜明安.论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系[J].法学杂志，2013，（06）：1.

[4]徐宁.行政机关负责人出庭应诉制度研究[D].苏州大学硕士学位论文，2012.

[5]江必新.积极推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作[N].人民法院报，2011-7-13（005）.

[6]杨翔，谷国文，江华.落实立案登记制保障当事人诉权——湖南高院关于行政诉讼案件立案登记制实施情况的调研报告[N].人民法院报，2015-7-2（008）.

[7]施华，丁立.行政机关负责人出庭应诉的法律地位[N].江苏法制报，2015-3-27（00C）.

[8]于海波.我国行政首长出庭应诉制度研究[D].安徽大学硕士学位论文，2014.

[9]章志远.行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读[J].中国法律评论，2014，（04）：150.

（责任编辑：王秀艳）