●张宏翔 许贝贝

经济转型背景下社会保障审计改革探究

●张宏翔 许贝贝

经济转型与社保审计交互作用，经济转型既倒逼社保审计发生变革，同时社保审计也促进经济转型的加速。因此，既要在“形而上”的思想层面了解社保审计的相关理念，也要在“形而下”的操作层面进行相关完善。

经济转型 社会保障审计 绩效审计

历史经验证明，每一次的经济转型都会深刻影响社会各阶层的经济利益，并由此发生社会阶层结构的变化，在此背景下，作为保障社会和谐稳定“减震器”的社会保障就成为关注的重点。如何在经济转型的狂潮中，保证社保工作的正常有序，更好地实现社保审计改革，逐步实现改善民生的终极目标已成为社会大课题。

一、经济转型与社会保障审计的交互作用

（一）经济转型倒逼社保审计发生变革

经济转型在一定程度上激发了社会矛盾，包括经济层面和社会层级结构方面，这在客观上要求国家提供更多的社会救助工作，以使社会在经济转型期间平稳过渡。因此，如何确保社会保障措施落到实处，真正将国家惠民政策遍及百姓才是重中之重，也是社保审计的责任。此外，由于经济转型的拉升作用，社会贫富差距由此加大，两极分化日趋严重并由此加大弱势群体规模，相应地对于老人、儿童以及伤残智障群体的保护政策等都纳入社保审计范围。同时，经济转型将大幅提高第三产业的发展水平，从而释放更多的农村劳动力加入第三产业，成为城镇居民，由此在客观上促进城镇形成新型居民养老保险和居民医疗保险等社保制度。同时，不同的农村人口格局也促使农村形成了新型农村合作医疗保险、农村社会救助、农民工养老保险等社保制度。由此，社会保障审计的范围和审计难度逐步增加，无形之中促使社保审计为适应社会形势作出相关改革，以更好地发挥社保审计的监督作用。

经济转型步伐的加快促使社保审计出现新的特征：一是审计的对象是不断涌现的新型农村合作医疗保险、新型农民工保险等政策组合；二是汶川地震发生之后涌现出许多新型民间慈善团体等社会互助组织；三是社保业务方式不断创新，加大审计难度。总之，在经济转型的大背景下，社保审计必须做出相应的改革才能适应现有的社会保障发展现状。

（二）社保审计创新加快经济转型进程

首先，社保审计的发展将推动现有的经济拉动模型由投资、出口为主变为由消费为主。受国际金融危机的影响，我国的进出口业务缩减很大，国内的经济发展模式正聚焦消费，以期实现真正以消费拉动经济增长的新型模式。而要拉动经济增长以消费为主的根本是保障社会民众的稳定和生活正常有序，最直接的措施就是保证社会保障政策的有效实施。通过强化社会保障审计的落实到位，真正达到社会保障措施惠及民众的目的，从而提高民众的消费需求，切实发挥消费对经济增长的促进作用。

其次，社保审计对于因经济转型带来的社会矛盾具有缓解作用。经济转型不可避免会带来一定的社会矛盾，而作为社会“稳定器”的社会保障就是缓解社会矛盾、促进经济转型有序进行的重要保证。近年来，我国为更好地完善社会保障措施，不断进行创新，加大社保惠及面，但仍然在制度上存在一定问题，较大地制约了当前社保审计整体水平的提升。我国“十二五”规划也明确将加快社保体系的发展作为保障民生的重要举措，为社保工作的有序进行带来了巨大的发展机遇，同时也对社会保证审计提出了前所未有的挑战。通过及时完善社保措施，改革社保审计制度，能更好地实现社保稳定社会的作用，缓解经济转型过程中引发的各类冲突。

综上所述，社保审计与经济转型相互作用，一方面，经济转型会倒逼社保审计作出相应改革，不断拓宽审计对象和审计方法；另一方面，社保审计的完善会反作用于经济转型，缓解经济转型过程中出现的社会矛盾。就经济转型与社保审计的相互作用来看，社保审计的改革必须是全方位、多层面的，既包括“形而上”认识层面的创新，也包括“形而下”操作层面的改革。

二、社会保障审计“形而上”认识层面的更新

（一）创新社保审计理念：以民为主、执审为民

我国自2011年7月1日施行《社会保险法》以来，一直秉承“以民为本”的理念，不仅将城乡各类劳动者和居民都纳入各自对应的社保制度，同时减轻百姓参保的负担，也减少了相关报销流程，增加各类政府补贴，真正实现了以民众利益为首的初衷。因此，为秉承社保以民为主的理念，社保审计创新应以执审为民为根本指导方针：一是在审计计划阶段，通过网络媒体等方式公开审计的项目清单，广泛争取民众对于被审计项目内容的建议，包括审计范围、审计方式等，提高民众对社保的知悉度，使社保工作更贴近民生；二是在审计实施阶段，通过走访被审计单位的基层员工以及通过公开举报电话、邮箱等方式尽可能搜集最真实、原始的审计信息，最大限度地倾听民意，提高审计准确度；三是在审计最后公布结果阶段，注重信息的公开透明化，将审计结果向社会民众公布，提高社保审计的公信力。

（二）明确审计目标：促进社保制度完善

审计作为预防和解释经济事件运行过程中可能出现的问题和风险并提前做出相关应对措施的“免疫系统”，对于资金的运用和使用效果具有揭露和促进的作用。社保审计由于其被审计对象的特殊性，更应从被审计对象的体制和制度层面进行完善。我国现存的社保制度尚存在诸多不足，包括：一是社保管理体制存在隐患，现有的社保体制下，基金管理存在机构混乱、预算编制欠缺科学性和管理有效性等问题，例如，现有的新型农村合作医疗保险基金中的部分地区尚未纳入统一的政府预算体系，大大削弱监督力度，造成对基金的使用情况不明晰，易发生基金被挪用现象；二是社保制度缺乏整体协调性和系统性，以养老保险为例，不仅在群体分类上分为机关事业单位、城镇居民等，另外还根据特定情况设定了农民工、失地农民等养老保险，种类繁多，整体管理缺乏系统性，增大管理难度。因此，社保审计作为一种特殊的审计方式，需要从完善社保制度上进行促进，以更好地实现社保的惠民效应。

（三）界定审计范围：构建“大社保审计”新格局

现行审计法规对于社保审计的职责范围界定还存在一定的模糊性，比如，《审计法》规定，对于政府部门和其他单位受托管理的社保基金以及其他基金等的使用，审计机关要进行审计监督。但该条例尚未对其中提及的其他基金做明确的解释，造成一定的审计漏洞，也使审计机关的职责未能明确，制约社保审计的发展。因此，社保审计的完善应从健全覆盖城乡居民的社保体系等方面进行着手，逐步明确社保审计各项范围界定。主要包括养老、工伤等社会保险；提供城乡居民最低生活保障以及帮扶下岗工人再就业的社会救济；对老人、儿童、伤残等弱势群体帮扶的社会福利；对特殊贡献军人特殊保护的社会优抚；住房公积金、公共卫生等其他资金。

（四）把握社保审计重点：跟踪社保资金使用效应

近年来，政府对于社保的资金投入力度明显增大，社保资金的规模增速也呈现逐年递增趋势。因此，在如此规模庞大的社保资金下，如何保障社保资金的安全运行以及实现社保资金使用效率的最优化是现行审计部门的重点研究课题。而在资金安全使用的监督工作中，应充分发挥审计机关的主力军作用，主要是因为审计机关汇集了大批较为专业的会计、审计人才，具有资金监督的专业知识储备；同时，审计机关在监督上具有合法性和合理性，且在日常审计工作中积累了大量相关经济审计等案例经验，对社保资金的监督具有借鉴性。

因此，针对目前时有发生的社保资金使用违规违纪现象，审计部门应从各方面着手分析，在不触碰社保资金“高压线”的前提下，提高资金使用效率，更好地惠及民生。尤其对于社保基金的保值增值问题，审计部门应结合现有的经济运行现状，结合有效的治理措施加以解决。

三、社会保障审计“形而下”操作层面的重构

经济转型背景下社会保障审计的完善，既要从认识层面进行感知，了解社保审计的相关现状和改革方向，也要从“形而下”具体操作层面进行模式、方式方法上进行重构。

（一）构建绩效社保审计模式

绩效审计作为一种新型审计模式，已经在世界范围内广泛使用，与我国现行存在诸多不足的社保审计相比，社保绩效审计具有较大优势。

从经济性方面看，社保绩效审计具有减少浪费、实现全面监管的优点。社保审计的重点是如何在现有资金安排范围内，尽可能减少购置或者使用成本，考察社保工作开展中对资金成本的节约程度，并对今后的工作提供借鉴经验。而社保绩效审计不仅可以和平常审计一样，对某项具体项目的资金使用情况进行全面考察，同时还可以对该社保项目的具体经办部门进行成本考量，通过查阅社保经办机构的相关文件流转、查阅经办机构基金管理和使用情况、社保审批流程是否存在重复、交叠等情况，从资金、行政等各方面进行考量，提高整体监管力度。

从效率性方面看，社保绩效审计具有实现资金支出效率最大化的优点。一般的审计上，需要对资源的投入和产出成果做一定衡量，评价该资金的使用是否达到最优化。社保审计绩效不仅具有一般审计的作用，另外对于已支出社保资金的具体使用项目会做详细评估，通过计算机系统进行功能测试，对前期投入的资金在各阶段的使用情况和使用效果做跟踪测试，对于贯彻执行政策效果不佳的阶段进行标记，及时作出相应调整，优化社保资金的使用效率。

而全国对于绩效审计的使用，还处于初级摸索阶段，项目使用总量与国外平均水平相差甚远。因此，今后我国社保审计的重点可向绩效审计倾斜，借鉴国外成功经验，以社保绩效审计为主，大幅提高我国整体的社保资金使用成效。

（二）构建跟踪审计模式

跟踪审计，顾名思义就是对被审计对象进行实时跟踪测试，保证审计资料的原始性、准确性和连贯性，改进现有社保审计的滞后性。一般的审计属于事后监督模式，往往会造成对某些微小环节的忽视，而造成最终审计结果的误差。通过跟踪审计，可以对社保项目资金使用的全过程进行贯彻监督，增加审计信息的完整性。同时，社保项目由于其自身的特殊性，与民生密切相关，具有长期性和谨慎性，任何一个环节的任何一个微小因素都可能产生严重的后果，因此，跟踪审计的实时介入可以及时修正发现的问题，引导社保项目向正确的方向发展。此外，由于社保项目的长期性，在此期间相关的财政政策可能发生改变，而通过跟踪审计模式可以建立政策与项目执行情况的动态评估，更具科学性和合理性。

（三）构建专项审计调查模式

我国相关法律规定，国家审计机关有权对与国家财政相关的特定事项进行专项审计调查。专项审计调查与一般的审计调查相比，具有针对性和独立性，同时具备社会调查程序简单、方法灵活、形式多样等特点，更具工作时效性和针对性。社保审计与其他审计相关，被审计对象越来越具有宏观性和复杂性，这就决定了专项审计调查会成为调查的主要方法，主要是因为：一是社保审计由于被审计对象涉及民生，事关经济社会发展的全局，通过专项审计调查可以对经济转型背景下的特定事项进行全局性、普遍性的系统调查，通过有针对性地了解情况，更好地反映和揭露其中的问题，从而更好地促进相关社保制度的完善；二是社保审计事项涉及面较广，涉及就业、养老、医疗以及社会福利、救助等民间机构以及其他非政府组织。某些特定的社保项目审计可能需要跨部门、跨机构进行协调配合，而通过专项审计可以调动各关联单位进行全面审查，提高审计准确性；三是随着经济转型的加快，社会阶层的矛盾和冲突逐渐加剧，不断涌现出看病难、就业难等社会问题，这就使得社保审计的重点不再是资金，而是与社保相关的社会热点问题。而通过专项社保审计可以通过对社会热点进行综合性分析，达到全面审计，这是一般审计无法达到的效果。

（四）构建社保信息系统为辅的调查模式

随着互联网的不断成熟发展，信息系统审计已经成为各项审计的发展趋势，通过构建社保信息系统，可以保证社保信息的及时共享和相关信息的安全性。尤其是在经济转型的大背景下，社保业务的不断复杂化和创新化，更要求数据信息的完善。我国在社保信息的建设和维护上，与国外相比确实存在滞后性，只有通过不断摸索前行，才能更好地进行调整和完善。与此相关的作为支撑的社保数据信息系统，需要投入一定的资金进行系统的开发和维护，并及时根据经济转型大背景进行更新和升级；同时，在专项审计调查的基础上设计专项数据信息，与相关的审计部门进行联网共享，发现问题即刻进行修正，保证社保审计监督的科学性和全面性。

此外，由于我国社会经济两极化的不断加剧，在城乡之间、地区之间的社保水平存在较大差异，导致各地对社保政策的统筹性缺乏普遍性，层级较低。这就直接导致社保信息系统的开发存在财力分散、难度较大等问题，建议根据不同层级建立不同社保信息系统，提高信息系统的普遍性，减少安全隐患。■

（作者单位：武汉大学经济与管理学院）

1.百日玲.2009.关于强化跟踪审计的若干思考——基于大连市审计机关开展跟踪审计的实践[J].审计研究,6。

2.胡贵安.2010.国家审计权法律配置的模式选择[M].北京：中国时代经济出版社。

3.李建新.2011.社保审计服务于加快转变经济发展方式的若干思考[J].审计研究，4。