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财政分权与中国地方政府治理模式的识别

2016-03-30于君博王国龙

中共天津市委党校学报 2016年2期
关键词:集权分权比率

于君博 王国龙

[摘 要]财政分权是解读和识别当代中国地方政府治理模式的一个重要视角。目前已有大量理论研究表明中国上下级政府间的财政分权状况与当地的地方政府治理模式间具有内在的逻辑联系——前者是中国这样一个大国为实现上下级政府间的充分合作和国家的有效治理而采取的一种政府治理手段,这种治理手段与其伴生的地方政府一系列的行为反应交织构成了当代中国的地方政府治理模式。此外,也不乏以财政分权作为地方政府治理模式的代理变量来解释不同地区政府治理绩效差异的实证研究,为中国地方政府治理模式的识别积累了大量的经验资料。但是,已有研究在财政分权测量方法上的分歧导致其结论难以统一。实证研究表明,财政自主度和支出比率分权才是分别测量一省省级政府自主程度和其向下分权状况的最优方法。在此基础上的聚类分析和偏相关分析则可以初步展现出中央政府、省政府、市县级政府三者间的权力分配状况以及不同省份的政府治理模式。

[关键词]财政分权;地方政府;治理模式;政府绩效

中图分类号:D62 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2016)02-0076-10

近年来,有关中国地方政府治理模式的研究工作取得了长足进步,其中既有关注基层政府具体治理领域时的微观研究[1],也有试图通解诸种政府治理模式和相应政府行为的宏观理论研究[2]。尽管视角不同,但两者都采用了基于长期的田野调查或近距离的观察来建构案例的研究方法,微观研究将案例作为提炼政府治理模式的原料,而宏观研究也将案例作为新提出的理论及模型的示范。这两种研究显著加深了我们对推动中国地方政府治理模式动态变化的深层矛盾的理解,更丰富了对政治集权型、单一制国家内部地方政府治理模式的异质性的认识。同时,它们也对那些致力于用“地方政府治理模式”做自变量去解释和验证地方政府间治理绩效差异的经验研究提出了挑战——既然地方政府治理模式会依据任务性质的变化在不同领域、不同地区和不同层级政府呈现出不同的特点,怎样才能找到一个或一组测量手段对其予以有效识别,以便让计量分析变得可以操作?如果不能解决这个问题,中国的地方政府治理模式研究便只能依靠个案进行经验的积累,而不能通过验证一般规律实现对整体知识前沿的标定。长此以往,模糊的知识前沿会诱发大量重复性工作,使得相关研究陷入收益递减的状态。本文通过财政分权这一路径来透视当代中国地方政府的治理模式,以求找到解开这一谜团的数字密码。这一路径虽在以往的大量理论研究和经验研究中表现得行之有效,但学界在中国财政分权研究视角的选取和测量方法的设计方面仍然存在较大争议。对此,笔者探讨了可能的解决方案。

同其他治理问题一样,地方政府有效治理的关键在于实现域内行为主体间低成本、可持续的合作[3](P6-20)。在中国政府治理的语境下,围绕中央政府和地方政府两个行为主体形成的“央地关系”,便是判断合作能否达成、治理是否有效的基本出发点[4]。所以,“央地关系”的演变会导致中国地方政府治理模式顶层设计的动态调整。而国家基于不同时代、不同社会问题的“低成本”和“可持续性”约束来实施前述“动态调整”的具体模式,恰恰是已有研究观察到的单位制、行政发包制、项目制、官僚制以及运动型治理。这些模式间有些形成了相互替代的关系,如“单位制”、与“项目制”;有些则互补、共生,如“官僚制”、“项目制”和“运动型治理”。它们各自具有丰富的理论和实践内涵,却又共同服务于中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的有效管控。组织行为学的研究表明,组织内部控制的实现必须依赖有效的激励机制。在中国的政治体制内,政治晋升和财政自主成为中央政府对地方政府、上级政府对下级政府实行激励的关键。

之前我们例举的各种治理模式间的差别,最终都可以通过它们在政治晋升和财政自主两个维度上激励设置的差异而得到显现。相比之下,政治晋升激励设置的细分属于精英政治研究的内容,黑箱一时难以打开,更缺少令人信服的量化方法,尚无法在经验研究中串连各种治理机制来完成对地方政府治理模式的识别。财政自主激励设置的细分却经过学者们对各种治理机制的比较,通过财政集权-分权的二分得到了初步实现——财政激励的变化(集权或分权)有赖于选择不同的治理机制及它们的不同组合。既然政府治理模式就是不同治理机制的组合,那么基于政府在财政上的集权或分权偏好,便可以推知其治理模式的特征。尽管现在还不能在财政分权程度与不同政府治理模式间建立系统的对应关系,但借助两两比较财政分权程度而识别地方同级政府不同治理模式的逻辑是完备的,在实践中也切实可行。

事实上,中国各级政府层面都贯穿着依财政分权偏好而选择治理模式的逻辑。众所周知,在中国威权体制内,政府间合作的实现主要依赖于上级为下级提供的政治晋升激励与财政自主激励[5](P100-110)。在其他情况不变时,任何一级政府都希望能够最大限度地节制下级政府的财政自主权,通过财政集权来巩固自身权威。但作为代价,财政集权不但使得下级政府缺乏活力,而且导致上级政府监督成本的增加以及财政支出效率的降低。中国幅员辽阔、人口众多且地区间发展水平极不均衡,要实现政治的长期稳定和经济的持续发展,上级政府便需不断在财政集权的“收”和财政分权的“放”之间寻求动态平衡。每当上级政府需要调动下级政府的积极性时,财政分权的需求就会把“包干制”、“行政发包制”推向前台,因为这些治理模式赋予了下级政府更多的“剩余索取权”[2];一旦上级政府需要强化自身权威,财政集权的需求又会把“单位制”、“官僚制”和“运动型治理”等削弱乃至剥夺下级政府剩余索取权的治理模式变成主角;而“项目制”这一治理模式的设计虽然强化了上级政府对下级的资源分配,看似构成了服务于财政集权目标的治理模式,但在实际“落地”过程中,可以变换项目“专有性关系”和“参与选择权”的属性

周雪光认为,不应笼统对待项目制的治理效果,“专有性关系”和“参与选择权”是区别项目制组织形态和治理效果的两个要素。前者指“委托方和承包方之间围绕项目而产生的特定关联”,代表着项目对其资金来源、用途及代理方所需资质定义的明确程度;后者则指“下级单位参与或退出(不参与)某一项目的选择权”,代表下级部门是否拥有参与项目与否的主动权。参见周雪光:《项目制:一个“控制权”理论视角》,《开放时代》2015年第2期。,

从而取得财政分权的效果。因此,不论上级政府偏好财政上的“集权”还是“分权”,都可能选择“项目制”这一合意的治理模式(见表1)。

黄仁宇将历史上中国的国家治理结构称之为“潜水艇三明治”[6](P62-66)

,意指中国分居国家统治结构两端的中央政府(皇权或执政党)和群众“大”而无当,而管理国家具体事务的官僚机构(中间政府或者地方政府)“小”且无力。这是一种基于宏大的国家-社会关系视角而完成的概括。如果聚焦于中观层面的地方政府治理问题,便可以发现这种“三明治”式的治理结构是可能贯穿于从省级到乡镇的各级地方政府的,甚至可以将其比喻为“一串儿三明治”——各级地方政府都受到上一级政府的财政控制,本身的财政自主度较低,难以有效驾驭上级政府赋予自身的繁重任务。于是,各级政府都需要在“财政集权——依靠本级力量统一治理”和“财政分权——激励下级政府自行治理”两套基本方案间进行平衡。在平衡的过程中,一级政府对财政集权或分权的偏好就会得到显示,路径依赖的存在甚至会让这种偏好变为该政府的“传统”,进而促使其选用相应的治理手段,逐渐形成特定的治理模式。

随着1999年预算改革的启动,中国加速迈向“预算国家”[7]。通过测量各级政府对财政集权-分权的偏好来识别政府治理模式的逻辑在操作中也变得更加可行。中国的《预算法》规定,国家实行一级政府一级预算,设立中央、省、市、县和乡五级预算,所以中国的每一级政府都有自身独立的财政预决算。而且,根据中国的《预算法实施条例》,县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定,确定本级政府对下级政府的财政管理体制。

这意味着从中央到县的各级政府都可能采取不同方式划分它与下级政府之间的财权和事权分配。基于此,研究者可以利用中国各级政府的财政收支数据,定量比较其对下级政府的集权-分权偏好,进而识别某一地区的政府治理模式及相关特征[8]。值得一提的是,《全国地市县财政统计资料》和《中国城市年鉴》比较详细地报告了中国地级、县级的财政收支数据,是迄今为止测算各省级政府对省以下政府财政集权-分权偏好的重要参考资料;而财政部预算司编撰的《中国省以下财政体制(2006)》,又让研究者得以按不同税种分项比较各省划分省级与省以下政府间财政收入和支出权限的差异,便于更加精细地刻画中国地方政府上级对下级财政集权或分权的实施路径

[9]。此外,分税制改革以来,中央政府的财力得到明显加强,各级地方政府都不同程度地依赖上级政府的转移支付来补充自有收入的不足。以中部省份河南为例,2012年河南省全省财政总收入为5330.38亿元,而来自中央政府的财政补助为2848.06亿元,中央的财政补助占全省财政总收入的比重高达53.43%。此类关于地方各级政府所获转移支付的具体数据,也可以越来越多地通过综合各省统计年鉴、《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《地方财政统计资料》以及之前提到的三部出版物的信息予以获取。考虑到地区财政分权差异的两个主要观测层面是由“地区政府与上级政府财政关系”和“地区内部各级政府间的财政关系”共同构成的,只要测量指标设计得当,上述由中国官方发布的政策和统计数据便能让我们实现针对中央政府对各省级政府和各省级政府对省以下政府财政集权-分权偏好的量化,并为识别各省级政府的治理模式奠定基础。

目前已有研究中不乏将财政分权程度作为自变量,检验其对地方政府经济增长绩效、公共服务质量、腐败治理效果和吸引外资规模的影响[10]。这种做法逻辑上就是在认同政府的财政集权-分权偏好同其治理模式间存在因果关系的前提下,将财政分权作为地方政府治理模式的代理变量,在委托-代理框架下讨论央地以及地方上级政府与下级政府间关系如何影响各级政府的综合治理绩效。这些经验研究选取了中国不同的发展阶段或政府治理的不同领域作为具体研究对象,也由此对不同财政分权程度及其代表的不同政府治理模式的功效形成了认识分歧。

例如,林毅夫采用边际分成率来测量20世纪80年代以来中国各省的财政分权状况,通过经济增长和财政分权间的回归分析发现,中央政府对省级政府的财政分权显著提高了20世纪八九十年代中国省级人均GDP的增长率[11];陈硕则提出了“财政自主度”指标,其发现中央对地方的财政分权有利于改善地方政府公共产品的供给[12];陈刚采用中国地级市的财政自主度来衡量各省向地级市的财政分权程度,通过条件均值和条件分位数回归,发现财政分权确实提升了中国地方政府的质量,尤其是显著提高了地市级政府的效率[13]。这些经验研究的发现更支持第一代财政分权理论有关上级政府应该尽可能地对下级政府进行财政分权,进而优化治理模式、提升治理绩效的假设。第一代财政分权理论认为,下级政府相对于上级政府拥有更强的信息优势,能够更有效地满足当地居民的需求[14]。因此,更多的财政分权可以增强下级政府处理政务的能力、工作的灵活性和对公民社会的回应性,体现财政分权的政府治理模式也利于明确地方政府在辖区内有效供给公共产品和服务的责任主体地位。同时,由于“用脚投票”机制的存在,公民更倾向于到公共服务更好的地区生活和工作,公司企业也更倾向于到配套设施好的地方进行投资经营,在以结果为导向的绩效评估机制和奖惩机制的双重激励下,地方政府就会面对来自同级政府的强大竞争压力,不得不努力提高自身效率。不仅如此,地方政府间的竞争关系还会引起地方政府间的互相监督以及公共权力的制衡,从而减少政府权力的滥用和腐败发生的几率。所以,第一代财政分权理论认为财政分权及其相应的政府治理模式对提升政府治理绩效是有益的。

而第二代财政分权理论则提出,体现财政分权的治理模式虽然在理论上可以改善治理绩效,但在现实中往往受制于一些国家的政治和官僚体系,不一定能够实现良好的政府治理。当国家法律体制不健全、地方政府行为得不到足够的监管或者上级对下级政府协调控制能力较弱的情况下,下级政府没有足够的动力去关注辖区内居民和企业的偏好,其更在乎的是自身眼前的利益以及掌握自己命运的上级政府的意志。此时,上级政府对下级政府的财政分权非但不利,反而有害于国家和政府的治理

[15]。乔宝云、范剑勇和冯兴元用人均省级财政支出与人均全省财政支出的比率来衡量一省的财政分权程度,他们发现传统财政分权的作用机制对中国并不完全适用,各地区激烈的财政竞争会挤占义务教育等外部性较强的准公共物品的财政支出[16];而且王永钦、张晏、章元、陈钊和陆铭也认为分权式改革虽然为中国的经济发展提供了动力,内生于这种激励结构的相对绩效评估却造成了中国的贫富悬殊、市场分割和公共事业公平缺失等问题[17];陈刚通过研究1998年~2006年中国省级面板数据后发现中国“政治集权”下的“财政分权”会加剧地方政府为谋求私人利益的“攫取之手”的行为[18]。因此,财政分权对一个国家或地区的经济增长、公共物品和服务的提供以及政府自身的效率、腐败的影响具有不确定性,尤其是像中国这样一个正处于改革过程中的发展中国家,政府治理并不存在一以贯之的经验可用。正如Oates所说“财政分权是一个演进的过程”[19],政府是否应该财政分权,如何财政分权以及分权到怎样的程度是一个不断试错的过程,同样,政府的治理模式也不是一成不变的,需要根据实际情况的变化不断做出恰当地调整,如此才能动态提升治理绩效。

除了研究对象的选取外,已有文献对财政分权、政府治理模式与治理绩效间经验联系出现不同判断的另一重要原因,是它们采用了不同的财政分权测量方法。即便研究对象相同,测量方法差异也会引发结论及政策启示的分歧。比如,同样针对公共产品的供给,乔宝云等基于地方政府财政支出数据而构建的“支出指标”揭示出分权对公共产品供给有显著的不利影响,但陈硕基于地方政府财政收入数据的“财政自主度”指标,则显示出分权的增强有利于地方公共产品供给。傅勇的研究在一篇文章中同时使用“支出指标”与“自主度指标”[20],发现两者测度的财政分权对公共品供给的影响截然相反。贾俊雪与郭庆旺也发现,改革开放以来政府间收入和支出责任的安排可以被用来测量财政分权的程度,但两者对地区经济增长的影响并不一致:收入责任安排(收入指标)上的分权对地区经济增长没有显著影响,而支出责任安排(支出指标)的分权则对地区经济增长产生了不利影响[21]。显然,如果不能厘清前述各种财政分权测量方法在结构上的差异,不能分辨具体方法所使用的指标在现实中的含义和逻辑,研究者和政策制定者将难以从中选择适合识别不同层级地方政府的治理模式差别的手段,更难以从这些看似矛盾的结论中引申出恰当的政策启示。

(一)本文已经建构了中国地方政府的财政集权-分权偏好同地方政府治理模式间的逻辑关联,同时比较了既有文献基于这种逻辑关联来分析财政分权程度与政府治理绩效间经验联系的不同发现。但最终,我们必须回到对财政分权测量方法的讨论上来。因为它不仅是不同学者的经验证据所以会呈现矛盾、分歧的重要根源之一,而且是研究者测量并识别政府治理模式差异的关键技术,是达成本文研究目的核心环节。考虑到林林总总的财政分权测量方法,无不触及“比较的分析单位和比较的内容”,我们评鉴各种财政分权测量方法的工作也将沿“单位”和“内容”两个维度展开。

首先,已有研究对财政分权测量方法的分析单位主要集中在三个层面——国家层面、省级层面和省内层面。国家层面的财政分权主要通过财政收支在中央政府和作为整体的地方政府间的分配来测量一个国家的分权程度。这种“央地分权”关系经常在国际比较研究中被当作不同国家治理模式的识别工具而获得采用。相比之下,省级层面的财政分权则关注财政收支在中央政府和具体地方政府(通常是某一省级政府)间的分配,它的测量更多反映特定省级政府相对于中央政府的财政自主程度。国内现有的财政分权研究也较多集中在这一层面。至于省内层面的财政分权,主要研究财政收支在省级政府与下级政府间的分配,可以被用来比较不同省份内部的财政分权程度。国内研究对这一层面的关注尚且不足,还有许多知识空白需要填补。综合来看,选择央地分权为分析单位的研究可行性最高,数据易于搜集,但结果只能用于国际比较或央地财政关系变化的总体趋势分析,对解决中国问题的现实意义有限。分析省级层面的财政分权,可以帮助研究者观察不同省级政府与中央政府间财政关系的“亲疏”,进而初步识别不同的地方政府治理模式,意义重大、可行性高,这方面的已有成果也最多。但必须注意的是,学者们对于省级层面财政分权的测量方法还存在很大争议。而测量省内财政分权对识别地方政府治理模式差异的意义更加显著,因为它直接揭示省级政府对下级政府实施财政控制程度的差别。但由于中国市县级政府的财政数据近年来才逐渐公开,所以这一层级的研究还很匮乏。本文试图以财政分权为线索,为定量识别中国地方政府治理模式的差异寻找工具。因此,将在下文中侧重探究更为相关的省级层面和省内层面财政分权测量方法。

其次,比较不同财政分权测量方法的测量内容,可以发现已有研究分别关注四个不同侧面——边际分成率、收入比率分权、支出比率分权和财政自主度。

边际分成率,国内较早见诸于林毅夫关于省级财政分权对一省经济增长所起到的作用的研究[11],它是指地方政府从本地财政收入增长的部分中分得的比率。沈坤荣认为边际分成率反映的只是地方政府从本地财政收入的增量中的分配比例,而财政分权应该更强调地方政府可自主支配的财力总量[22]。陈硕认为该算法下一些经济增长差别很大的省份都有一样的财政分权程度,这是与财政分权理论格格不入的,而且还发现边际分成率容易忽略地方财政分权程度的跨时变化[23]。因此他们认为边际分成率只适用于测量中国分税制改革前央地关系框架下的财政分权。

收入比率分权,指用一级政府的财政收入来衡量这级政府相对于上下级政府的财政分权程度。旨在比较这一内容的具体算法有省级政府财政收入占上下级政府财政收入的比率、省级政府财政收入占全省财政收入的比率以及省级政府人均财政收入与地市县级政府人均财政收入的比率。在中国,地方政府缺乏法律上的定税自主权,在很大程度上各地方政府无法自主决定辖区内的税种和税率。因此,收入分权经常被学者们作为支出分权的补充[20],甚至直接被抛弃[24],然而谢桥昕认为在税法执行过程中,地方政府在税收返还、税种减免等方面拥有一定的自由裁量权,因此收入比率分权也是有意义的[25]。

支出比率分权,指用一级政府的财政支出来衡量这级政府相对于上下级政府的财政分权程度。支出比率分权在原理上与收入比率分权类似,研究者对它的变形更是与收入比率分权一模一样。不过,由于不存在太多法律上的限制,支出比率分权更易被研究者们所接受,是已有研究普遍关注的内容。在支出比率分权诸算法中,以一省的(人均)财政支出占中央或者全国(人均)财政支出的比率来衡量中央政府对该省的财政分权程度的做法被以往的研究者广为采用。但是近年来这一做法开始遭到国内学者的广泛批评,批评者认为这种算法使不同分子在同一时间点上面临相同的分母,只能反映出各省财政支出规模的相对大小。张光更是直接指出这种算法是对跨国研究中常用财政分权指标的误用[8]。为了解决这一问题,龚锋采用了一个经济规模的缩减因子

收支比率分权*[1-(某省的国内生产总值/当年全国的国内生产总值)]。

来过滤经济规模对这一算法的影响。不过龚锋这一补救方法并没有被其他研究者所采用,原因可能在于经济规模与财政规模的对等性问题。收入比率分权中的类似算法也受到同样的质疑。

财政自主度,又叫财政自给率,是指一个政府的财政自有收入占该政府财政总收入的比率,它可以反映出该政府在财政上的自主程度。财政自主度的逻辑是一级政府的财政总收入等于该级政府的自有收入加上来自上级政府的净转移支付,它们共同构成了一级政府全年的财政支出。因此,一省的财政自主度大约等于全省的预算内财政收入与预算内财政支出的比率。财政自主度近年来被研究者们广为采用,而且已有研究表明其对政府治理的绩效确有很强的解释力。

除此之外,龚锋提出可以用上下级政府行政人员或税务人员的数量之比来衡量上下级政府间的分权程度[26],不过该类算法尚无充足的理论依据。

综上所述,支出比率分权中的“中央政府财政支出与全部地方政府财政支出的比率”和“省级政府财政支出与该省全部省以下地方政府财政支出的比率”以及“省级政府财政自主度”这三种具体的财政分权测量方法尚未受到任何非议,它们恰好分别测量了中国国家层面的央地财政分权、省内层面的财政分权和省级层面中央对特定省份的财政分权这三个层面的内容。同时,三种测量方法的实效也通过大量经验研究的检验获得了多数学者的认可,据此为中国财政分权不同层面的定量研究提供了可操作的方案。进一步分析可以看出,第一种算法其实就是国际上测量一国中央对地方财政分权程度的通用算法,适于国家间的直接比较,不适于进行国别研究,也无法帮助研究者识别地方政府层面的财政分权状况和政府治理模式。第二种算法和第一种算法的共同特点是测量对象为上级政府对下级政府总体的财政分权程度,但前者可以在中国研究中识别省内分权的差异,进而推测省级地方政府治理模式中“向下”部分的特点。而财政自主度的测量对象则是上级政府对下级政府个体的财政分权程度,揭示的是省级政府同中央政府间财政关系密切程度的差异,利于反映省级地方政府治理模式中“向上”部分的特色。因此,我们可以做出这样的概括:在试图借助测量财政分权来对中国地方政府的治理模式进行识别时,既需要关注省级政府“向下”的财政状态(简称“省内分权”)以及相应的治理模式,又需要关注省级政府“向上”(简称“省级分权”)的财政状态以及相应的治理模式;前者需要采用支出比率分权进行测量

国家级央地财政分权程度的测量可以结合采用收入比率分权。,后者则应采用财政自主度进行测量。

(二)为了检验使用支出比率分权和财政自主度来测量中国的“省内分权”和“省级分权”程度以及其识别省级地方政府治理模式差异的实效,我们利用中国26个省份26个省份分别是河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。2002年至2010年的财政数据对各省财政分权状况进行了实际测量。

测量方法。对省级分权,我们遵循已有研究共识[23],主要采用“财政自主度”算法进行测量。同时,提供在“测量方法综述”环节论及的“收入比率分权”、“支出比率分权”和 “加权乘积”三种省级分权算法的测量结果,以期与“财政自主度”算法的结果相互对照,检验我们对各种测量方法的优缺点的判断(见表2)。这四种算法各自的操作细节详见于表2,四种算法的数值越大,表明一个省份受到中央政府的约束越小,自身财政自主程度越高。对省内分权的测量,我们参考了Wu和Wang类似“支出比率分权”的测算方法[24],加入了“中央财政支出/全国财政支出”作为过滤因子,便于直观识别省级政府相对于中央政府的对下财政分权水平和治理模式特征——测量结果的数值越大,表明一个省的省内财政分权水平越低,省级政府越是偏爱对下集权的治理模式。当测量结果大于1时,被测省份省级政府的对下财政分权水平甚至低于中央政府的对下财政分权水平。

数据来源。表2中的中央财政支出和全国财政支出的数据均来源于历年的《中国财政年鉴》,各省预算内财政收支的数据来源于各省历年的财政统计年鉴。省以下市县级政府预算内财政支出的数据均来源于历年的《中国城市年鉴》。需要特别说明的是,2007年部分省份市县级政府财政数据存在异常的统计口径变化,因此未被纳入本文的观测及分析范围。各省以及全国的人口数据来源于历年的《中国统计年鉴》。

数据分析。首先,测量结果篇幅所限,对于此处印证已有文献结论的数据不再专门列出,具体结果可以联系作者予以索取。

的描述性统计分析表明:恰如陈硕和张光等学者的研究以及本文在“测量方法综述”环节所指出的那样,在测量省级财政分权程度时,“支出比率分权”和“收入比率分权”

方法难以顾及中央政府对各省转移支付力度的差异,因此会将具有较高人均财政支出(或收入)水平的省份笼统认定为享受更多的财政分权,忽视了其中较多依赖中央政府转移支付的省份缺乏财政自主能力的事实。例如,青海、宁夏、新疆、内蒙古等少数民族聚居地区的省级财政分权水平,在“支出比率分权”和“收入比率分权”口径下,非常接近于江苏、浙江、辽宁和广东等发达省份。然而在前者的财政收入和支出构成中,来自中央政府转移支付部分的比重远远高于后者,其实并不具备后者所享受的财政分权水平。相比之下,“财政自主度”算法通过对“预算内”财政收入与支出的甄别,在一定程度上控制了中央政府转移支付因素的影响。在该口径下历年的测算结果中,广东、浙江和江苏三个发达省份一直具有最高的财政分权水平,而甘肃、青海和宁夏则始终处于较低的财政分权水平。这表明“财政自主度”方法既具有较高的区别效度和测量信度,其结果也更加符合“财政联邦主义”理论有关地方政府经济发展水平同财政分权水平间联系的推断。至于龚锋提出的“加权乘积法”[26],在意识到“支出比率分权”和“收入比率分权”方法的问题后,继续把它们和“财政自主度”算法一起做统计学上的合成是缺乏逻辑依据的,很难对其测算结果予以采信。关于中国省内财政分权的测定,加入“过滤因子”后的“支出比率分权”算法获得了清晰而连贯的测量结果:广东、浙江、江苏和山东一直是历年省以下财政分权水平最高的省份,而新疆、青海等西部省份对省以下的财政分权水平始终较低。这与张光对省内财政分权的研究结果基本一致[8]。综上所述,在中国,省级财政分权的测量适宜采取“财政自主度”算法,而对省内财政分权的测量,修正后的“支出比率分权”算法可以取得比较理想的测量效果。

其次,通过测量省级财政分权(以下简称“省级分权”)和省内财政分权(以下简称“省内分权”),研究者可以量化中央政府对特定省级政府的财政分权程度以及省级政府对省以下各级政府的财政分权程度,进而为从“央地关系”和“省地关系”两个维度理解、识别中国地方政府的治理模式提供了可操作的方案。为了厘清央地关系和省地关系的总体变化趋势,我们继续对2003年至2010年间的“财政自主度”测算结果和加入“过滤因子”后的“支出比率分权”测算结果进行了K-均值聚类分析(见表3、表4)。表3呈现了最终的聚类中心和每个类别中所包含的省份数量,表4则进一步以聚类类别和年份构成列联表,揭示地方政府不同类型的央地关系和省地关系随时间变化的趋势。可以注意到:中国“省级分权”层面相对集权组别和相对分权组别内的省份构成与数量并未随时间推移出现明显变化,反映出地方政府间不同央地关系的分布格局在2002年~2010年间相对稳定。而“省内分权”层面,相对集权组别的省份数量随时间推移缓慢增加,从2003年的2个逐渐增加到2010年的5个;相对分权组别的省份数量缓慢减少,从2003年的16个逐渐减少到2010年的13个。这反映出中国地方政府治理模式中省地关系的重心在2003年~2010年间逐渐向上转移,对下加强集权的省级政府越来越多。结合表3提供的类别Ⅰ、类别Ⅱ聚类中心均值信息(分别为3.494和1.697,均大于1,即中央政府的对下财政集权水平),更是可以推断出,这些对下集权的省份,其集权程度已经超过了中央政府的集权水平。比较2003年~2010年间中国“省级分权”与“省内分权”的不同变化趋势,进一步凸显了基于合理的财政分权测量方法并融合央地关系和省地关系两个视角来识别中国地方政府治理模式的意义——上下级间的分权-集权制度安排构成了政府治理模式最核心的特征。其中,央地关系侧重反映地方政府治理模式中关乎上级的分权-集权制度安排,而省地关系则更多体现关乎下级的分权-集权制度安排。在各地方政府的央地关系相对稳定时,分析它们的省地关系差异,有利于研究者更全面、敏锐地捕捉和识别中国地方政府治理模式的变化。

最后,纵向比较“省级分权”和“省内分权”数据,可以动态识别中国地方政府治理模式在央地关系和省地关系趋势变化上的差异;而进行两者的横向比较,则有助于揭示央地关系和省地关系内在逻辑联系的规律。为此,我们采用统计学中的Pearson相关分析揭示2003年~2010年间“省级分权”同“省内分权”的相关性。结果显示:基于“财政自主度”的“省级分权”水平同基于修正后的“支出比率分权”的“省内分权”水平呈显著的负相关关系(相关系数为-0.630,且在0.01的显著性水平下显著)。如前文所述,在“财政自主度”口径下,测算结果的数值越高,表明特定省份在央地关系中享有的分权水平越高;而在加入“过滤因子”的“支出比率分权”口径下,测算结果的数值越高,表明特定省份省地关系的集权水平越高、分权水平越低。两者测量结果的显著负相关关系直接表明,省级财政自主度越高的省份,其省级政府对下的财政集权程度反而越低、财政分权水平越高。这也意味着从央地关系中享受更多分权的省份更倾向于在省地关系中采取更加分权的治理模式,而越是依赖中央政府的省份,其省级政府越倾向于对下进行集权。该结果不仅验证了已有研究关于越是经济落后的省份越倾向于对下财政集权的发现[26],清晰呈现了中国地方政府治理模式中央地关系和省地关系两个维度的经验联系。未来研究尝试对这种经验联系进行逻辑解释的努力,有望为在中国情境下发展财政分权理论和地方政府治理理论提供新的契机。

相对于已有研究大多依赖个案分析,定性描述地方政府间治理模式的差异,本文从财政分权的视角依据量化指标、在大样本经验研究中区别不同的地方政府治理模式。本文认为,中国地方各级政府层面都贯穿着依财政分权偏好而选择治理模式的逻辑,并且随着《新预算法》的正式实施,中国迈向“预算国家”的脚步加快,使得通过测量各级政府对财政集权-分权的偏好来识别政府治理模式的逻辑在操作中也变得更加可行。然而,尽管在以往的研究中不乏将财政分权作为政府治理模式的代理变量,并在委托-代理框架下讨论央地政府和地方上下级政府间关系如何影响治理绩效的尝试,可是由于研究者们对财政分权测量方法的认识分歧,有时即便面对相同的研究对象,大家却得出完全相反的结论。

本文进一步提出:既有研究关于中国政府财政分权的测量方法,仍存在未区分测量对象所属分析单位和分析内容情况下对测量的误用或混用。事实上,中央政府对单一省级政府的“省级”财政分权程度测量应该采取财政自主度的方法,而省级政府对全部省以下政府的“省内”财政分权程度测量应该采取支出比率分权的方法。应用修正后的财政分权测量方法对中国省级分权水平和省内分权水平进行偏相关分析,可以发现两者间显著的负相关性,意味着越是经济落后的省份,财政自主度越低,越是倾向于对下的财政集权。而对省级分权水平和省内分权水平的聚类分析则更加直观地反映出中国不同地方政府在央地关系和省地关系两个维度变化趋势上的分化,揭示出地方政府处理央地关系和省地关系的不同治理模式。这些发现对未来研究通过财政分权程度差异继续探索中国地方政府治理模式的差异具有积极的启示。

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责任编辑:王 篆

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